Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di laurea magistrale in Giurisprudenza
Titolo
Il nuovo Codice doganale dell'UE:
ripercussioni sui diritti degli individui e sull'integrazione
europea.
Il Candidato
Marta Coco
Il Relatore
Chiariss.mo Professor
Simone Marinai
Anno Accademico 2016 / 2017
INDICE
Introduzione...V
CAPITOLO I
L'EVOLUZIONE DELLA DISCIPLINA NAZIONALE
1. Premessa...1
2. Il quadro storico normativo dell'Unione...6
3. La normativa nazionale...28
4. I principi generali del diritto doganale...30
. CAPITOLO II IL NUOVO CODICE DOGANALE DELL'UNIONE EUROPEA 1. Premessa...32
2. L'ambito di applicazione della normativa doganale, il ruolo delle... …dogane e le definizioni generali...34
2.1. Il territorio doganale...34
2.2. Il nuovo ruolo delle dogane...38
2.3. La fiscalità doganale...43
2.4. I dazi antidumping...52
2.5. La nozione di merce...60
2.6. La tariffa doganale comune e la classificazione tariffaria delle... …...merci...68
3.1. L'obbligazione doganale...71
3.2. La dichiarazione doganale...88
3.3. La rappresentanza doganale...97
4. I regimi doganali...102
5. L'accertamento doganale...106
6. La liquidazione e la riscossione dei dazi...121
7. Le sanzioni ed il ravvedimento operoso...136
7.1. Inquadramento generale...136
7.2. Il contrabbando...143
7.4. Il ravvedimento operoso...150
CAPITOLO III LA SEMPLIFICAZIONE DEGLI ISTITUTI E DELLE PROCEDURE DOGANALI 1. Premessa...152
2. Lo status di operatore economico autorizzato...153
2.1. La ratio ed i caratteri della nuova figura...153
2.2. La domanda di certificato AEO...160
2.3. Le condizioni e i criteri di rilascio del certificato AEO...164
2.4. La procedura di rilascio dei certificati AEO...168
2.5. Gli effetti giuridici dei certificati AEO e la sospensione della... …...qualifica...171
3. Le procedure doganali semplificate...173
3.1. Quadro generale delle novità introdotte...173
3.2. La semplificazione delle procedure dichiarative...178
4. Il diritto all'informazione...181
4.1. Le informazioni nell'ambito doganale europeo...181
4.2. L'interpello del contribuente...183
CAPITOLO IV
LE PROSPETTIVE DELLA POLITICA DOGANALE DELL'UE ALLA LUCE DEL CONTESTO INTERNAZIONALE
1. Premessa...185
2. L'effetto Brexit sulla politica commerciale dell'Unione...186
3. L'impatto del nuovo protezionismo prospettato... …dall'amministrazione Trump...190
4. I dazi UE contro le importazioni cinesi...191
5. Le misure restrittive UE in risposta alla crisi in Ucraina...194
6. Il controllo doganale sulle esportazioni di beni a duplice uso...195
7. La Dogana e le emergenze ambientali...197
8. La salvaguardia del patrimonio culturale...198
Conclusioni...200
Introduzione
In uno scenario economico critico e complesso come quello attuale l'esigenza di intrecciare rapporti commerciali anche al di fuori del territorio nazionale, accompagnata dall'evoluzione dei modelli di produzione e di consumo e dal volume raggiunto dagli scambi internazionali, rende imprescindibile per le imprese la conoscenza delle regole doganali: difatti una piena cognizione delle implicazioni doganali e la conseguente pianificazione dei relativi oneri, consentono alle imprese di ridurre in maniera significativa i costi aziendali, favorendo la competitività su scala internazionale dei beni dalle stesse prodotti o commercializzati.
Inoltre negli ultimi anni stiamo assistendo al fenomeno della c.d.
delocalizzazione, ossia alla frammentazione del processo di produttivo a
livello internazionale, che genera un intenso flusso di scambi di beni intermedi e semilavorati tra i diversi Paesi coinvolti nello svolgimento delle fasi produttive, poiché un singolo prodotto può attraversare le frontiere più volte nel corso della sua lavorazione geograficamente diversificata.
Le opportunità offerte dalla globalizzazione dei traffici commerciali alle imprese che intendano immettere i propri prodotti sul mercato estero o localizzarvi parte del relativo processo produttivo richiedono la piena cognizione delle implicazioni doganali e dell'applicazione dei tributi in oggetto, con la conseguente stima dei relativi oneri, affinché si possa ottenere una riduzione dei costi ed un incremento dei profitti e non si incorra, a causa di violazioni alla normativa, in pesanti condizionamenti alla diffusione commerciale della propria produzione.
Dal punto di vista degli organi di vigilanza, tale processo di interdipendenza economica e di unificazione dei mercati a livello mondiale ha determinato una profonda trasformazione del ruolo assunto
dalle Amministrazioni doganali nazionali, essendosi affiancati ai compiti tradizionali della riscossione dei dazi e del controllo delle merci di stampo protezionistico: la salvaguardia dello svolgimento ordinato e sicuro del commercio internazionale, affinché i traffici si svolgano in conformità alle normative europea e nazionale; la tutela della salute dei cittadini e la protezione dell'ambiente, a garanzia della sicurezza e della compatibilità ambientale dei prodotti commercializzati; la tutela del patrimonio artistico-culturale degli Stati; la lotta alla diffusione dei prodotti contraffatti, volta ad impedire, per quanto riguarda più da vicino l'Italia, il commercio di beni con certificazione Made in Italy falsificata; il contrasto dei traffici illegali, sia di animali appartenenti a specie protette, sia di sostanze illecite e dannose per la salute umana; la protezione contro atti di terrorismo.
Le stesse regole doganali, quali potenziali elementi di complessità tale da rischiare di scoraggiare i progetti di espansione estera degli operatori, sono, altresì, andate incontro ad un graduale ammodernamento: il Codice doganale comunitario (Regolamento CEE n. 2913/1992, del 12 ottobre 1992) e le relative disposizioni di attuazione (Regolamento CEE n. 2454/1993, del 2 luglio 1993), in vigore dal 1° gennaio 1994, sono stati ritenuti inadeguati a seguito della continua evoluzione dell'attività doganale, e sostituiti dal nuovo Codice doganale dell'Unione (Regolamento UE n. 952/2013, del 9 ottobre 2013), che ha come obiettivo la realizzazione di procedure doganali semplificate ed efficienti, tali da assicurare la fluidità dei traffici e la facilità di spostamento dei beni, essendo la rapidità di movimentazione delle merci una delle variabili che condizionano maggiormente la competitività delle imprese: tempi morti e lunghe soste negli spazi di custodia doganale non giustificati dalla durata indispensabile dei controlli potrebbero, difatti, comportare una lievitazione dei costi del commercio con l'estero.
doganale, ripercorrendo, attraverso un'analisi storica, le tappe fondamentali del processo compiuto dall'integrazione europea in tale ambito legislativo.
Verranno poi illustrati i principali istituti giuridici ed i profili operativi del rapporto doganale.
Grande importanza rivestirà l'opera di semplificazione di istituti e procedure doganali avviata dalla nuova normativa doganale comune al fine di agevolare gli scambi commerciali a livello internazionale, senza pregiudizio per le esigenze di tutela impositiva e di sicurezza.
Infine, verranno considerati i più recenti sviluppi della politica doganale europea nel contesto internazionale.
Concludendo, si confronteranno i risultati finora raggiunti e le future prospettive di sviluppo.
CAPITOLO I.
L'EVOLUZIONE DELLA
POLITICA DOGANALE EUROPEA E
LA DISCIPLINA NAZIONALE
SOMMARIO. 1. Premessa. 2. Il quadro storico normativo dell'Unione. -3. La normativa nazionale. - 4. I principi generali del diritto doganale.
1.
Premessa
Per diritto doganale si intende quell'insieme di norme che regolano l'applicazione di controlli e forme di prelievo da parte dello Stato in relazione al passaggio di merci attraverso le frontiere nazionali1. Tali
regole attengono ai presupposti ed ai contenuti dell'obbligazione doganale, nonché al funzionamento dei meccanismi volti ad assicurarne l'effettivo adempimento. Tuttavia, il diritto doganale non disciplina lo scambio a titolo oneroso di beni e servizi a livello transnazionale in quanto tale, ma i rapporti tra le Autorità doganali nazionali e gli operatori economici che effettuano tali operazioni commerciali.
Dal punto di vista del diritto dell'Unione europea, la normativa doganale regola le operazioni in dogana relative ai flussi di merci che attraversano il confine doganale comune, sia sotto il profilo sostanziale, disciplinando l'obbligazione doganale ed i suoi risvolti, sia sotto il profilo procedurale, regolamentando i regimi doganali e le attività di controllo2.
1 DE CICCO A., Diritto doganale, in Digesto delle discipline privatistiche: sezione
commerciale. Aggiornamento, 2007, p. 322 ss.
2 La nozione di normativa doganale è data dall'art. 5, n. 2, Reg. UE n. 952/2013 (Codice doganale dell'Unione, CDU), secondo il quale con tale espressione s'intende indicare il corpus legislativo costituito da: il codice stesso e le disposizioni integrative o di attuazione del medesimo, adottate a livello dell'Unione o a livello
Tale diritto può, dunque, essere considerato quale più grande esempio di armonizzazione nel contesto europeo e dimostrazione della possibilità di addivenire, anche in altri ambiti, alla comune impostazione delle normative, sotto la guida di principi generali.
Pertanto, attualmente, a livello europeo, si riscontra pressoché senza eccezioni la regolamentazione del passaggio dei confini ad opera degli stessi istituti giuridici, la quale ha permesso che qualificazione e quantificazione degli oneri doganali corrispondano quasi alle perfezione su tutto il territorio dell'Unione3.
Le fonti primarie del diritto doganale dell'Unione europea trovano fondamento nel concetto di unione doganale, quale area commerciale duplicemente caratterizzata dal divieto di dazi doganali e di qualsiasi tassa di effetto equivalente tra gli Stati membri4, e dall'adozione di una
tariffa doganale comune nei rapporti tra Stati membri e Paesi terzi5,
poiché la normativa europea viene applicata ai prodotti originari degli Stati membri ed a quelli stranieri che si trovano in libera pratica all'interno del territorio doganale europeo6, ossia alle merci estere
relativamente alle quali siano state adempiute, presso gli uffici doganali
nazionale; la tariffa doganale comune; la normativa relativa alla fissazione del regime unionale delle franchigie doganali; e gli accordi internazionali contenenti disposizioni doganali, nella misura in cui siano applicabili nell'Unione. VISMARA F., Lineamenti di Diritto Doganale dell'Unione Europea, Giappichelli Editore, Torino, 2016, p. 14.
3 FABIO M., Manuale di diritto e pratica doganale, Ipsoa, p. 16.
4 Art. 30 TFUE. Sono complementari a tali restrizioni i divieti, a carico degli Stati membri, di: applicare, direttamente o indirettamente, ai prodotti di un altro Stato membro, imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle gravanti sui prodotti nazionali similari (art. 110, comma 1, TFUE); applicare ai medesimi prodotti imposizioni interne a carattere protezionistico, intese a proteggere indirettamente la produzione nazionale (art. 110, comma 2, TFUE); beneficiare i prodotti esportati in un altro Stato membro con ristorni delle imposizioni interne in misura superiore agli oneri ad essi applicati (art. 111 TFUE).
5 L'articolo 28, comma 1 TFUE stabilisce, difatti, che l'Unione europea comprende un'unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, di dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, nonché l'adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i Paesi terzi. PENNETTA P., Unione doganale, in
Enciclopedia del diritto, Vol. XLV, 2001, p. 1073. CUTRERA A., Unione doganale,
in Novissimo Digesto Italiano, Vol. XX, 1975, p. 61. 6 Art. 28, comma 2, TFUE.
di uno Stato membro, le formalità di importazione, e siano stati riscossi i dazi e le tasse di effetto equivalente esigibili, senza beneficiare di un ristorno totale o parziale di tali oneri pecuniari7.
L'abolizione delle frontiere doganali nei rapporti tra Stati membri ha condotto alla creazione di un mercato interno caratterizzato dalla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali, nonché dal divieto di restrizioni quantitative all'importazione8 ed all'esportazione9, ovvero di
misure di effetto equivalente, fra gli Stati membri, salvo che siano giustificate da motivi di: moralità, ordine o sicurezza pubblici; tutela della salute e della vita di persone e animali; preservazione dei vegetali; protezione dei patrimoni artistico, storico od archeologico nazionali; tutela della proprietà industriale e commerciale, e sempreché tali divieti o restrizioni non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria o dissimulata nel commercio tra gli Stati membri10, e siano idonei a
garantire la realizzazione dell'obiettivo perseguito, limitandosi a quanto necessario per il suo conseguimento11.
Peraltro, tali divieti e restrizioni non ostano alla possibilità che il prodotto possa beneficiare di un trattamento interno più favorevole, in caso di esportazioni fra Stati membri.
La creazione di un'unione doganale è altresì connessa agli obiettivi della politica commerciale comune, quale contributo allo sviluppo armonioso del commercio mondiale, alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali ed agli investimenti esteri diretti, nonché alla riduzione delle barriere doganali12.
La Corte di giustizia ha affermato che dal sistema delineato dalla normativa europea si desume come l'applicazione dei principi posti a
7 Art. 29 TFUE. 8 Art. 34 TFUE. 9 Art. 35 TFUE. 10 Art. 36 TFUE.
11 Corte di giustizia, sentenza 10 novembre 2005, C-432/03, Commissione delle
Comunità europee vs Repubblica portoghese, in curia.europa.eu. 12 Art. 206 TFUE.
presidio dell'unione doganale presupponga la previa instaurazione di una politica commerciale comune, dal momento che l'assimilazione tra prodotti europei e merci straniere immesse in libera pratica può essere pienamente efficace solo se per queste ultime valgono le stesse condizioni doganali, commerciali e di importazione, indipendentemente dallo Stato membro nel quale è stata effettuata la messa in libera pratica13.
Il legame tra unione doganale e politiche comuni è stata evidenziato anche dal Parlamento e dal Consiglio europeo, i quali hanno osservato che il nuovo Codice doganale, partendo dal principio di un mercato interno, dovrebbe contenere norme e procedure generali che garantiscano l'applicazione delle misure tariffarie e delle altre misure di politica comune introdotte a livello europeo, in relazione agli scambi di merci tra l'Unione stessa e Paesi non facenti parte del suo territorio doganale, tenendo conto delle esigenze di tali politiche comuni, dal momento che gli oneri pecuniari riscossi in ragione del passaggio delle frontiere costituiscono un ostacolo per la circolazione delle merci, resa meno agevole dalle conseguenti formalità amministrative14. Ne consegue
che qualunque onere pecuniario venga imposto unilateralmente per colpire le merci nazionali od estere in ragione del loro passaggio attraverso la frontiera, indipendentemente dalla sua denominazione e dalla sua struttura, e purché non si tratti di un normale dazio doganale, costituisce, anche qualora non venga riscosso a profitto dello Stato, non abbia effetti discriminatori o protezionistici, ed il prodotto colpito non sia concorrente con uno nazionale, una tassa di effetto equivalente15, la
13 Corte di giustizia, sentenza 15 dicembre 1976, C-41/76, Suzanne Donckerwolcke, in
Criel, e Henri Schou vs Procureur de la République au tribunal de grande instance de Lille e Directeur général des douanes et droits indirects, in curia.europa.eu. MOSCARINI A., Il principio di sussidiarietà, in MANGIAMELI S. (a cura di),
L'ordinamento europeo, Vol. II, L'esercizio delle competenze, Giuffrè, Milano, 2006,
pp. 193-194.
14 Considerando n. 9, Reg. UE n. 952/2013.
15 Corte di giustizia, sentenza 1° luglio 1969, cause riunite 2 e 3/69, Sociaal Fonds
voor de Diamantarbeiders contro S.A. Ch. Brachfeld & Sons e Chougol Diamond Co, in curia.europa.eu.
quale si distingue da una qualsiasi imposizione interna appunto perché colpisce i prodotti esclusivamente a causa del loro ingresso entro i confini europei, mentre l'onere fiscale interno riguarda, al contempo, prodotti importati, esportati e nazionali identici, e li grava con la medesima imposta e al medesimo stadio commerciale, in ragione di un identico fatto generatore dell'imposizione stessa.
Nell'adempiere ai compiti loro affidati, l'Unione e, per suo conto, gli organi europei tengono ben presenti le necessità: di promuovere gli scambi commerciali tra Stati membri e Paesi terzi; di migliorare le condizioni di concorrenza nel mercato interno, nella misura in cui tale evoluzione avrà l'effetto di accrescere la capacità di concorrenza delle imprese europee; di soddisfare il bisogno dell'industria europea di materie prime e prodotti semilavorati, pur continuando a vigilare affinché non vengano falsate fra gli Stati membri le condizioni di concorrenza sui prodotti finiti; di evitare gravi turbamenti nella vita economica degli Stati membri e di assicurare uno sviluppo razionale della produzione e un'espansione del consumo interno all'Unione16.
Peraltro, nei settori dell'unione doganale e della politica commerciale comune l'Unione ha competenza esclusiva17, potendo, dunque,
concludere, sul piano esterno, accordi con Paesi terzi che risulteranno vincolanti anche per gli Stati membri, e stabilire, attraverso gli atti emanati dai propri organi18, i dazi della tariffa doganale19.
Al di fuori di tale ambito di competenza, agli Stati membri permane un potere normativo residuale e concorrente, da esercitare nel rispetto dei principi stabiliti dai Trattati, ed in relazione al quale l'intervento dell'Unione risulta condizionato dal rispetto del principio di sussidiarietà. In particolare, rientrano nella competenza degli Stati membri l'organizzazione degli uffici e delle procedure relative
16 Art. 32 TFUE.
17 Art. 3, comma 1, lettere a) ed e), TFUE. 18 Consiglio e Commissione.
all'attuazione delle norme in materia doganale, e la previsione delle misure sanzionatorie, in caso di loro violazione, essendo pertanto gli Stati membri ad identificare le violazioni rilevanti in materia di obblighi derivanti dalla normativa doganale dell'Unione, ed a determinare i correlati trattamenti sanzionatori.
2.
Il quadro storico normativo dell'Unione
L'idea di un'armonizzazione delle regole doganali si sviluppò fin dal secondo dopoguerra, con lo scopo primario di ridurre le misure protezionistiche previste dalle singole legislazioni nazionali, che venivano a costituire un ostacolo concreto allo sviluppo degli scambi internazionali.
Tra le spinte europeiste che connotavano i primi anni '50 prevalse quella funzionalista, che auspicava l'unione e la cooperazione tra i singoli Stati membri limitata a settori circoscritti (c.d. sector by sector
approach)20.
In tale contesto il processo di cooperazione tra gli Stati europei compì una svolta, nel 1950, con la presentazione, da parte dei Governi francese e tedesco, del piano Schuman, primo progetto politico nel quale compare il concetto di Europa come un'unione economica ed inizio simbolico del processo d'integrazione europea21.
Il passo successivo fu rappresentato dall'istituzione, col Trattato di Parigi del 18 aprile 1951, della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), che si prefiggeva di costituire un'unione economica, seppur limitata al settore del carbone e dell'acciaio, mediante la creazione di una zona di libero scambio tra gli Stati aderenti. Tale Trattato rappresentò, inoltre, la prima vera rinuncia al principio di sovranità nazionale da parte degli Stati, che favorì la nascita di un nuovo
20 FABIO M., Manuale di diritto e pratica doganale, Ipsoa, VI ed., 2017, p. 8. 21 ARMELLA S., Diritto doganale, Egea, Milano, 2015, p. 21.
apparato legislativo a livello comunitario22.
Il 1° giungo 1955, a Messina, nel corso dell'incontro tra i Ministri degli Esteri della CECA, furono individuati altri due settori di interesse: l'energia nucleare ed il mercato comune23.
L'iniziale livello di cooperazione raggiunto con il Trattato CECA spinse, così, gli Stati membri a stipulare i c.d. Trattati di Roma del 25 marzo 1957, istitutivi della Comunità Europea per l'Energia Atomica (CEEA/Euratom) e della Comunità Economica Europea (CEE). Quest'ultima poneva l'instaurazione di un mercato comune e il ravvicinamento delle politiche economiche, monetarie e commerciali dei sei Paesi fondatori (Italia, Belgio, Germania, Francia, Lussemburgo ed Olanda) come obiettivi primari della Comunità, prevedendo: l'abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali, delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci24, e di tutte le altre misure di effetto
equivalente (c.d. zona di libero scambio)25; l'istituzione di una tariffa
doganale e di una politica commerciale comuni26 nei confronti dei Paesi
terzi; e l'eliminazione fra i Paesi membri degli ostacoli alla libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali27.
22 ARMELLA, ult. op. cit., p. 22.
23 FABIO, Manuale di diritto e pratica doganale, cit., p. 9.
24 Art. 30 Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE). 25 Art. 12 Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE).
26 La politica commerciale comune è fondata su principi uniformi, specialmente per quanto concerne le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e commerciali, l'uniformazione delle misure di liberalizzazione, la politica d'esportazione e le misure di difesa commerciale, tra le quali quelle da adottarsi in casi di dumping e di sovvenzioni. Ai fini dell'attuazione della politica commerciale comune, la Commissione sottopone proposte al Consiglio, mentre, qualora si debbano negoziare accordi con Paesi terzi, presenta allo stesso raccomandazioni e viene dal medesimo autorizzata ad aprire i negoziati necessari. Art. 113 Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE).
27 Art. 2 Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE): “La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano.” Art. 3 Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea: “Ai fini enunciati all'articolo precedente, l'azione della Comunità importa, alle condizioni e
In tale processo di integrazione europea particolare importanza assunse l'obiettivo di assicurare la libera circolazione delle merci mediante la creazione di un'unione doganale28: l'articolo 9 del Trattato
istitutivo della CEE stabiliva, difatti, che “La Comunità è fondata sopra una unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e importa il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all'importazione e all'esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l'adozione di una tariffa doganale comune29 nei
loro rapporti con i Paesi terzi.” In particolare, l'adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti tra Stati membri e Paesi terzi era espressione della politica commerciale comune nei rapporti coi Paesi
secondo il ritmo previsto dal presente Trattato: l'abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci, come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente; l'istituzione di una tariffa doganale comune e di una politica commerciale comune nei confronti degli Stati terzi; l'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali; l'instaurazione di una politica comune nel settore dell'agricoltura; l'instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti; la creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune; l'applicazione di procedure che permettano di coordinare le politiche economiche degli Stati membri e di ovviare agli squilibri nelle loro bilance dei pagamenti; il ravvicinamento delle legislazioni nazionali nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune; la creazione di un Fondo sociale europeo, allo scopo di migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori e di contribuire al miglioramento del loro tenore di vita; l'istituzione di una Banca europea per gli investimenti, destinata a facilitare l'espansione economica della Comunità mediante la creazione di nuove risorse; l'associazione dei Paesi e territori d'oltremare, intesa ad incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale”.
28 Corte di Giustizia, sentenza 23 ottobre 2003, C-115/02, Administration des douanes
et droits indirects vs Rioglass SA e Transremar SL, in curia.europa.eu: “L'unione doganale istituita dal Trattato implica necessariamente che venga garantita la libera circolazione delle merci fra gli Stati membri; questa libertà non potrebbe, a sua volta, essere completa se gli Stati membri avessero la facoltà di ostacolare o di intralciare, in qualsiasi modo, la circolazione delle merci in transito, cosicché si deve riconoscere, come conseguenza dell'unione doganale e nel reciproco interesse degli Stati membri, l'esistenza di un principio generale di libertà di transito delle merci nell'ambito della comunità”.
29 Le entrate derivanti dalla riscossione della tariffa doganale comune erano e sono tuttora risorse proprie dell'Unione europea, stabilmente destinate ad alimentare il bilancio unionale, delle quali gli Stati membri sono autorizzati a trattenere il 20% dell'importo, da destinare al finanziamento dei servizi e dell'organizzazione delle dogane, che ancora oggi spetta ai singoli Stati membri, non essendo stato istituito un organo doganale comune. ARMELLA S., Diritto doganale dell'Unione europea, Egea, Milano, 2017, p. 22.
extra CEE e garantiva parità di trattamento doganale ai prodotti non europei indipendentemente dallo Stato membro in cui veniva effettuata l'importazione.
Gli organi comunitari, inoltre, imposero agli Stati membri il divieto di introdurre nuovi dazi doganali (c.d. clausola di stand-still).
Dunque, mentre il Trattato CECA prevedeva l'istituzione di un'area di libero scambio, limitata, peraltro, al carbone ed all'acciaio, i Trattati Euratom e CEE sostennero la creazione di un'unione doganale30, che
entrò in funzione il 1° luglio 1968, con l'abolizione dei dazi negli scambi intracomunitari di merci e l'allineamento delle tariffe doganali nazionali alla neo approvata tariffa comune per le importazioni da Paesi terzi31.
In tal modo, la potestà di disciplinare i rapporti commerciali con l'estero, implicante la possibilità di fissare restrizioni quantitative alle importazioni, contingenti tariffari, misure di difesa antidumping e divieti di importazione di prodotti contraffatti, venne interamente trasferita dagli Stati membri alle istituzioni comunitarie32.
Negli anni successivi lo sforzo dei Paesi membri fu quello di giungere alla realizzazione di un'unione economica, attraverso la costituzione di un mercato unico, inteso quale spazio nel cui ambito si potessero muovere liberamente merci, servizi, capitali e persone.
In tale prospettiva, nel 1982 il Consiglio europeo evidenziò la necessità di procedere all'unificazione del mercato interno, incaricando la Commissione di individuare le misure da adottare per raggiungere tale obiettivo. Il Libro bianco sul mercato interno, presentato nel 1985, confermò l'esigenza di abbattere tutte le barriere, di armonizzare le legislazioni ed i sistemi fiscali degli Stati membri, e di rafforzare la
30 Un'area di libero scambio prevede l'abolizione di dazi doganali interni e la soppressione di qualunque restrizione all'importazione ed esportazione tra gli Stati membri, mentre un'unione doganale comporta anche l'adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi terzi. FABIO, Manuale di diritto e pratica
doganale, cit., p. 9.
31 Reg. 27 giugno 1968 nn. 802 e 803 e reg. 28 giugno 1968 n. 950. 32 FABIO, Manuale di diritto, cit., pp. 16-17.
cooperazione monetaria33.
Tale programma fu formalmente recepito con l'Atto unico europeo, adottato a Lussemburgo il 17 febbraio 1986 e ratificato in Italia con la legge 23 dicembre 1986, n. 909, attraverso il quale si diede vita al mercato unico europeo34, uno spazio nel quale era assicurata, a seguito
dell'abolizione delle frontiere interne tra i Paesi facenti parte della Comunità, la libera circolazione delle merci che si trovavano nel territorio doganale della Comunità, per questo qualificate come comunitarie.
Il 7 febbraio 1992, con la firma del Trattato di Maastricht, si posero le basi per l'istituzione di un'unione europea non più a carattere precipuamente economico, ma federale, della quale fu simbolo la sostituzione della precedente denominazione CEE (Comunità economica europea) in CE (Comunità europea) nell'intero testo del Trattato di Roma.
Il passaggio definitivo dal mercato comune al mercato unico avvenne il 1° gennaio 1993, data a partire dalla quale a persone, merci e capitali di provenienza estera, una volta superati i controlli previsti per la fase dell'ingresso nel territorio doganale europeo in un qualsiasi Stato membro, venne concessa la possibilità di circolare liberamente in ciascuno dei Paesi membri senza venire nuovamente sottoposti a verifiche, salvo che le stesse non fossero giustificate da motivi di ordine e sicurezza pubblici, tutela della salute e della vita delle persone, o protezione dei patrimoni artistico, storico od archeologico35.
Al fine di dare un assetto compiuto all'evoluzione della normativa comunitaria in materia doganale si pervenne all'adozione di un Codice doganale comunitario, istituito dal Regolamento (CEE) n. 2913/92 del
33 T. WALSH, European Union Customs Code, Alphen aan den Rijn, 2015, p. 124. 34 A partire dal 1° gennaio 1993 beni, servizi, persone e capitali iniziarono a circolare
liberamente nello spazio europeo a seguito della soppressione dei controlli doganali alle frontiere interne dei Paesi membri.
Consiglio, del 12 ottobre 1992, e reso operativo dal Regolamento (CEE) di attuazione n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, composto da ben 915 articoli. Tale codice riuniva e coordinava, in un testo di 253 articoli, le norme primarie di carattere generale che si sarebbero dovute d'ora innanzi applicare in maniera uniforme in tutto il territorio doganale comunitario, in occasione degli scambi tra Comunità e Paesi terzi36. Inoltre, come fonte comunitaria di tipo regolamentare, era
obbligatorio in ogni sua parte, direttamente applicabile in ciascun Paese dell'Unione, e prevalente sulle disposizioni nazionali con esso incompatibili.
Dal 1° gennaio 1994, data di entrata in vigore del Codice doganale e comunitario e delle relative disposizioni attuative, la Corte di Giustizia dell'Unione europea è stata chiamata, con sempre maggior frequenza, a pronunciarsi in merito alla corretta interpretazione delle disposizioni comunitarie in materia doganale, nell'ambito di controversie sorte davanti ai giudici nazionali tra operatori economici ed Autorità doganali nazionali.
Affinché venisse garantito un elevato ed uniforme livello di efficienza e sicurezza nei controlli doganali delle merci in entrata o in uscita alle frontiere comunitarie, nel biennio 2005-2006 il Codice venne modificato rispettivamente dai regolamenti (CE) n. 648/2005 del 13 aprile 2005 e n. 1875/2006 del 18 dicembre 2006. Con il reg. (CE) n. 648/2005 venne istituito un quadro comunitario di riferimento per
36 Art. 1 Reg. CEE n. 2913/92: “La normativa doganale è costituita dal presente codice e dalle disposizioni di applicazione adottate a livello comunitario o nazionale. Il codice si applica, fatte salve le disposizioni specifiche adottate in altri settori, agli scambi tra la Comunità e i Paesi terzi, ed alle merci contemplate da uno dei trattati che istituiscono, rispettivamente, la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica”. Art. 2, Reg. CEE n. 2913/92: “Salvo disposizioni contrarie stabilite da convenzioni internazionali o da prassi consuetudinarie di portata geografica ed economica limitata o da provvedimenti comunitari autonomi, la normativa doganale comunitaria si applica in modo uniforme in tutto il territorio doganale della Comunità. Talune disposizioni della normativa doganale possono essere applicate anche al di fuori del territorio doganale della Comunità in forza di normative specifiche o di convenzioni internazionali”.
l'analisi e la gestione del rischio37, allo scopo di consentirne la
sistematica identificazione, nonché l'attuazione di tutte le misure necessarie alla sua prevenzione, anzitutto attraverso un sistema di scambio di informazioni sui rischi tra le Autorità doganali nazionali e la Commissione europea, supportato dall'utilizzo di strumenti informatici, ed attraverso la definizione di criteri per garantire un livello equivalente di controlli doganali in tutto il territorio comunitario. In particolare, è funzionale all'analisi e alla gestione del rischio l'obbligo per gli operatori di presentare informazioni preliminari, all'arrivo o all'uscita, per tutte le merci che entrino nel territorio doganale della Comunità o che ne escano, avvalendosi di procedure informatiche38 che rendano possibile
un tempestivo scambio di dati, in modo tale da concentrare i controlli da parte delle Autorità doganali sulle operazioni che presentino maggiori rischi, e da velocizzare le procedure ordinarie di controllo.
Un'ulteriore novità è rappresentata dalla introduzione dello status di Operatore economico autorizzato (AEO, Authorized Economic
Operator), che le Autorità doganali potranno accordare agli operatori
economici stabiliti nel territorio doganale della Comunità e che soddisfino i requisiti di comprovata osservanza degli obblighi doganali, di una gestione delle scritture contabili tale da consentire un adeguato controllo doganale, e di dimostrata solvibilità finanziaria39.
In tal modo, gli uffici doganali vennero alleggeriti dall'onere di eseguire controlli doganali indifferenziati, potendo per il futuro concentrarli su chi non possieda tale qualifica.
Il 22 luglio 2004 la Commissione europea presentò una proposta di
37 In base alla definizione del Reg. CE n. 648/2005, per rischio deve intendersi la probabilità che possa verificarsi un evento che impedisca la corretta applicazione di misure comunitarie o nazionali, o metta a repentaglio gli interessi finanziari della Comunità e dei suoi Stati membri, o costituisca una minaccia per la sicurezza della Comunità, per la salute pubblica, per l'ambiente o per i consumatori.
38 Dal 1° gennaio 2011 è operativo un sistema informatico che gestisce le dichiarazioni sommarie di entrata (ENS, Entry Summary Declaration) e di uscita (EXS, Exit
Summary Declaration).
regolamento40 per la completa revisione del Codice doganale
Comunitario.
Nel merito, le principali modifiche avrebbero riguardato: l'ampliamento delle competenze delle Dogane in materia di security dell'intera catena logistica; la completa informatizzazione delle procedure doganali; la soppressione della previsione che aveva fino ad ora consentito agli Stati membri di riservare l'esercizio della rappresentanza doganale soltanto agli spedizionieri sul proprio territorio riconosciuti tali e stabiliti; il rafforzamento delle responsabilità in capo al rappresentante stesso per le informazioni da lui fornite in fase di dichiarazione e per l'autenticità della documentazione presentata; l'introduzione della qualifica di operatore economico autorizzato, conferibile anche ai rappresentanti, la quale comporterà semplificazioni nei controlli relativi alla security, nonché nell'assolvimento delle formalità doganali, e sarà concessa a tutti i soggetti che risponderanno ai requisiti uniformi richiesti dalla normativa europea; l'armonizzazione a livello europeo delle sanzioni applicate in caso di violazione della normativa doganale; la nuova prescrizione di presentare una dichiarazione di preavviso ogniqualvolta delle merci oggetto di esportazione o di importazione stiano per entrare od uscire dal territorio doganale, salvo che si tratti di operazioni commerciali svolte da un operatore economico autorizzato; lo snellimento delle procedure domiciliate.
A parere della Commissione, i problemi maggiori riscontrabili nel sistema delineato dal CDC interessavano le procedure al momento seguite nello svolgimento delle attività doganali, le quali risultavano inutilmente farraginose ed ancora in larga misura cartacee, venendo, pertanto, ad allontanarsi sempre più dalle pratiche commerciali moderne, viepiù basate sull'uso delle tecnologie informatiche.
Le autorità doganali degli Stati membri avevano, peraltro,
individuato l'esistenza di questo divario e cercato di porvi rimedio con l'introduzione di procedimenti informatizzati, che si dimostrarono capaci di migliorare l'esecuzione dei controlli sulle merci in entrata o in uscita dal territorio doganale.
Tuttavia, mancando uno standard comune per l'utilizzo di tali tecnologie, tale soluzione presentava l'inconveniente della diversificazione dei sistemi informatici nazionali da uno Stato membro all'altro, la quale veniva ad impedire la trasmissione di informazioni in formato elettronico tra gli stessi, con gravi ripercussioni sulle procedure di sdoganamento e di controllo dei rischi nell'ambito del mercato interno.
Pertanto, sulla scorta di tali considerazioni, la Commissione pose, quali obiettivi da realizzare attraverso l'ammodernamento del Codice comunitario, l'attuazione di un sistema di e-Government nel contesto doganale europeo e la realizzazione di una Better Regulation, ossia di una regolamentazione migliore, attraverso la semplificazione e la riunione delle regole.
Tali obiettivi non si sarebbero potuti attuare attraverso un emendamento soltanto parziale della normativa vigente, giacché un tale modo di procedere non avrebbe fatto altro che aggravare la complessità accertata, a causa delle divergenze applicative che avrebbe comportato.
Si proponeva, dunque, una revisione complessiva del CDC, non potendosi continuare a lasciare la questione nelle mani degli Stati membri, viste la competenza esclusiva dell'Unione Europea in materia e l'esigenza di una normativa comune.
Inoltre, si disse, nonostante i costi per la transazione ai sistemi informatici e l'aumento della concorrenza per determinate figure professionali che offrono servizi doganali, i benefici avrebbero di gran lunga superato gli svantaggi, grazie a: le innovative procedure pan-europee, che avrebbero agevolato gli operatori che si trovano a compiere simultaneamente operazioni commerciali entro il territorio di più Stati
europei; le garanzie comuni per l'accesso alle facilitazioni tradizionali od inedite; il miglior impiego delle risorse umane nell'analisi del rischio, con l'aumento dei livelli di sicurezza.
In definitiva, il progetto di un nuovo Codice modernizzato nacque con l'intento di agevolare le autorità doganali nelle proprie attività di vigilanza, ma presto prevalse la volontà di premiare gli operatori economici che si dimostravano spontaneamente rispettosi delle prescrizioni doganali, e quella di accrescere la competitività delle imprese europee sul mercato globale.
Allo scopo di semplificare la normativa, razionalizzare le procedure e creare un sistema informatizzato tra le Amministrazioni nazionali, in funzione del completamento del mercato interno e del sostegno alla competitività delle imprese europee, venne, dunque, emanato un Codice doganale aggiornato, istituito dal Regolamento (CE) n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, destinato a sostituire la precedente versione del 1992 (Reg. CEE n. 2913/92), ritenuta inadeguata rispetto all'incremento dell'uso di strumenti informatici e all'evoluzione del ruolo delle Autorità doganali, le quali non hanno più soltanto il compito di riscuotere dazi e imposte sulle importazioni, ma sempre più frequentemente sono chiamate a garantire la sicurezza, la lotta contro le merci contraffatte, il riciclaggio di denaro e il traffico di stupefacenti, e la tutela della salute e dell'ambiente a protezione dei consumatori. Le Autorità doganali hanno assunto un ruolo chiave per tutelare gli interessi finanziari della Comunità e degli Stati membri, sostenendo le attività commerciali legittime e reprimendo quelle sleali e illegali, per garantire la sicurezza della Comunità e dei suoi residenti.
Pertanto il nuovo Codice si prefisse l'obiettivo di razionalizzare la precedente normativa, anzitutto attraverso una semplificazione della struttura stessa del codice, avviata con la riduzione del numero delle disposizioni, portate dalle 253 della stesura previgente alle 188 di quella
aggiornata.
Inoltre, venne dato risalto al ruolo generale affidato alla Dogana, il cui riconoscimento non fu più da ricercare nella portata complessiva dell'intero dispositivo, ma in una norma apposita41.
Venne, dunque, espressamente affermata la responsabilità primaria delle autorità doganali nella supervisione degli scambi internazionali della Comunità, affinché si garantissero un commercio libero e leale, e l'attuazione del profilo esterno del mercato interno, della politica commerciale comune e delle altre politiche comunitarie riguardanti il commercio e la sicurezza dell'intera catena logistica42.
In particolare, le misure poste in atto da tali autorità erano intese: alla tutela degli interessi finanziari della Comunità e dei suoi Stati membri43;
alla tutela della Comunità dalle pratiche commerciali sleali ed illegali, e al sostegno simultaneo di quelle legittime44; alla garanzia della sicurezza
della Comunità e dei suoi abitanti, nonché alla tutela dell'ambiente, anche in collaborazione con altre autorità45; al mantenimento di un
equilibrio adeguato tra controlli ed agevolazione dei traffici legittimi46.
Fondamento del nuovo codice era il principio generale per il quale la presentazione delle dichiarazioni, lo svolgimento delle procedure e lo scambio dei dati tra le Amministrazioni doganali dovevano essere effettuati, di regola, in formato elettronico.
Il proposito era quello di creare un ambiente doganale totalmente elettronico, integrando le procedure doganali comuni degli Stati membri e rafforzando la convergenza tra i sistemi informatici delle Autorità doganali nazionali, al fine di: garantire la semplificazione e l'applicazione uniforme della normativa doganale; migliorare i controlli
41 Art. 2, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
42 Art. 2, comma 1, primo periodo, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
43 Art. 2, comma 1, secondo periodo, lettera a), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 44 Art. 2, comma 1, secondo periodo, lettera b), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 45 Art. 2, comma 1, secondo periodo, lettera c), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 46 Art. 2, comma 1, secondo periodo, lettera d), Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
doganali, da eseguire in base ad un'analisi dei rischi nell'ambito di un quadro comune di gestione dei medesimi; eseguire i controlli diversi da quelli doganali, ove fosse possibile, contemporaneamente a quelli doganali, nell'ambito dello sportello unico; facilitare le procedure di sdoganamento mediante la loro integrale informatizzazione, per offrirne la massima semplificazione e consentirne l'esecuzione in maniera centralizzata; razionalizzare i regimi doganali economici e/o sospensivi, da riorganizzare in regimi speciali al fine di soddisfare meglio le esigenze economiche degli operatori.
In merito al diritto di rappresentanza, mentre il CDC prevedeva che gli Stati membri potevano riservare la facoltà di rappresentare un altro soggetto nell'espletamento delle formalità doganali sul loro territorio a chi avesse ottenuto dalle autorità nazionali la qualifica di spedizioniere doganale ivi esercitante la sua professione, soddisfacendo i requisiti dalle medesime direttamente prescritti47, il CDA stabiliva che la
normativa doganale dello Stato membro di residenza del rappresentante poteva sì definire, sempre in conformità al diritto comunitario, le condizioni alle quali il soggetto in questione poteva prestare tale servizio sul territorio nazionale, ma, eccetto quando fossero stati meno severi i criteri all'uopo previsti dallo Stato membro interessato, era la normativa comunitaria che veniva d'ora innanzi a stabilire presupposti comuni affinché allo stesso venisse riconosciuta l'abilitazione a praticare la propria professione in ciascuno Stato membro48.
Questi requisiti consistevano nella dimostrazione di: aver sempre osservato gli obblighi doganali e fiscali49; disporre di un sistema
soddisfacente di gestione delle scritture commerciali, che consenta adeguati controlli doganali50; possedere una comprovata solvibilità51;
47 Art. 5, comma 2, secondo periodo, Reg. CEE n. 2913/1992 (CDC). 48 Art. 11, comma 2, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
49 Art. 14, lettera a), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 50 Art. 14, lettera b), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 51 Art. 14, lettera c), Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
aver conseguito standard pratici di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all'attività svolta52.
Un'altra novità assoluta apportata dall'aggiornamento fu quella di rimarcare espressamente come la competenza esclusiva degli Stati membri nel disciplinare le sanzioni da applicare in caso di violazione della normativa doganale comune comportasse l'onere per i medesimi di statuire conseguenze punitive effettive, proporzionate e dissuasive per ciascuna ipotesi di infrazione configurabile53.
Nell'ambito della semplificazione delle procedure dichiarative, si ebbe l'innovazione della formula della c.d. dichiarazione sommaria, in entrata ed in uscita dal territorio doganale.
Relativamente alla versione da presentare per l'ingresso delle merci, tale obbligo veniva adempiuto, mediante procedimento informatico54 e
prima che il passaggio in questione venisse effettuato55, da chi stesse
eseguendo il trasporto o ne fosse responsabile56, ed aveva ad oggetto tutti
i casi di introduzione di merci entro i confini doganali europei, salvo che dette merci consistessero in mezzi di trasporto importati in via temporanea od nel carico di mezzi di trasporto che si limitavano ad attraversare le acque territoriali o lo spazio aereo del territorio doganale della Comunità senza farvi scalo57.
52 Art. 14, lettera d), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 53 Art. 21, comma 1, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
54 Art. 88, comma 1, primo periodo, primo inciso, Reg. CE n. 450/2008 (CDA). Le autorità doganali potevano accettare, in circostanze eccezionali, dichiarazioni sommarie di ingresso in formato cartaceo, purché le autorità stesse fossero comunque in grado di mantenere il medesimo livello di gestione del rischio applicato a quelle presentate mediante procedimento informatico, e fossero in ogni caso soddisfatti i presupposti per la condivisione di tali dati con altre autorità doganali. Art. 88, comma 1, secondo periodo, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
55 Art. 87, comma 2, primo periodo, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
56 Art. 88, comma 2, Reg. CE n. 450/2008 (CDA). La procedura di dichiarazione sommaria poteva essere eccezionalmente eseguita anche dalla persona rappresentata dal soggetto normalmente tenuto a presentarla, ovvero dall'importatore, dal destinatario, o da chiunque altro avesse facoltà di esibire direttamente le merci in questione in dogana o di farvele consegnare, restando, peraltro, solidalmente responsabile con tali individui anche chi ne fosse di regola obbligato. Art. 88, comma 3, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
Su espressa autorizzazione delle autorità doganali, era data facoltà al soggetto obbligato di derogare a tale regola, presentando al posto della dichiarazione sommaria, una notifica della stessa e disponendo un punto di accesso alle informazioni relative contenute nel proprio sistema informatico58.
Nella sua seconda variante, tale dichiarazione era una forma di dichiarazione pre-partenza, da presentarsi, ove non fosse richiesta né una dichiarazione in dogana né una notifica di riesportazione59, prima che le
merci lasciassero il suolo comunitario60, sempreché le medesime non
venissero trasferite con mezzi di trasporto che si limitavano ad attraversare le acque territoriali o lo spazio aereo del territorio doganale della Comunità senza farvi scalo61.
Erano tenuti, alternativamente, ad adempiere all'obbligo in questione: la persona che fosse in procinto di far uscire le merci o che si assumesse la responsabilità del loro trasporto al di là dei confini europei62; la persona da quest'ultima rappresentata, l'esportatore o lo
speditore63; chiunque fosse in grado di esibire le merci in dogana o di
farvele recapitare64.
Sempre al fine di promuovere la presentazione ed il controllo della dichiarazione doganale prima dell'arrivo delle merci in oggetto davanti alle autorità doganali, si ritenne opportuno prevedere un rimedio all'eventualità che si verificasse una separazione tra il luogo di presentazione della dichiarazione e quello in cui si sarebbero successivamente venute a trovare le merci in questione.
La soluzione fu quella di concedere la facoltà controllata di effettuare la dichiarazione nel luogo in cui l'operatore era stabilito,
58 Art. 87, comma 2, secondo periodo, Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 59 Art. 175, comma 2, lettera c), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 60 Art. 175, comma 1, primo periodo, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
61 Artt. 175, comma 1, secondo periodo, e 180, comma 1, Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 62 Art. 180, comma 4, lettera a), Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
63 Art. 180, comma 4, lettera b), Reg. CE n. 450/2008 (CDA). 64 Art. 180, comma 4, lettera c), Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
indipendentemente da quale dogana sarebbe stata in seguito competente per l'ingresso o l'uscita delle relative merci (c.d. sdoganamento centralizzato65)66.
In definitiva, i cambiamenti apportati già prospettavano l'eliminazione di ogni supporto cartaceo, l'assolvimento simultaneo di tutte le formalità e la ridotta incidenza dei controlli, con un'evidente facilitazione del lavoro della Dogana e l'agevolazione degli scambi commerciali legittimi.
Tuttavia, sebbene il nuovo Codice doganale aggiornato entrò formalmente in vigore il 24 giugno 2008, le sue previsioni non trovarono mai concreta applicazione, dal momento che, nel corso dei lavori per l'elaborazione delle relative disposizioni applicative, emerse l'esigenza di un previo ulteriore sviluppo dei sistemi informatici, necessari ad attuare le nuove procedure doganali, e quella di rendere la normativa doganale maggiormente coerente con le procedure operative stabilite dal Trattato di Lisbona, in vigore dal 1° dicembre 2009, che al concetto di Comunità europea ha sostituito quello di Unione, rinominando, di conseguenza, il Trattato CEE in Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Per tenere conto delle predette esigenze67, le istituzioni europee
hanno dunque rifuso il Codice doganale aggiornato nel Codice doganale
65 Art. 106, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
66 Considerando n. 28, Reg. CE n. 450/2008 (CDA).
67 Considerando n. 1 CDU: “È necessario apportare numerose modifiche al regolamento (CE) n. 450/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, che istituisce il codice doganale comunitario (Codice doganale aggiornato). È quindi opportuno provvedere per ragioni di chiarezza, alla sua rifusione.”; Considerando n. 2 CDU: “È opportuno garantire che il regolamento (CE) n. 450/2008 sia coerente con il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare con gli articoli 290 e 291 dello stesso. È opportuno altresì che il regolamento tenga conto dell'evoluzione del diritto dell'Unione e che alcune sue disposizioni siano adeguate allo scopo di facilitarne l'applicazione.”; Considerando n. 3 CDU: “Al fine di integrare o modificare determinati elementi non essenziali del presente regolamento dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti delegati conformemente all'articolo 290 TFUE. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguatamente consultazioni, anche a livello di esperti. Nella preparazione e nell'elaborazione degli atti delegati, la Commissione dovrebbe provvedere alla contestuale, tempestiva e appropriata trasmissione dei documenti pertinenti al Parlamento europeo e al Consiglio”.
dell'Unione (CDU), istituito col Reg. (UE) n. 952/2013 del 9 ottobre 2013, che ha disposto l'abrogazione sia del Codice doganale aggiornato, sia del Codice doganale del 199268, a decorrere dal 1° maggio 201669.
Obiettivi fondamentali del nuovo codice sono l'ammodernamento del quadro giuridico entro il quale si svolgono i traffici internazionali e la semplificazione e razionalizzazione delle procedure doganali, al fine del rilancio della competitività delle imprese europee, da realizzarsi entrambi mediante un più intenso uso delle tecnologie dell'informazione, un maggior dialogo tra dogane ed imprese e un coordinamento crescente degli organismi che intervengono in sede di controllo delle merci70. In
particolare, per evitare un'eccessiva segmentazione o una vera e propria sovrapposizione dei controlli, è stato introdotto il c.d. sportello unico
doganale, meccanismo di raccordo di tutti i controlli relativi
all'importazione ed all'esportazione delle merci sotto la supervisione delle dogane.
A differenza del codice del 1992, il CDU ha razionalizzato l'impianto normativo, anticipando la trattazione degli istituti di carattere generale rispetto alla disciplina dell'introduzione delle merci nel territorio europeo (art. 127 e ss. CDU) e dei singoli regimi doganali (art. 201 e ss. CDU).
Uno dei temi portanti del nuovo codice è l'introduzione della procedura di sdoganamento centralizzato (art. 179 CDU71), che
68 Art. 286 Reg. UE n. 952/2013. MANCUSO F. (a cura di), Le regole doganali e il
commercio internazionale, in assonime.it, marzo 2016, p. 34. 69 Art. 288 Reg. UE n. 952/2013. MANCUSO, ult. op. cit, p. 35.
70 Considerando n. 19 CDU: “L'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione dovrebbe essere associato a un'applicazione armonizzata e standardizzata dei controlli doganali operati dagli Stati membri, al fine di assicurare in tutta l'Unione un controllo doganale di livello equivalente che scongiuri il rischio di comportamenti anticoncorrenziali ai vari punti di entrata e di uscita dell'Unione”. 71 “Su richiesta, le autorità doganali possono autorizzare una persona a presentare,
presso un ufficio doganale competente del luogo in cui l'interessato è stabilita, una dichiarazione in dogana per le merci presentate in dogana presso un altro ufficio doganale. Si può derogare al requisito per l'autorizzazione di cui al primo comma se la dichiarazione in dogana è presentata e le merci sono presentate agli uffici doganali sotto la responsabilità di un'unica autorità doganale. Il richiedente l'autorizzazione di cui al paragrafo 1 è un operatore economico autorizzato per le semplificazioni doganali. L'ufficio doganale presso il quale è presentata la dichiarazione in dogana: vigila che le merci siano vincolate al regime doganale in questione; effettua i
consentirà, a partire dal 2020, di assolvere la fiscalità doganale in qualsiasi dogana comunitaria, a prescindere dal luogo di effettiva introduzione della merce. Tale strumento, riservato soltanto a coloro che soddisfino i requisiti previsti per ottenere la certificazione AEO (art. 39 CDU)72, consentirà, dunque, agli operatori di presentare in dogana una
dichiarazione relativa a prodotti fisicamente presentati presso un altro ufficio doganale, ossia presso l'ufficio competente in relazione alla sede della propria società. In tal modo, come già accade per la procedura domiciliata, si opera una scissione tra il luogo di presenza fisica delle merci e il luogo di espletamento delle procedure doganali, ma con la
controlli doganali per la verifica della dichiarazione in dogana di cui all'articolo 188, lettere a) e b); se del caso, chiede che l'ufficio doganale presso il quale sono presentate le merci di effettui i controlli doganali per la verifica della dichiarazione in dogana di cui all'articolo 188, lettere c) e d); ed espleta le formalità doganali per la riscossione dell'importo del dazio all'importazione o all'esportazione corrispondente a un'eventuale obbligazione doganale. L'ufficio doganale presso il quale è presentata la dichiarazione in dogana e quello presso il quale sono presentate le merci si scambiano le informazioni necessarie per la verifica della dichiarazione in dogana e per lo svincolo delle merci. L'ufficio doganale presso il quale sono presentate le merci effettua, fatti salvi i propri controlli riguardanti le merci che entrano o escono dal territorio doganale dell'Unione, i controlli doganali di cui al paragrafo 3, lettera c), e fornisce all'ufficio doganale presso il quale è presentata la dichiarazione in dogana i risultati di tali controlli. L'ufficio doganale presso il quale è presentata la dichiarazione in dogana svincola le merci conformemente agli articoli 194 e 195, tenendo conto: dei risultati dei propri controlli per la verifica della dichiarazione in dogana; dei risultati dei controlli effettuati dall'ufficio doganale presso il quale sono presentate le merci per la verifica della dichiarazione in dogana e dei controlli riguardanti le merci che entrano o escono dal territorio doganale dell'Unione”.
72 Art. 39 CDU: “I criteri per la concessione dello status di operatore economico autorizzato sono i seguenti: assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l'assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all'attività economica del richiedente; dimostrazione, da parte del richiedente, di un alto livello di controllo sulle sue operazioni e sul flusso di merci, mediante un sistema di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, di quelle relative ai trasporti, che consenta adeguati controlli doganali; solvibilità finanziaria, che si considera comprovata se il richiedente si trova in una situazione finanziaria sana, che gli consente di adempiere ai propri impegni, tenendo in debita considerazione le caratteristiche del tipo di attività commerciale interessata; con riguardo all'autorizzazione di cui all'articolo 38, paragrafo 2, lettera a), il rispetto di standard pratici di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all'attività svolta; e con riguardo all'autorizzazione di cui all'articolo 38, paragrafo 2, lettera b), l'esistenza di adeguati standard di sicurezza, che si considerano rispettati se il richiedente dimostra di disporre di misure idonee a garantire la sicurezza della catena internazionale di approvvigionamento anche per quanto riguarda l'integrità fisica e i controlli degli accessi, i processi logistici e le manipolazioni di specifici tipi di merci, il personale e l'individuazione dei partner commerciali”.
sostanziale differenza che, mentre nella procedura domiciliata il magazzino presso il quale si trovano i prodotti ricade nella competenza territoriale dell'ufficio doganale demandato al compimento delle operazioni doganali, attraverso lo sdoganamento centralizzato sarà comunque competente per l'accertamento e lo svicolo delle merci l'ufficio doganale presso il quale è presentata la dichiarazione, nonostante i beni siano fisicamente nell'area di competenza di un'altra dogana, la quale dovrà limitarsi ad effettuare verifiche fisiche sui prodotti, comunicandone l'esito all'ufficio di sdoganamento. Tuttavia la centralizzazione europea delle procedure di sdoganamento implica la telematizzazione di tutti i sistemi doganali nazionali, progetto che si è rivelato essere troppo ambizioso per realizzarsi entro il 2020, anche per gli elevati costi connessi a tale implementazione.
Tra le procedure pensate per snellire e semplificare gli scambi commerciali, il nuovo CDU non contempla gli istituti della dichiarazione incompleta e della procedura domiciliata, previsti dal codice previgente, ma soltanto quello della dichiarazione semplificata.
Si tratta di un cambiamento non privo di conseguenze, se si considera che le importazioni mediante procedura domiciliata rappresentano, attualmente, la parte più rilevante delle operazioni doganali. Per evitare che la novità produca l’effetto di bloccare la fluidità dei traffici, la nostra Agenzia delle dogane ha previsto, come soluzione tecnica alternativa, che le dichiarazioni effettuate mediante la procedura di domiciliazione siano considerate, in via automatica, “dichiarazioni normali in dogana”, con merci presentate in “altro luogo approvato dalle autorità doganali”, conformemente a quanto previsto dall’art. 139 CDU73. Di conseguenza, gli spazi precedentemente
73 Art. 139 CDU: “Le merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione sono presentate in dogana immediatamente al loro arrivo all'ufficio doganale designato o in altro luogo approvato dalle autorità doganali o nella zona franca da una delle persone seguenti: la persona che ha introdotto le merci nel territorio doganale dell'Unione; la persona in nome o per conto della quale agisce la persona che ha introdotto le merci in detto territorio; la persona che ha assunto la responsabilità del trasporto delle merci dopo la loro introduzione nel territorio doganale dell'Unione.
autorizzati per l’espletamento della procedura domiciliata saranno automaticamente riconosciuti come “altri luoghi approvati dalle Autorità doganali” per la presentazione delle merci74.
Altra importante forma di semplificazione è la soppressione delle destinazioni doganali, con la ridefinizione dei regimi doganali, i quali non sono più distinti tra sospensivi ed economici, ma uniformati e ridotti a tre: immissione in libera pratica, esportazione e regimi speciali (art. 201-277 CDU)75. Tali regimi speciali devono essere autorizzati
dall'autorità doganale, che è tenuta, previamente, ad accertare la concreta
Le merci che sono introdotte nel territorio doganale dell'Unione per via marittima o aerea e ai fini del trasporto rimangono a bordo dello stesso mezzo di trasporto, sono presentate in dogana soltanto nel porto o aeroporto in cui sono scaricate o trasbordate. Tuttavia, non sono presentate in dogana in tale porto o aeroporto le merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione che sono scaricate e ricaricate sullo stesso mezzo di trasporto durante il tragitto in questione per permettere di scaricare o caricare altre merci. Nonostante gli obblighi della persona di cui al paragrafo 1, le merci possono essere presentate anche: da qualsiasi persona che vincoli immediatamente le merci a un regime doganale; dal titolare di un'autorizzazione per la gestione di strutture di deposito o da qualsiasi persona che svolga un'attività in una zona franca. La persona che presenta le merci fa riferimento alla dichiarazione sommaria di entrata oppure, nei casi di cui all'articolo 117, alla dichiarazione in dogana o alla dichiarazione di custodia temporanea presentata per le merci in questione, tranne qualora l'obbligo di presentazione di una dichiarazione sommaria di entrata sia oggetto di esonero. Quando le merci non unionali presentate in dogana non sono coperte da una dichiarazione sommaria di entrata, una delle persone di cui all'articolo 127, paragrafo 4, presenta immediatamente, fatto salvo l'articolo 127, paragrafo 6, tale dichiarazione, oppure presenta una dichiarazione in dogana, o una dichiarazione di custodia temporanea che la sostituisca, tranne qualora l'obbligo di presentazione di tale dichiarazione sia oggetto di esonero. Il paragrafo 1 non osta all'applicazione di norme speciali riguardanti le merci trasportate nelle zone di frontiera o in gasdotti o via cavo e il traffico di importanza economica trascurabile, come le lettere, le cartoline e le stampe e i loro equivalenti elettronici contenuti in altri supporti o le merci trasportate dai viaggiatori, sempre che la vigilanza doganale e le possibilità di controllo doganale non ne risultino compromesse. Le merci presentate in dogana non possono essere rimosse dal luogo in cui sono state presentate senza l'autorizzazione delle autorità doganali.”
74 ARMELLA S., Le principali novità del nuovo codice doganale dell'Unione, in Corriere tributario, 2016, n. 13, Ipsoa.
75 Il CDU qualifica regimi speciali tutti quelli diversi dall'immissione in libera pratica, e li riduce da otto a quattro: il transito, esterno (art. 226 e ss. CDU) e interno (art. 233 e ss. CDU); il deposito doganale (art. 240 e ss. CDU) e le zone franche (art. 243 e ss. CDU); l'uso particolare, comprensivo dell'ammissione temporanea (art. 250 e ss. CDU) e dell'uso finale (art. 254 CDU); e il perfezionamento, attivo (art. 256 e ss. CDU) e passivo (art. 259 e ss. CDU). È scomparso il regime di trasformazione sotto controllo doganale, confluito nel perfezionamento attivo, il quale è ora applicato soltanto attraverso il sistema della sospensione e non più del rimborso, diversamente da quanto era previsto nel vecchio codice (art. 114 CDC).
