4 L’ABOLIZIONE DEL SET ASIDE OBBLIGATORIO: LE IMPLICAZIONI AMBIENTALI E GLI
4.3 L’ estensione e l’utilizzo delle superfici ritirate dalla produzione
Nonostante l’evoluzione delle modalità di implementazione della misura (come la variazione della quota di set aside obbligatorio e l’introduzione di nuovi tipi di set aside), che hanno di fatto influenzato l’estensione delle superfici ritirate dalla produzione, la messa a riposo dei terreni ha interessato, nell’ultimo decennio, una quota sempre maggiore dei terreni agricoli dell’UE.
Nel decennio 1996/1997 – 2006/2007, il set aside obbligatorio (con una quota obbligatoria pari al 10%) ha interessato mediamente 3,9 milioni di ettari, mentre il set aside volontario è passato da 1,7 milioni di ettari della campagna 1996/1997 ai 3,0 milioni di ettari della campagna 2006/2007.
37 A partire dalla riforma Fischler del 2003, ogni agricoltore beneficiario di pagamenti diretti è tenuto al rispetto delle norme individuate nell’ambito della condizionalità. Essa riguarda sia criteri di gestione obbligatoria (CGO) che il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA).
A partire dal 2000 la quota di set aside obbligatorio è stata mantenuta quasi costantemente al 10%, con l’unica eccezione per la campagna 2004/2005, quando la quota è stata portata al 5% a causa a causa del lungo periodo di siccità della campagna precedente, che aveva notevolmente ridotto la produzione europea di frumento e mais. È possibile osservare come, dimezzando la quota di set aside obbligatorio, la superficie a set aside volontario sia aumentata del 46%, passando da 2,4 a 3,5 milioni di ettari. Questo indica chiaramente come l’abolizione di una quota di set aside obbligatorio non si traduca necessariamente in una messa a coltura delle superfici precedentemente ritirate dalla produzione, ma come una quota significativa di queste superfici sia mantenuta volontariamente a riposo. È lecito supporre che questo fenomeno sia avvenuto prevalentemente nelle aree meno fertili e meno vocate alla produzioni di cereali, dove spesso gli obblighi/titoli di ritiro sono associati a terreni marginali e poco produttivi. Analogamente si può supporre che l’immediata riattivazione delle superfici a riposo nel passaggio da una quota del 5% ad una quota del 10% sia avvenuta nelle aree più fertili e produttive dell’UE-‐15, dove i produttori generalmente hanno percepito il set aside obbligatorio come un vincolo che non permetteva loro di sfruttare a pieno il loro potenziale produttivo.
Figura 4.1 Evoluzione della superficie a set aside nell’UE-‐15 (000 ha)
Fonte: Elaborazione dati Commissione Europea, DG agricoltura e Sviluppo Rurale (2008)
A livello aziendale un modo di minimizzare l’impatto del set aside sulla produzione è stato quello dello slippage, ovvero la messa a riposo dei terreni peggiori e l’intensificazione della produzione in quelli più fertili, un fenomeno è conosciuto dai primi anni dell’implementazione della misura (Barbero e Zezza, 1994; Zezza, 1990). Questo fenomeno poteva avvenire sia all’interno della stessa azienda, sia tra aziende diverse attraverso il trasferimento degli obblighi di ritiro (prima della riforma del 2003) o dei titoli di ritiro (dopo la riforma del 2003). I risultati della valutazione della misura dal 2000 al 2006 (DEIAgra e Areté, 2008) dimostrano come la dislocazione degli obblighi/titoli di ritiro sulle superfici meno produttive all’interno della stessa azienda sia stato un fenomeno frequente, mentre il trasferimento di obblighi/titoli di ritiro tra aziende diverse sia stato visibile sono in zone limitate. Si è stimato che l’offerta realmente evitata a causa di questi fenomeni di dislocazione variava dall’1,9% al 4,7%.
Per quanto riguarda la distribuzione dei terreni europei all’interno dell’UE-‐15, la Figura 4.2 mostra come nella campagna 2006/2007 la Spagna avesse la maggiore estensione di terreni a riposo, seguita dalla Francia, dalla Germania, dal Regno Unito e dall’Italia. In Spagna emerge chiaramente una forte presenza del set aside volontario (presumibilmente legata alla significativa estensione di terreni poco fertili e marginali), mentre il primato di set aside obbligatorio spetta alla Francia, con circa 1,2 milioni di ettari, seguita dalla Germania, con 0,8 milioni di ettari.
Figura 4.2 Distribuzione della superficie a set aside nell'UE 15 (2006/2007), 000 ha
Fonte: Elaborazione dati Commissione Europea, DG agricoltura e Sviluppo Rurale (2008)
È opportuno evidenziare come già a partire con la riforma del 1992 (Reg. 1765/92) sia stata introdotta la possibilità coltivare colture non-‐food sui terreni a riposo, una scelta mirata a ridurre l’impatto negativo del set-‐aside sui redditi dei produttori e a frenare l’abbandono dell’attività produttiva nelle zone marginali. Con le successive riforme del 1999 e del 2003, la produzione di colture non-‐food su set aside è stata esplicitamente legata alla produzione di biomasse per fini energetici, prevedendo la possibilità di produrre colture energetiche su set aside previa stipula di contratti tra produttori agricoli ed acquirenti autorizzati. La coltivazione di colture non-‐food per fini energetici sulle superfici a set aside si è così affermata in modo particolare in quei paesi che presentano una industria di trasformazione delle biomasse particolarmente sviluppata e dove vengono applicati incentivi alla produzione di prodotti energetici, soprattutto di natura fiscale (Sardone, 2008).
Gli ultimi dati disponibili (2005) evidenziano come le superfici a riposo con colture energetiche siano concentrate prevalentemente in Francia (376.000 ha) ed in Germania (341.000 ha), con una quota pari rispettivamente il 44% ed il 39% del totale dell’UE-‐15 (DEIAgra, 2006). In questi due paesi la convenienza a produrre colture energetiche rimane comunque solo marginalmente legata alla possibilità di produrre colture non-‐food su set aside, ma è determinata soprattutto dalla possibilità di collocare convenientemente i prodotti ottenuti sul mercato.
A partire dal 2000 la superficie interessata dalle coltivazioni non alimentari su set aside ha interessato una quota variabile di superfici ritirate dalla produzione, ma sempre superiore al 10% del set aside totale (superiore al 20% se si considera esclusivamente il set aside
obbligatorio), con la presenza di colture non-‐food su set aside che durante la campagna 2006-‐2007 si attestava intorno a 960.000 ettari. Rispetto alla complessiva superficie non-‐
food su set aside, la quota di colture energetiche ha inoltre sempre rappresentato un ruolo
preponderante, pari mediamente al 97%-‐99% del totale. La maggior parte di questi terreni sono coltivati con la colza per la produzione di biodiesel, che rappresenta, secondo recenti stime della Commissione, l’85% del totale (Sardone, 2008).