2. Lo status di operatore economico autorizzato
2.1. La ratio ed i caratteri della nuova figura
Nella prospettiva di un rafforzamento della sicurezza nei processi di movimentazione delle merci a livello europeo e, nel contempo, di una facilitazione degli scambi commerciali, attraverso lo svolgimento di controlli doganali mirati, rapidi ed efficaci, e sempre più incentrati sui soggetti dei traffici che sulle merci in oggetto, è stata elaborata una nuova figura di operatore economico3 (c.d. operatore economico
1 In particolare, sarà dapprima analizzato il riconoscimento dello status di operatore economico autorizzato, con i vantaggi e benefici connessi, il quale, come si avrà modo di vedere, viene concesso dalle autorità doganali, in seguito ad un'accurata azione di audit condotta dalle medesime, ai soggetti che ne ritengono meritevoli poiché particolarmente affidabili. Successivamente, nell'ambito della procedura dichiarativa, saranno illustrate la presentazione della dichiarazione doganale in forma incompleta o semplificata, ovvero mediante mera iscrizione delle merci nelle scritture del dichiarante (c.d. procedura di domiciliazione), prestando particolare attenzione alla procedura dello sdoganamento centralizzato, sulla base del quale gli operatori potranno presentare le proprie dichiarazioni presso l'Ufficio doganale del luogo in cui siano stabiliti, prescindendo da dove le merci siano state effettivamente introdotte materialmente nel territorio doganale europeo. Verrà, inoltre, data rilevanza alla notevole importanza assunta dal tema della certezza ed affidabilità del diritto, il quale si esprime nell'esercizio consapevole del diritto ad essere informati, ad esempio attraverso le informazioni vincolanti, riguardo ai modi corretti di applicazione della normativa doganale, affinché siano ridotti i possibili margini di incertezza. Infine, sarà dato spazio alle principali innovazioni tecnologiche sviluppate per svolgere controlli più efficaci, efficienti e meno invasivi (per citarne alcuni: lo sportello unico doganale, lo sdoganamento in mare, l'integrazione delle piattaforme logistiche attraverso i cc.dd. Fast corridor, ossia i corridoi controllati), e per consentire il versamento dei tributi doganali mediante bonifico bancario o postale, bancomat e carte di credito, considerando che velocità e sicurezza degli scambi passano anche attraverso l'impiego diffuso dei procedimenti informatici per la gestione della trasmissione ed archiviazione delle informazioni tra le varie Autorità doganali e tra queste ultime e gli operatori interessati.
2 MANCUSO F. (a cura di), Le regole doganali e il commercio internazionale,
Assonime, 2016, pp. 205 ss.
3 Per operatore economico si intende qualsiasi persona che, nello svolgere la propria attività commerciale, si trovi ad operare in ambiti disciplinati dalla regolamentazione
autorizzato, AEO, Authorized Economic Operator), alla quale, in ragione
di una comprovata affidabilità oggetto di riconoscimento e certificazione espressi da parte delle autorità doganali, vengono attribuite speciali facilitazioni doganali. Tali soggetti vedranno, difatti, riconosciuta, a seguito di un'accurata procedura di audit condotta dalle competenti autorità la propria affidabilità commerciale in tutti gli Stati membri, potendo in tal modo beneficiare, teoricamente per sempre, delle medesime agevolazioni anche qualora operino sul mercato comune fuori dal proprio Paese.
Peraltro, grazie agli accordi di reciproco riconoscimento stipulati dall'Unione con Paesi terzi, la certificazione europea di operatore economico autorizzato oggi ha valore anche al di fuori del territorio doganale comune, a beneficio dei soggetti titolari della stessa che si trovino a svolgere la loro attività nel Paese contraente.
Inoltre, in base della nuova regolamentazione doganale dell'Unione, tale status non rappresenta più soltanto una via di accesso privilegiata alle procedure semplificate tradizionalmente previste per la movimentazione delle merci, ma è divenuto un presupposto imprescindibile per godere delle semplificazioni di ultima introduzione, venendo in ultima analisi a rappresentare un nuovo elemento di competitività.
Il rilascio della certificazione doganale attestante lo status di operatore economico autorizzato è affidato alle autorità doganali4, le
quali attribuiscono tale qualifica a quelli, tra gli operatori economici stabiliti all'interno del territorio doganale dell'Unione, che dimostrino: un'adeguata e comprovata osservanza degli obblighi doganali5; un
doganale. Art. 1, n. 12, Reg. CEE n. 2454/1993, oggi sostituito dall'art. 5, n. 5, Reg. UE n. 952/2013.
4 Art. 5 bis, comma 1, primo periodo, Reg. CEE n. 2913/1992, inserito dall'art. 1, n. 2, Reg. CE n. 648/2005.
5 Oggi tale requisito è stato riformulato dal legislatore europeo, precisando che agli operatori è richiesta l'assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, compresa l'assenza di trascorsi di reati gravi in relazione all'attività economica esercitata. Art. 39, lettera a), Reg. UE n. 952/2013.
soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali che consenta adeguati controlli doganali; una comprovata solvibilità finanziaria; e l'adozione di appropriate norme di sicurezza6.
In proposito, il nuovo Codice ha introdotto un nuovo criterio da soddisfarsi per ottenere il rilascio di un certificato AEOC (ex certificato AEO Semplificazioni), consistente nel rispetto di standard pratici di competenza o qualifiche professionali direttamente connesse all'attività svolta7. Per soddisfare tale presupposto, il richiedente: deve vantare
un'esperienza pratica comprovata di almeno tre anni in materia doganale, oppure uno standard di qualità in materia doganale, adottato da un organismo europeo di standardizzazione8; ovvero, in alternativa, deve
aver completato con profitto una formazione riguardante la legislazione doganale, coerente e pertinente in rapporto al suo coinvolgimento in attività connesse al settore doganale, fornitagli dall'autorità doganale di uno Stato membro, ovvero da un istituto di insegnamento o da un'associazione professionale o commerciale, riconosciuti parimenti competenti dalle autorità stesse o da un organismo di uno Stato membro responsabile della formazione professionale9.
Tale status, accordato sotto forma di una patente attestante l'affidabilità dell'operatore nello svolgimento delle operazioni doganali10,
dà diritto ad agevolazioni riguardo ai controlli doganali in materia di sicurezza e/o di semplificazioni, secondo quanto stabilito dalla normativa doganale11, ed è oggetto di riconoscimento diffuso da parte
delle Dogane di tutti gli Stati membri, il quale viene operato sulla base di norme e condizioni omogenee e senza pregiudizio dei controlli
6 Art. 5 bis, comma 2, primo periodo, Reg. CEE n. 2913/1992, inserito dall'art. 1, n. 2, Reg. CE n. 648/2005.
7 Art. 39, lettera d), Reg. UE n. 952/2013.
8 Art. 27, comma 1, lettera a), Reg. UE n. 2015/2447. 9 Art. 27, comma 1, lettera b), Reg. UE n. 2015/2447.
10 Considerando n. 5, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
11 Art. 5 bis, comma 1, secondo periodo, Reg. CEE n. 2913/1992, inserito dall'art. 1, n. 2, Reg. CE n. 648/2005.
doganali12, conferendo al certificato stesso validità su tutto il territorio
doganale europeo.
Ed è proprio sulla base di siffatto riconoscimento, e sempreché siano soddisfatti i requisiti specifici della semplificazione in questione, che l'Ufficio doganale concede all'operatore così qualificato di avvalersi di una semplificazione13.
In particolare, gli operatori che soddisfano le condizioni stabilite dalla normativa doganale, oltre ad utilizzare le procedure semplificate ordinariamente previste dalla stessa, potevano richiedere alla Dogana il rilascio di: un certificato AEO — Semplificazioni doganali, per gli operatori economici che richiedono di fruire delle semplificazioni definite nella regolamentazione doganale e dimostrano un'adeguata e comprovata osservanza degli obblighi doganali, un soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali che consenta adeguati controlli doganali, ed una comprovata solvibilità finanziaria14; un
certificato AEO — Sicurezza, per gli operatori economici che richiedono di beneficiare di agevolazioni sotto il profilo dei controlli doganali di sicurezza applicati alle merci in ingresso o in uscita dal territorio doganale dell'Unione e dimostrano un'adeguata e comprovata osservanza degli obblighi doganali, un soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali che consenta adeguati controlli doganali, una comprovata solvibilità finanziaria, e, in aggiunta, l'adozione di appropriate norme di sicurezza15; un certificato AEO — Semplificazioni
doganali/sicurezza, per gli operatori economici che richiedono di beneficiare delle semplificazioni definite nella regolamentazione doganale e delle agevolazioni sotto l'aspetto dei controlli doganali di
12 Art. 5 bis, comma 1, terzo periodo, primo inciso, Reg. CEE n. 2913/1992, inserito dall'art. 1, n. 2, Reg. CE n. 648/2005.
13 Art. 5 bis, comma 1, terzo periodo, secondo inciso, Reg. CEE n. 2913/1992, inserito dall'art. 1, n. 2, Reg. CE n. 648/2005.
14 Art. 14 bis, comma 1, lettera a), Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
15 Art. 14 bis, comma 1, lettera b), Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
sicurezza applicati alle merci in ingresso o in uscita dal territorio doganale dell'Unione e dimostrano un'adeguata e comprovata osservanza degli obblighi doganali, un soddisfacente sistema di gestione delle scritture commerciali che consenta adeguati controlli doganali, una comprovata solvibilità finanziaria, e l'adozione di appropriate norme di sicurezza16.
Il Codice attualmente in vigore ha ridotto di numero tali certificazioni, portandole da tre a due con l'eliminazione del certificato AEO Semplificazioni doganali/sicurezza, e ha rinominato quelle rimaste rispettivamente in autorizzazione AEOC nel settore della semplificazione doganale17 ed autorizzazione AEOS nel settore della
sicurezza18.
Tuttavia, tale modificazione della previgente previsione è più apparente che reale, giacché è stata comunque espressamente ipotizzata la sommatoria dei due tipi in un'unica autorizzazione combinata19,
qualora l'operatore abbia diritto ad entrambe20.
Inoltre, è stata riconosciuta la validità transitoria dei certificati rilasciati a norma del vecchio Codice fino al 1° maggio 2019, data entro la quale le Autorità doganali degli Stati membri avranno dovuto ultimarne il riesame, procedendo alla loro revoca e, se del caso, sostituzione21, mentre è stata prescritta fin da subito l'osservanza delle
nuove disposizioni da parte dei titolari di certificati preesistenti22.
In argomento, la nostra Agenzia delle dogane ha evidenziato l'inderogabilità di un tale riesame, poiché la decisione dello stesso andrà
16 Art. 14 bis, comma 1, lettera c), Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
17 Art. 38, comma 2, lettera a ), Reg. UE n. 952/2013. 18 Art. 38, comma 2, lettera b), Reg. UE n. 952/2013. 19 Art. 38, comma 3, Reg. UE n. 952/2013.
20 Art. 33, Reg. UE n. 2015/2447.
21 Art. 345, comma 1, primo periodo, Reg. UE n. 2015/2447. 22 Art. 254, Reg. UE n. 2015/2446.
a sostituire i certificati pregressi23.
Ogni beneficio era accordato dietro presentazione del certificato AEO appositamente richiesto24.
In particolare, la titolarità di un certificato AEO Semplificazioni doganali o AEO Semplificazioni doganali/Sicurezza consentiva all'operatore di non venire sottoposto ai controlli doganali relativi alle condizioni già verificate dalle competenti autorità al momento del rilascio di uno di detti certificati, qualora il soggetto medesimo avesse richiesto l'autorizzazione ad operare una semplificazione25.
Viceversa, la titolarità di un certificato AEO Sicurezza o AEO Semplificazioni doganali/Sicurezza consentiva all'operatore di essere informato, ove una tale comunicazione da parte delle autorità doganali non comprometta gli esiti del controllo da effettuarsi26, della selezione,
in seguito ad un'analisi dei rischi di sicurezza, della propria spedizione per essere sottoposta ad un controllo materiale complementare prima dell'ingresso delle merci nel territorio doganale dell'Unione o della loro uscita dallo stesso, qualora il soggetto medesimo avesse presentato una dichiarazione sommaria di entrata o di uscita relativamente a detta spedizione27, potendo, tuttavia, gli Stati membri procedervi ugualmente
23 Implementazione UCC. Profili soggettivi e garanzia per l'obbligazione doganale, Tavolo tecnico e-Customs dell'8 marzo 2016, in agenziadoganemonopoli.
24 Art 14 ter, comma 5, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
25 In particolare, per essere autorizzato: a presentare una dichiarazione semplificata; ad utilizzare la procedura di domiciliazione; ad istituire un collegamento marittimo regolare; ad utilizzare i documenti commerciali per comprovare la posizione unionale delle merci senza doverli presentare per il visto all'ufficio competente; a posporre la redazione del manifesto che serve a giustificare la posizione unionale delle merci; a ricevere nei propri locali merci trasportate sotto il regime TIR; od a non presentare all'ufficio di partenza né le merci né il relativo esemplare di controllo allorché intenda spedire merci per le quali deve essere redatto un tale esemplare. Art. 14 ter, comma 1, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
26 Art. 14 ter, comma 2, primo periodo, secondo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore, oggi sostituito dall'art. 24, commi 2, ultimo periodo, e 3, Reg. UE n. 2015/2446.
27 Art. 14 ter, comma 2, primo periodo, primo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore, oggi sostituito dall'art. 24, comma 2, primo periodo, Reg. UE n. 2015/2446.
anche nell'eventualità del mancato avviso dell'interessato28.
Entrambi i suddetti certificati permettevano inoltre all'operatore, che importasse od esportasse merci, di presentare dichiarazioni sommarie di entrata o di uscita recanti un numero inferiore di informazioni obbligatorie29, ferma restando la possibilità di richiedere all'interessato
l'indicazione di ulteriori elementi affinché fosse garantito il buon funzionamento di sistemi previsti nell'ambito di accordi conclusi tra l'Unione e Paesi terzi relativamente al reciproco riconoscimento dei certificati AEO e delle misure di sicurezza30.
In generale, un operatore economico autorizzato sarà sottoposto ad un numero inferiore di controlli fisici e documentali rispetto agli altri operatori31, purché non si tratti di un pericolo specifico o di obblighi di
controllo previsti dalla normativa unionale, dei quali le autorità doganali debbono tenere conto32.
In ogni caso, ove le autorità doganali, a seguito dell'analisi dei rischi, avessero deciso di procedere comunque ad un esame complementare di una spedizione dichiarata da un operatore economico autorizzato, le stesse avrebbero dovuto effettuarlo in via prioritaria33.
Inoltre, l'operatore AEO potrà richiedere, previo accordo con l'autorità doganale interessata, che tali controlli vengano svolti in un luogo diverso dalla sede dell'ufficio doganale a cui devono essere
28 Art. 14 ter, comma 2, secondo periodo, primo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
29 Art. 14 ter, comma 3, primo periodo, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
30 Art. 14 ter, comma 3, terzo periodo, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
31 Art. 14 ter, comma 4, primo periodo, primo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore, oggi sostituito dall'art. 38, comma 6, Reg. UE n. 952/2013. Art. 24, comma 1, Reg. UE n. 2015/2446. Circolare Agenzia delle dogane n. 36/D del 28/12/2007. Documento Commissione europea (TAXUD) del 21 dicembre 2007.
32 Art. 14 ter, comma 4, primo periodo, secondo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore.
33 Art. 14 ter, comma 4, secondo periodo, primo inciso, Reg. CEE n. 2454/1993, introdotto dall'art. 1, n. 3, Reg. CE n. 1875/2006, non più in vigore, oggi sostituito dall'art. 24, comma 4, primo periodo, Reg. UE n. 2015/2446.
presentate le merci34.