L’ impatto sulla dotazione finanziaria dei PSR delle regioni italiane

Nella  tabella  3.14  viene  riportato  il  prelievo  complessivo  della  nuova  modulazione  ripartito   per   regione   per   tutto   il   periodo   di   programmazione   2007-­‐2013.   Nel   complesso,   le   risorse   tagliate  sono  pari  a  928  milioni  di  euro.  

Tabella    3.14     Prelievo  della  nuova  modulazione  in  Italia  nel  periodo  2007-­‐2013  (mio.  Euro)       2007   2008   2009   2010   2011   2012   2013       2007-­‐2013   Piemonte   11,6   11,6   16,5   18,9   21,2   23,5   23,5     126,7   Valle  D'Aosta   0,0   0,0   0,0   0,0   0,0   0,0   0,0     0,1   Lombardia   17,4   17,4   24,5   28,0   31,5   35,0   35,0     188,7   Bolzano   0,0   0,0   0,1   0,1   0,1   0,1   0,1     0,4   Trento   0,2   0,2   0,3   0,3   0,3   0,4   0,4     2,0   Veneto   9,5   9,5   14,1   16,0   17,9   19,8   19,8     106,5  

Friuli  Venezia  Giulia   1,4   1,4   2,0   2,3   2,6   2,9   2,9     15,6  

Liguria   0,1   0,1   0,2   0,2   0,2   0,2   0,2     1,2   Emilia  Romagna   6,0   6,0   8,9   10,1   11,3   12,5   12,5     67,3   Toscana   3,8   3,8   5,3   6,1   6,9   7,6   7,6     41,2   Umbria   3,0   3,0   4,3   4,9   5,5   6,1   6,1     32,8   Marche   1,2   1,2   1,8   2,0   2,3   2,5   2,5     13,5   Lazio   3,6   3,6   5,1   5,9   6,6   7,3   7,3     39,5   Abruzzo   0,7   0,7   0,9   1,1   1,2   1,3   1,3     7,2   Molise   0,6   0,6   0,8   0,9   1,0   1,1   1,1     6,0   Campania   1,2   1,2   1,7   1,9   2,1   2,4   2,4     12,7   Puglia   8,8   8,8   12,4   14,1   15,9   17,6   17,6     95,1   Basilicata   1,8   1,8   2,5   2,9   3,3   3,6   3,6     19,6   Calabria   6,4   6,4   9,3   10,6   11,9   13,2   13,2     71,0   Sicilia   4,5   4,5   6,3   7,2   8,1   9,0   9,0     48,6   Sardegna   3,0   3,0   4,2   4,8   5,4   6,0   6,0     32,5   Italia   84,8   84,8   121,2   138,2   155,1   172,1   172,1       928,2  

Fonte:  elaborazioni  su  dati  AGEA,  2008  

Riguardo   alle   possibili   ipotesi   sulla   utilizzazione   del   gettito,   bisogna   ricordare   che,   in   realtà,   l’ammontare  complessivo  di  risorse  che  torna  al  nostro  paese  è  superiore  al  taglio  originale,  con  un   bilancio  netto  positivo  del  processo  attivato  dalla  modulazione  (pari  a  281,5  milioni  di  euro,  già   incamerato   nei   PSR   in   quanto   è   il   frutto   della   modulazione   di   base).   Partendo,   dunque,   dall’ammontare  di  risorse  complessivamente  destinato  all’Italia,  pari  a  circa  1.200  milioni  di  euro,   si  sono  simulati  gli  effetti  del  trasferimento  della  dotazione  aggiuntiva  alle  regioni  (tabella  3.15).   Nella  tabella  sono  riportati  i  dati  relativi  al  taglio  subito  e  alla  distribuzione  delle  risorse  recuperate   attraverso  la  modulazione,  messi  a  confronto  con  la  dotazione  regionale  dei  PSR  (che  contiene  già   la   modulazione   di   base).   La   modulazione   di   base,   redistribuita   tra   le   regioni   in   base   alla   distribuzione   dei   fondi   del   PSR,   comporta   un   aumento   della   dotazione   finanziaria   dei   PSR   del   10,5%.   Con   la   nuova   modulazione,   la   percentuale   a   livello   nazionale   sale   al   14%,   con   una   oscillazione  tra  regioni  intorno  a  questo  valore,  che  va  dal  10,6%  della  Valle  D’Aosta  (ma  anche  il   10,9%  della  Liguria  e  della  Campania)  al  23,5%  della  Lombardia.  Interessante  è  anche  considerare   l’ultima  colonna  della  tabella  3.15,  in  cui  si  riporta  il  rapporto  tra  l’envelope  e  la  dotazione  del  PSR.   Essendo  l’envelope  la  parte  di  risorse  destinata  alle  nuove  sfide,  senza  un  intervento  a  carattere   redistributivo   di   queste   risorse   le   stesse   nuove   sfide   avrebbero   una   dotazione   finanziaria   a   disposizione  molto  diversa  da  regione  a  regione.  A  questo  proposito,  sono  state  ipotizzate  due   diversi  criteri  di  distribuzione  di  queste  risorse,  pari  a  circa  335  milioni  di  euro,  nei  PSR  regionali   (tabella  3.16):  il  primo  ricalca  il  taglio  stesso  della  modulazione  (criterio  “federalista”),  il  secondo  la   distribuzione  dei  fondi  per  il  PSR  (criterio  “solidale”).  Naturalmente  il  dato  medio  nazionale,  pari  a   3,9%  di  incremento  di  risorse,  si  distribuirà  in  modo  molto  diverso  tra  le  regioni  a  seconda  dei  due   criteri  adottati.  

Tabella    3.15   Impatto  delle  risorse  aggiuntive  provenienti  dalla  modulazione  sui  PSR  in  Italia,  2007-­‐2013  

  Taglio     Totale     PSR  con       Mod.  base/     PSR  con       Mod.  totale/     Envelope/  

  subito     redistribuito     mod.  base     PSR     mod.  totale     PSR       PSR  

    (mio  euro)       (mio  euro)       (mio  euro)       %       (mio  euro)       %       %  

Piemonte   126,7     87,1     394,5     10,5     440,1     19,8     10,4   Valle  D'Aosta   0,1     5,5     52,2     10,5     52,2     10,6     0,1   Lombardia   188,7     108,8     395,9     10,5     463,1     23,5     14,5   Bolzano   0,4     10,7     100,7     10,5     100,8     10,6     0,1   Trento   2,0     15,2     137,6     10,5     138,3     11,0     0,5   Veneto   106,5     82,3     402,5     10,5     442,5     18,6     9,0  

Friuli  Venezia  Giulia   15,6     17,1     108,8     10,5     114,5     15,0     5,0  

Liguria   1,2     11,6     106,0     10,5     106,4     10,9     0,4   Emilia  Romagna   67,3     68,5     411,3     10,5     436,6     15,7     5,8   Toscana   41,2     53,4     369,2     10,5     383,8     13,9     3,8   Umbria   32,8     47,1     334,4     10,5     346,3     13,6     3,4   Marche   13,5     26,1     202,3     10,5     207,2     12,6     2,3   Lazio   39,5     44,5     288,4     10,5     302,6     14,7     4,7   Abruzzo   7,2     20,3     168,9     10,5     171,5     11,9     1,5   Molise   6,0     11,1     85,8     10,5     87,9     12,7     2,4   Campania   12,7     118,4     1.082,3     10,5     1.086,9     10,9     0,4   Puglia   95,1     123,2     851,3     10,5     885,0     13,9     3,8   Basilicata   19,6     46,1     372,7     10,5     379,6     12,1     1,8   Calabria   71,0     91,5     623,3     10,5     649,2     14,1     4,0   Sicilia   48,6     144,4     1.211,2     10,5     1.228,3     11,8     1,4   Sardegna   32,5     69,4     551,3     10,5     562,7     12,3     2,0   Italia   928,2       1.202,3       8.250,6       10,5       8.585,4       14,0       3,9  

Tabella    3.16   L'envelope  per  le  nuove  sfide  della  PAC  in  Italia  

  distribuzione  envelope      envelope/PSR    

  modulazione   SR     modulazione   SR  

    (mio  euro)   (mio  euro)       (%)   (%)  

Piemonte   45,6   16,0     10,4   3,6   Valle  D'Aosta   0,0   2,1     0,1   4,1   Lombardia   67,2   16,1     14,5   3,5   Bolzano   0,1   4,1     0,1   4,1   Trento   0,7   5,6     0,5   4,0   Veneto   40,0   16,3     9,0   3,7  

Friuli  Venezia  Giulia   5,7   4,4     5,0   3,9  

Liguria   0,4   4,3     0,4   4,0   Emilia  Romagna   25,3   16,7     5,8   3,8   Toscana   14,6   15,0     3,8   3,9   Umbria   11,9   13,6     3,4   3,9   Marche   4,9   8,2     2,3   4,0   Lazio   14,2   11,7     4,7   3,9   Abruzzo   2,6   6,9     1,5   4,0   Molise   2,1   3,5     2,4   4,0   Campania   4,6   43,9     0,4   4,0   Puglia   33,7   34,5     3,8   3,9   Basilicata   6,9   15,1     1,8   4,0   Calabria   25,9   25,3     4,0   3,9   Sicilia   17,1   49,1     1,4   4,0   Sardegna   11,4   22,4     2,0   4,0   Italia   334,8   334,8       3,9   3,9  

Fonte:  elaborazioni  su  dati  AGEA,  2008  

3.5 Conclusioni  

All’interno   del   processo   di   revisione   dell’Health   Check,   lo   strumento   della   modulazione   si   presenta   come   uno   degli   elementi   maggiormente   in   grado   di   connotare   l’evoluzione   della   PAC   nel   prossimo   futuro,   e   ciò   nonostante   il   suo   ridimensionamento   dalla   sua   versione   definitiva,  intervenuti  soprattutto  sulla  componente  progressiva.  Tale  affermazione  si  regge   su   almeno   tre   ordini   di   considerazioni:   in   primo   luogo,   perché   la   modulazione   ha   rappresentato  nel  passato,  e  continua  a  rappresentare  oggi,  il  principale  mezzo  con  il  quale   reperire  risorse  per  il  potenziamento  del  II  pilastro  della  PAC;  in  secondo  luogo,  perché  essa,   al   di   là   di   come   si   è   conclusa   la   trattativa,   continua   a   presentarsi   come   un   meccanismo   fortemente  spendibile  nei  rapporti  politici  tra  Commissione  e  Stati  membri;  infine,  ma  non   ultimo  per  importanza,  per  il  forte  legame  che  è  stato  creato  tra  il  potenziamento  di  questo   strumento   e   l’evoluzione   delle   aspettative   della   collettività   nei   confronti   dell’attività   agricola.  

Rispetto   al   primo   punto   individuato,   va   ricordato   che   contestualmente   al   processo   di   revisione  della  PAC  è  stata  avviata  anche  la  discussione  sulla  prossima  revisione  di  bilancio   2008/09,  nell’ambito  della  quale  verranno  definiti  i  nuovi  orientamenti  per  la  futura  politica   di  spesa  dell’Unione,  all’interno  della  quale  è  assai  difficile  che  la  PAC  nel  suo  complesso  (I  e   II   pilastro)   possa   spuntare   incrementi   di   dotazione,   essendo   piuttosto   probabile   un   suo  

ridimensionamento  (Pupo  D’Andrea,  2007;  De  Filippis,  2007;  Esposti,  2007).  In  tale  contesto,   il   più   volte   richiamato   potenziamento   della   dotazione   a   sostegno   dello   sviluppo   rurale   assume   la   veste   di   una   questione   del   tutto   interna   al   settore   agricolo,   dovendosi   basare   quasi  esclusivamente  sul  processo  di  riequilibrio  delle  risorse  assegnate  a  ciascuno  dei  due   pilastri.   Appare   quindi   evidente   che   la   modulazione,   dalla   sua   prima   comparsa   in   Agenda   2000,   nella   forma   di   meccanismo   opzionale,   ad   oggi,   come   strumento   obbligatorio   e   fortemente   orientato   a   drenare   risorse   in   maniera   crescente   rispetto   alla   dimensione   del   sostegno   complessivamente   ricevuto,   ha   finito   con   l’assumere   il   ruolo   di   principale   strumento  preposto  a  traghettare  risorse  dal  I  al  II  pilastro.    

Il  secondo  elemento  caratterizzante  la  modulazione,  la  sua  elevata  accettabilità,  si  presenta   fortemente   connesso   al   primo.   Questo   strumento,   infatti,   si   è   sempre   connotato   per   due   elementi  che  ne  hanno  fatto  un  meccanismo  di  successo:  la  tendenza  a  mantenere  la  quota   preponderante   del   gettito   ottenuto   all’interno   del   medesimo   paese   che   lo   ha   generato,   evitando  processi  di  massiccia  redistribuzione  delle  risorse  tra  i  partner  e  dunque  il  rischio  di   generare   forme   di   netta   opposizione;   la   destinazione   delle   risorse   drenate   ad   esclusivo   vantaggio  delle  misure  del  II  pilastro,  che,  da  un  lato,  rappresentano  una  forma  di  sostegno   più   sostenibile   agli   occhi   della   collettività,   rispetto   ai   tradizionali   strumenti   operanti   all’interno   del   I   pilastro,   dall’altro,   si   concentrano   su   interventi   la   cui   gestione   è   affidata,   mediante  lo  strumento  del  PSR,  direttamente  al  Paese  membro.  Infatti,  la  presenza  di  uno   strumento  in  grado  di  intercettare  un  ammontare,  a  volte  molto  consistente,  di  risorse  da   una  forma  di  sostegno  consolidata,  come  appunto  gli  aiuti  diretti  agli  agricoltori,  rischia  di   incontrare  notevoli  resistenze,  soprattutto  da  parte  dei  Paesi  all’interno  dei  quali,  in  ragione   della   spinta   concentrazione   nella   distribuzione   dei   pagamenti,   il   prelievo   raggiunge   cifre   considerevolmente  elevate.  Ciò  spiega,  in  parte,  l’atteggiamento  restio  assunto  di  recente  da   una  parte  dei  Paesi  membri,  preoccupati  da  una  molteplicità  di  aspetti,  tra  i  quali  soprattutto   i  maggiori  oneri  gestionali  derivanti  dall’incremento  della  dotazione  per  i  PSR,  già  varati,  e  la   necessità   di   reperire   ingenti   risorse   nazionali   per   il   necessario   cofinanziamento.   Tali   resistenze,   tuttavia,   tendono   a   sfumare   dal   punto   di   vista   dei   soggetti   più   vicini   agli   agricoltori,   che   vedono   con   favore   il   potenziamento   di   misure   gestite   ad   un   livello   istituzionale  più  basso,  oltre  che  maggiormente  difendibili  agli  occhi  dell’opinione  pubblica.   Il   terzo   tratto   caratteristico   della   modulazione   è   rappresentato   dallo   stretto   collegamento   che,   fin   dalla   prima   versione   del   1999,   è   stato   presente   tra   drenaggio   ottenuto   e   raggiungimento  degli  obiettivi  della  PAC  più  vicini  alle  esigenze  sociali.  Così,  in  progresso  di   tempo,  il  gettito  è  stato  vincolato  prima  alle  cosiddette  misure  di  accompagnamento,  poi  agli   interventi   di   sviluppo   rurale   in   generale,   fino   alla   decisione   di   lasciare   la   parte   del   gettito   derivante   dalla   modulazione   di   base   a   supporto   delle   misure   già   programmate   all’interno   degli   attuali   PSR   e   quella   derivante   dal   potenziamento   del   tasso   di   prelievo   (componente   addizionale   e   progressiva)   al   raggiungimento   delle   cosiddette   nuove   sfide.   In   realtà,   la   disamina   delle   misure   individuate   dalla   Commissione   per   la   realizzazione   di   ciascuna   delle   priorità   indicate   evidenzia   una   certa   sovrapposizione   con   molti   interventi   già   operanti   all’interno  sia  del  I  che  del  II  pilastro  (condizionalità,  articolo  68,  misure  agro-­‐ambientali  e   forestali,  ecc.).  Ciò,  al  di  là  dell’opportunità  di  mantenere  uno  stretto  collegamento  tra  gli   obiettivi   della   PAC   e   quelli   della   politica   ambientale,   mette   in   luce   una   certa   debolezza   all’interno  della  visione  strategica  sul  contributo  che  il  settore  primario  potrebbe  fornire  al   raggiungimento  degli  obiettivi  prioritari  individuati  (Sardone,  2008).            

In   sintesi,   lo   strumento   della   modulazione,   a   dieci   anni   dal   suo   varo   come   strumento   volontario,   ha   finito   con   l’assumere   nell’attuale   processo   di   revisione   della   PAC   un   ruolo   strategico  nel  riorientamento  della  spesa  messa  in  campo  per  il  sostegno  al  settore  agricolo.   Ciò,   sia   per   la   sua   capacità   di   reperire   importanti   risorse   finanziarie,   senza   alterare   in  

maniera   inaccettabile   la   distribuzione   delle   stesse   tra   paesi   e   tra   beneficiari,   sia   per   la  

capacità   di   ancorare   saldamente  i   risparmi   generati   a   obiettivi   di   indiscutibile   consenso  

sociale.        

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4 L’ABOLIZIONE   DEL   SET   ASIDE   OBBLIGATORIO:   LE   IMPLICAZIONI   AMBIENTALI   E   GLI