4 L’ABOLIZIONE DEL SET ASIDE OBBLIGATORIO: LE IMPLICAZIONI AMBIENTALI E GLI
4.5 Mantenere i benefici ambientali del set aside: una nuova sfida ambientale per la
L’Health Check, pur non avendo introdotto sostanziali modifiche all’assetto generale della PAC, ha completato il processo avviato con la riforma Fischler del 2003, incentrato sul rafforzamento della politica di sviluppo rurale, sul disaccoppiamento degli aiuti e sulla progressiva abolizione degli strumenti di intervento sui mercati. Nel contesto di un completamento della riforma del primo pilastro, l’Health Check rinvia di fatto una serie di importanti questioni alla riforma dello Sviluppo Rurale, tra cui emergono il mantenimento della zootecnia da latte in montagna e gli effetti ambientali della soppressione del set aside (Sotte, 2008). A questo proposito lo strumento della modulazione obbligatoria, ovvero del trasferimento di fondi dal primo al secondo pilastro, può essere certamente considerato uno degli aspetti più innovativi introdotti dall’Health Check. Il rafforzamento finanziario delle misure di sostegno nell’ambito delle politiche di sviluppo rurale ha avuto l’obiettivo principale di dotare gli stati membri di fondi aggiuntivi per fronte alle cosiddette “nuove sfide” dell’agricoltura europea, ovvero i cambiamenti climatici, le bioenergie, la gestione delle risorse idriche, la biodiversità e la ristrutturazione del settore lattiero caseario (Reg. CE
n. 74/2009)45. Il nuovo regolamento propone di rivedere gli orientamenti strategici
comunitari sulla base di queste nuove sfide e, di conseguenza, ogni Stato membro dovrebbe riesaminare il proprio piano strategico nazionale per la revisione dei programmi di sviluppo rurale. In particolare, il regolamento sullo sviluppo rurale (Reg. CE n. 1698/2005) è stato integrato con l’articolo 16 bis – Operazioni specifiche connesse a talune priorità – che gli Stati membri possono integrare, a partire dal 1° gennaio 2010, nei vari programmi di sviluppo rurale. Nonostante queste operazioni non siano state esplicitamente connesse all’abolizione del set aside, è evidente alcune di queste siano strettamente legate ad una serie di benefici ambientali che in precedenza erano, in qualche misura, assicurati dalla messa a riposo dei terreni obbligatoria (nella tabella 4.2 vengono riportate alcune operazioni presenti nel regolamento che possono essere considerate particolarmente significative nel promuovere i benefici ambientali del set aside).
44 La Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 27 marzo 2001 “Piano d'azione a favore della biodiversità nel settore dell'agricoltura” [COM(2001) 162 def.] enfatizza proprio il ruolo del set aside come strumento di conservazione della biodiversità (pag. 18, punto 60).
45 Reg (CE) N. 74/2009 del Consiglio del 19 gennaio 2009 che modifica il regolamento (CE) n. 1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
Tabella 4.2 Alcune operazioni da introdurre nei Piani di Sviluppo Rurale dal 2010
Tipo di operazione Articoli e misure Effetti potenziali Priorità: cambiamenti climatici
Modifica dell'uso del suolo: conversione da seminativo in pascolo, messa a riposo permanente
Art. 39: pagamenti agroambientali
Art. 41: investimenti non
produttivi
Riduzione del protossido di azoto (NO2), sequestro del carbonio
Priorità: gestione risorse idriche
Recupero di zone umide Art. 41: investimenti non produttivi
Conversione dei terreni agricoli in paludi Art. 39: pagamenti agroambientali
Creazione di argini naturali Art. 38: indennità Natura 2000
Art. 57: tutela e riqualificazione del patrimonio rurale
Conservazione di corpi d'acqua di alto pregio, protezione e
miglioramneto della qualità delle acque
Pratiche di gestione del suolo: conversione da seminativo in pascolo permanente
Art. 39: pagamenti agroambientali
Contributo alla riduzione della dispersione nell'acqua di vari composti, tra cui quelli a base di fosforo
Priorità: biodiversità
Bordi dei campi e fasce riparie perenni e
letti biologici Art. 38 e 46: indennità Natura 2000
Creazione/gestione di biotopi/habitat all'interno ed al di fuori dei siti Natura 2000
Art. 39: pagamenti agroambientali Modifica dell'uso del suolo: conversione
da seminativo in pascolo permanente, messa a riposo di lungo periodo
Art. 41: investimenti non produttivi
Art. 57: tutela e riqualificazione del patrimonio rurale
Protezione degli uccelli e di altra fauna selvatica, miglioramento della rete di biotopi, riduzione della presenza di sostanze nocive negli habitat circostanti,
conservazione di fauna e flora protette
Fonte: Reg. 74/2009, Allegato II46
La sostituzione dei benefici ambientali introdotti dal set aside obbligatorio attraverso un rafforzamento delle misure agro-‐ambientali da implementare nell’ambito del secondo pilastro mostra però molti limiti, primo tra tutti il fatto che l’adesione a queste azioni da parte dei produttori sia volontaria. Infatti, nonostante i vantaggi ambientali del set aside siano stati strettamente dipendenti dalle sue modalità di applicazione (set aside rotazionale o non rotazionale, effettivo adempimento dei criteri della condizionalità su queste superfici), risultavano comunque distribuiti in maniera piuttosto omogenea su tutta la superficie a seminativi dell’UE. Al contrario, è prevedibile che l’adesione a nuove misure di sviluppo rurale sarà particolarmente elevata per quei produttori che operano in zone svantaggiate e già di per sé caratterizzate da un agricoltura estensiva, rispetto alle aziende operanti in territori vocati alla cerealicoltura intensiva, dove l’effetto positivo del set aside è stato sicuramente maggiore. Alcune evidenze empiriche (Hodge et al., 2003) confermano proprio come in passato gli schemi agro-‐ambientali abbiano avuto spesso un ruolo di integrazione
46 La tabella presenta una selezione di alcune operazioni nell’elenco indicativo dei tipi di operazioni e degli
nell’efficacia ecologica del set aside, mentre la valenza ambientale della messa a riposo dei terreni è emersa prevalentemente in aree caratterizzate dalla cerealicoltura intensiva, dove l’adesione agli strumenti agroambientali volontari era scarsamente diffusa.
Un altro limite di questa strategia è invece strettamente finanziario: mentre i vantaggi ambientali del set aside sono stati ottenuti senza gravare ulteriormente sul bilancio dell’Unione Europea (Areté e DEIAgra, 2008), gli schemi ambientali nell’ambito dello sviluppo rurale presentano elevati costi di gestione e di implementazione. Queste misure sono inoltre molto differenziate a livello regionale (sulla base del Programma di Sviluppo Rurale di riferimento) e la valutazione della loro efficacia ambientale è spesso complessa. Per questi motivi la sostituzione dei benefici ambientali del set aside è stata esplicitamente ricondotta al rafforzamento della condizionalità, che vincola il rispetto di standard ambientali al Pagamento Unico Aziendale, diventando così uno strumento obbligatorio e trasversale a tutti produttori che ricevono un pagamento disaccoppiato. Con l’Health Check è stata introdotta una notevole semplificazione alle Buone Condizioni Agronomiche e Ambientali (BCAA), prevalentemente rendendo opzionali alcune norme che nell’ambito del precedente regolamento erano obbligatorie (Reg. 73/2009). Questa operazione ha portato all’eliminazione di quei requisiti che sono stati giudicati non strettamente pertinenti al settore agricolo e dei quali l’agricoltore non è responsabile diretto. Lo stesso regolamento ha introdotto inoltre nuove norme, come l’introduzione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua e la creazione e conservazione di habitat naturali, con l’esplicito obiettivo mantenere di benefici ambientali del set aside (Tabella 4.3).
L’efficacia della condizionalità nel mantenere i vantaggi ambientali che in passato erano assicurati dal set aside dipenderà da molti fattori, in primis dai regolamenti applicativi che saranno emanati a livello di Stato membro. Solo l’analisi di tali regolamenti permetterà di valutare in maniera più dettagliata e articolata i possibili vantaggi e gli svantaggi del nuovo quadro giuridico, visto che in passato l’efficacia della condizionalità nel raggiungere gli obiettivi di sostenibilità ambientale prefissati è stata determinata principalmente dalla discrezionalità di applicazione delle norme a livello di stato membro (IEEP, 2007).
Tabella 4.3 Health Check della PAC: le principali modifiche introdotte alle Buone Condizioni Agronomiche e Ambientali (BCAA)
Norme divenute opzionali (prima obbligatorie)
Mantenimento delle terrazze
Norme inerenti alla rotazione delle colture Uso adeguato delle macchine
Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati Divieto estirpazione olivi
Mantenimento di olivi e vigneti in buone condizioni vegetative
Nuove norme obbligatorie
Introduzione di aree tampone lungo i corsi d’acqua
Utilizzo dell’acqua per l’irrigazione soggetta a autorizzazione (dove richiesta)
Nuove norme opzionali
Creazione e mantenimento di habitat naturali
In questo contesto vale la pena però analizzare brevemente alcune questioni che fanno esprimere qualche dubbio sulla validità di questo strumento, sia riguardo al recente
regolamento emanato nell’ambito dell’Health Check, sia più in generale sulla reale efficacia della condizionalità nell’orientare l’agricoltura europea verso pratiche più virtuose dal punto di vista ambientale.
Per quanto riguarda le nuove norme in materia di condizionalità stabilite dal Reg. 73/2009, i principali limiti riguardano i tempi di applicazione, visto che i nuovi standard saranno applicabili solo a decorrere dal 1 gennaio 2010, ed in particolare la norma relativa all’introduzione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua dovrà essere applicata entro il 1 gennaio 2012. Le misure che dovrebbero sostituire i benefici ambientali del set aside saranno così applicate dopo molto tempo dalla totale abolizione della misura, con inevitabili effetti negativi sull’ambiente.
Allo stesso tempo è opportuno evidenziare come la norma relativa alla creazione ed al mantenimento di habitat naturali, che ovviamente è quella che presenta più strette
similitudini con la messa a riposo obbligatoria, sarà una norma facoltativa47. L’introduzione
di questo standard opzionale è stata particolarmente voluta dal Regno Unito, dove c’è stato un ampio dibattito sui potenziali effetti ambientali dell’abolizione del set aside sin dalla
prima proposta della Commissione48 e dove è probabile che verranno messi in pratica
strumenti legislativi nazionali che rafforzeranno questa norma comunitaria. Appare probabile però che nella maggioranza degli Stati membri questa norma, non essendo obbligatoria, non sarà introdotta in maniera significativa, in ogni caso quasi certamente interesserà una superficie molto inferiore rispetto a quella precedentemente “protetta” dal set aside.
I limiti di carattere generale della condizionalità sono invece emersi da una relazione speciale della Corte dei Conti Europea (2008) che, attraverso un lavoro di controllo realizzato alla sede della Commissione Europea ed in sette Stati membri, ha messo in discussione in
maniera molto netta l’efficacia dello strumento49. La relazione evidenzia in modo molto
dettagliato come i problemi della condizionalità siano principalmente dovuti alla complessità del quadro giuridico, che in realtà non definisce bene gli obiettivi ed il campo di applicazione dello strumento. Il sistema di controllo dei risultati si è inoltre rivelato insufficiente, anche a causa dell’inaffidabilità dei dati riguardanti i controlli e le infrazioni che gli Stati membri hanno trasmesso alla Commissione. Dal punto di vista degli standard agro-‐ambientali introdotti, la Corte dei Conti ha evidenziato come: (i) la condizionalità abbia indebolito il sistema di controllo dell’efficacia delle misure agro-‐ambientali, con un passaggio dalle buone prassi alle nuove norme che per la maggior parte degli Stati membri si è tradotto in un indebolimento degli obblighi e dei controlli; (ii) esista una sovrapposizione dello strumento con le misure agro-‐ambientali del secondo pilastro, che in molti casi finanziano attività o incentivano comportamenti che dovrebbero essere obbligatori perché stabiliti dal regolamento della condizionalità. Questo problema è determinato principalmente dalla diversità di regolamenti tra gli Stati membri, per cui è difficile definire un quadro normativo condiviso a livello comunitario.
47 L’Art. 6 del Reg. 73/2009 stabilisce che tali norme saranno facoltative ad eccezione dei casi in cui: a) uno Stato membro abbia definito, per tali norme, un requisito minimo per le buone condizioni agronomiche e ambientali anteriormente al 1o gennaio 2009; e/o b) in detto Stato membro siano applicate norme nazionali relative alla norma in questione.
48 Nel Regno Unito già dal 2007 è stato istituito il “Don Curry’s High Level Set Aside Group”, ovvero un gruppo di ricerca e monitoraggio sugli effetti dell’abolizione del set aside e sulla messa a punto di strumenti legislativi nazionali, con l’obiettivo di mantenere i benefici ambientali della misura.
Se da un lato questi limiti fanno emergere molti dubbi sull’efficacia della condizionalità nel mantenere i benefici ambientali che in passato erano garantiti dal set aside, è opportuno sottolineare come questo strumento sia trasversale a tutti i produttori che ricevono un sostegno, e soprattutto interessi anche le zone caratterizzate da un agricoltura intensiva, mantenendo così alcune delle caratteristiche della messa a riposo dei terreni. Potenzialmente le nuove norme introdotte potrebbero rappresentare lo strumento più adatto ad assicurare il mantenimento minimo delle superfici agricole, ad evitare il deterioramento degli habitat naturali, a proteggere la acque dai rischi di inquinamento e a razionalizzare l’utilizzo delle risorse idriche, con una copertura territoriale ed un impatto generale paragonabile a quelli della messa a riposo dei terreni. La loro reale efficacia sarà però strettamente dipendente dall’implementazione delle nuove norme a livello degli Stati membri e dell’evoluzione dello strumento a livello comunitario, che dovrà necessariamente diventare più flessibile e soprattutto corredato da un sistema informativo e di controllo che lo renda maggiormente efficace nell’ottenere obiettivi ambientali sempre più ambiziosi.