migliorare l’attrattività
delle misure agroambieNtali
il caso del psr Fvg 2007-2013
Nuove strategie
per migliorare l’attrattività
delle misure agroambieNtali
il caso del psr Fvg 2007-2013
a cura di
Federica Cisilino
La presente pubblicazione è stata realizzata nell’ambito del Progetto BAMBI – BioAMBIente, Delibera Presidente INEA n. 98 del 16/12/2010 e n. 19 del 21/06/2011, frutto della collaborazione tra l’Istituto Nazionale di Economia Agraria e la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, Servizio Sviluppo Rurale. Coordinamento e Responsabile Progetto per l’INEA: Federica Cisilino
La stesura del testo e le elaborazioni si devono ai seguenti autori, membri del gruppo di lavoro: Federi-ca Cisilino, Pierina De Monte, Vincenzo Di Felice, Stefano Rosso, Gabriele Zanuttig, Greta Zilli. Capitolo 1: Cisilino F, Di Felice V.
Capitolo 2, 3: Di Felice V.
Capitolo 4: De Monte P., Di Felice V., Rosso S. Capitolo 5: Cisilino F., Zanuttig G., Zilli G. Capitolo 6: Di Felice V.
Capitolo 7: Cisilino F., De Monte P., Di Felice V. Capitolo 8: De Monte P., Di Felice V.
Capitolo 9: Cisilino F., Di Felice V. Ringraziamenti
Si ringrazia il Direttore del Servizio Sviluppo Rurale e Autorità di Gestione del PSR FVG 2007-2013 dott.ssa Serena Cutrano. Un ringraziamento al dott. Gianluca Gori e al dott. Fabrizio Antoniutti della Direzione centrale risorse rurali, agroalimentari e forestali per aver fornito i dati e le informazioni amministrative. Si ringraziano, inoltre, per la gentile collaborazione il dott. Manlio Pighin e il dott. Enrico Furlan.
Un ringraziamento particolare ai colleghi Daria Maso e Filippo Chiozzotto per il prezioso confronto, responsabili rispettivamente della Postazione Regionale della Rete Rurale Nazionale per il Veneto e per il Trentino Alto Adige.
Gli autori desiderano ringraziare Andrea Arzeni per gli utili commenti che hanno contribuito a miglio-rare la stesura definitiva del lavoro.
Le considerazioni riportate nello studio sono espressione esclusiva delle opinioni degli autori.
Coordinamento editoriale: Benedetto Venuto
Impaginazione grafica: Ufficio Grafico INEA (Barone, Cesarini, Lapiana, Mannozzi) Segreteria di redazione: Roberta Capretti
La questione ambientale, o in questo caso, più specificatamente agroam-bientale è una tematiche che ha percorso la stesura dell’ultimo Programma di Sviluppo Rurale (PSR 2007-2013) e che troverà ampio spazio anche nel nuovo pe-riodo di programmazione, quello che va dal 2014 al 2020 e che già in questi mesi si sta progressivamente delineando con l’imminente entrata in vigore della nuova Politica Agricola Comune.
L’impegno dell’ultimo PSR verso gli obiettivi ambientali è stato significativo, come espresso dai dati sul volume di risorse destinate alle misure agroambienta-li. Gli incentivi pubblici messi a disposizione hanno favorito alcune azioni da parte degli imprenditori per investimenti destinati alla salvaguardia ambientale anche all’interno delle loro aziende agricole. I risultati raggiunti attraverso le misure agroambientali del PSR 2007-2013 insieme alle indicazioni e alle nuove proposte contenute in questo studio, ci portano a individuare obiettivi che puntino verso una maggiore attrattività per il prossimo periodo di programmazione poiché riteniamo che la funzione di sostenibilità ambientale e di mantenimento del territorio che svolge l’agricoltura sia ancora oggi di fondamentale importanza.
Per quanto riguarda la politica agricola che abbiamo impostato, crediamo che puntare sulla qualità sia la scelta premiante in questo momento, soprattutto in relazione alle dimensioni della nostra agricoltura, fatta di piccoli numeri. E lo stesso ragionamento può essere fatto anche per quanto riguarda le misure agro-ambientali, tenendo conto dei risultati raggiunti nell’ultimo periodo di program-mazione e rimanendo il più possibile vicini alle esigenze del territorio, per riuscire a dare agli imprenditori agricoli gli strumenti per operare al meglio, anche nel prossimo futuro.
Claudio Violino Assessore regionale alle risorse rurali, agroalimentari e forestali
La tematica agroambientale trattata in questa pubblicazione ha riacceso l’interesse scientifico nazionale e internazionale rispetto a quanto accadrà con l’entrata in vigore della nuova Politica Agricola Comune a partire dal primo gen-naio 2014. La questione ambientale e il concetto di sostenibilità sono parte delle riflessioni del mondo scientifico che oggi si trova a dibattere sul ruolo dell’agricol-tura nella produzione di beni pubblici, tra i quali anche quelli ambientali.
Lo studio si colloca nell’ambito delle ricerche di economia e politica per il territorio rurale dell’Istituto Nazionale di Economia Agraria. Il lavoro presenta un’analisi del Programma di Sviluppo Rurale del Friuli Venezia Giulia per quel che riguarda i pagamenti agroambientali, sia della precedente programmazione che dell’attuale, andando a studiare anche ciò che accade in altre realtà confinanti a livello europeo (Slovenia, Austria). L’obiettivo principale è proporre alcuni spunti concreti per favorire una possibile maggiore adesione delle aziende agricole poten-ziali beneficiarie, attraverso la valutazione di diversi approcci strategici, di diverse metodologie che vengono suggerite per l’individuazione dei livelli di sostegno.
Attraverso l’analisi delle informazioni amministrative e quelle derivanti da un’indagine qualitativa vengono, inoltre, avanzate alcune proposte migliorative per le future azioni agroambientali regionali in un’ottica di supporto alla nuova pro-grammazione del PSR. L’ultima parte, infatti, è dedicata alla presentazione degli elementi più importanti che riguardano i pagamenti agroambientali e l’agricoltura biologica che sono emersi fino ad ora all’interno della proposta della Commissio-ne relativa alla Politica Agricola ComuCommissio-ne 2014-2020.
Alberto Manelli Direttore Generale INEA
presentazione 9 Capitolo I
agricoltura e sostenibilità 11
Capitolo II
La tematica ambientale nel programma di sviluppo rurale del
Friuli Venezia Giulia: precedente ed attuale programmazione 19
Capitolo III
Confronto con alcuni psr di aree confinanti: la misura 214 23
3.1 Pagamenti agroambientali nella Regione Veneto 24
3.1.1 Principali risultati 29
3.2 Pagamenti agroambientali nella Repubblica di Slovenia 37
3.2.1 Principali risultati 47
3.3 Pagamenti agroambientali nella Repubblica d’Austria 48
3.3.1 Principali risultati 52
Capitolo IV
I pagamenti agroambientali in Friuli Venezia Giulia: la situazione attuale 55
4.1 L’adesione alle misure agroambientali 57
4.2 La struttura delle azioni 62
4.3 Il livello dei pagamenti agroambientali 67
4.3.1 L’agricoltura biologica 68
4.3.2 La conduzione sostenibile dei seminativi e dei fruttiferi 69
4.3.3 La costituzione e manutenzione di habitat naturali e seminaturali,
anche a fini faunistici 70
4.4 La Revisione dei pagamenti agroambientali 71
4.6 Alcune osservazioni conclusive sulla revisione dei pagamenti agroambientali, la loro attrattività e sull’attuale e futura struttura
degli strumenti relativi alla misura 214 82
Capitolo V
Indicazioni metodologiche sulle procedure di giustificazione economica
degli impegni 87
5.1 La RICA per il calcolo della congruità dei pagamenti agroambientali 87
5.2 Procedure per la revisione dei pagamenti agroambientali 93
5.3 Metodologia di supporto all’aggiornamento 94
5.4 Indicazioni operative 97
5.4.1 L’applicazione in alcune Regioni italiane 98
5.4.2 Un esempio di aggiornamento del calcolo dei mancati redditi e dei
costi aggiuntivi 101
5.5 Le potenzialità di un campione ragionato per studi e analisi in
Friuli Venezia Giulia 107
5.6 Come utilizzare la RICA per costruire indicatori agroambientali 110
Capitolo VI
Indagine diretta presso alcune aziende del Friuli Venezia Giulia 115
6.1 Metodi 115
6.2 Risultati 119
6.2.1 Approfondimento: la risposta delle aziende biologiche 129
6.3 Conclusioni 133
Capitolo VII
La politica agricola comune 2014-2020 135
7.1 Sviluppo e miglioramento dell'ambiente rurale post-2013 145
7.2 I pagamenti agro-climatico-ambientali 153
7.3 L’agricoltura biologica 155
Capitolo VIII
I pagamenti agroambientali in Friuli Venezia Giulia: proposte per il futuro 159
8.1 Gestione ambientale sostenibile dei seminativi 159
Considerazioni finali 183
allegato a 191
allegato B 219
allegato C 225
Il Progetto Bambi si inquadra nel filone delle ricerche di Economia e poli-tica per il territorio rurale. Esso propone un approfondimento relativo all'Asse II del Programma di Sviluppo Rurale del Friuli Venezia Giulia 2007-2013 (PSR FVG). Nella prima fase di attuazione l’Autorità di Gestione del PSR ha osservato, infat-ti, come alcune misure dell’Asse II, in particolare quelle agroambientali, abbiano dimostrato una scarsa attrattività nei confronti del territorio. Al fine di individuare alcune proposte concrete, congrue e incentivanti per favorire l’adesione dei po-tenziali beneficiari, lo studio è stato strutturato seguendo due strategie: l’analisi dei pagamenti già previsti dal PSR FVG e l’individuazione di nuove misure/azioni.
La ricerca affronta una tematica che gode attualmente di grande attenzione sia da parte del mondo scientifico-accademico, che da parte del mondo politico istituzionale a livello comunitario, nazionale e regionale. Questo studio è dedicato alla questione agroambientale del Friuli Venezia Giulia, un sistema che dovrebbe esprimere prodotti agricoli sostenibili e di qualità, ma anche beni pubblici am-bientali. La programmazione 2007-2013 sta volgendo al termine, pertanto, appare tempestiva una riflessione, non solo sui risultati raggiunti fino ad ora, ma anche sulle eventuali criticità e i principali problemi che l’hanno caratterizzata, per poter individuare nuovi percorsi e formulare proposte utili alla futura programmazione del PSR FVG. Il confronto interregionale e internazionale delle misure specifiche oggetto di analisi ha permesso di valutare approcci e metodologie diverse. L’anali-si delle informazioni amministrative e la valutazione dei punti di forza e di debolez-za dell’azione regionale, insieme al confronto diretto con alcune aziende agricole, ha dato forza alla formulazione di alcune ipotesi per il prossimo futuro.
Il primo capitolo presenta il contesto entro il quale sono collocate le rifles-sioni sull’agroambiente, ovvero ripercorre, in breve, i concetti che stanno alla base di un’agricoltura sostenibile. Il secondo capitolo traccia gli elementi principali che caratterizzano l’ “ambiente” nei due PSR della precedente e attuale programma-zione. Il terzo capitolo affronta in termini comparativi ciò che è stato previsto per i pagamenti agroambientali in alcune realtà confinanti: Veneto, Repubblica di Slo-venia e Repubblica d’Austria.
Il capitolo quattro entra nel merito di quanto previsto dal PSR del Friuli Ve-nezia Giulia, in un’ottica di valutazione sia del precedente periodo di programma-zione che attraverso un approfondimento dell’attuale. Viene presentata la strut-tura delle misure dell’asse II, con particolare riferimento alla 214 proponendo un’analisi della metodologia utilizzata per il calcolo dei pagamenti agroambientali, per concludersi con alcune riflessioni sulla loro attrattività e su una loro possibile struttura futura.
Il quinto capitolo è dedicato all’approfondimento di alcune linee metodolo-giche che potrebbero essere adottate ai fini della giustificazione economica degli impegni. In particolare, sono state tenute in considerazione le indicazioni della Rete Rurale Nazionale, presentando altresì i casi di alcune regioni italiane da leg-gere come buone prassi. All’interno del capitolo si possono trovare alcune propo-ste per valorizzare la Banca Dati RICA regionale per studi e ricerche ad hoc.
Il sesto capitolo propone una verifica di campo effettuata su un piccolo cam-pione di aziende agricole biologiche e convenzionali, realizzata attraverso un que-stionario. Lo strumento dell’intervista diretta ha permesso di raccogliere alcuni elementi importanti per la formulazione delle proposte per il futuro sviluppate all’interno del capitolo ottavo. Il questionario è articolato in quattro sezioni: la prima contiene informazioni sulle caratteristiche strutturali, economiche e finan-ziarie delle aziende; la seconda analizza le principali questioni agroambientali e di agricoltura biologica, mentre nella terza si affronta il tema dell’attrattività dei pagamenti agroambientali. Infine, nella quarta sezione sono stati sottoposti alle aziende alcuni scenari possibili, al fine di sondare alcune proposte concrete per la definizione dei futuri pagamenti.
Il settimo capitolo è dedicato alla presentazione degli elementi più impor-tanti rispetto ai pagamenti agroambientali e all’agricoltura biologica che sono emersi fino ad ora all’interno della proposta della Commissione relativa alla Poli-tica Agricola Comune 2014-2020.
Il capitolo ottavo, in conclusione, propone alcuni spunti per favorire una possibile maggiore adesione verso queste tematiche da parte delle aziende agri-cole potenziali beneficiarie, considerando da un lato quanto emerso dallo studio, dall’altro tenendo conto della nuova impostazione che potrebbe essere adottata con la nuova programmazione.
Federica Cisilino Responsabile Sede INEA Friuli Venezia Giulia
Per definire lo sviluppo sostenibile è prassi comune utilizzare la definizione della Commissione Mondiale su Ambiente e Sviluppo Brundtland “lo sviluppo che permette di soddisfare le necessità del presente, senza compromettere la possi-bilità, da parte delle future generazioni, di soddisfare le proprie” (1987).
Il dibattito sullo sviluppo sostenibile introduce sostanzialmente le seguenti questioni:
- la logica del lungo periodo
- il rapporto inter-generazionale (generazioni future) e intra-generazionale (diverse zone del mondo) per i temi di equità e giustizia
- l’uso delle risorse: protezione o efficienza di allocazione?
- la sostenibilità dal punto di vista ecologico: conservazione dello stock di risorse
Gli sforzi compiuti per identificare con chiarezza principi e modelli di so-stenibilità, confluiti nel lavoro della Commissione Brundtland, partono da un pro-cesso già iniziato nel 1972, quando l’ONU organizzò a Stoccolma la prima Confe-renza mondiale sull’ambiente. In quell’occasione, i rappresentanti governativi si trovarono in accordo sul fatto che i problemi ambientali, legati direttamente alla crescita industriale e tecnologica, potessero essere risolti proprio attraverso un corretto approccio tecnico-scientifico.
Tra le strategie adottate per l’attuazione di politiche ambientali, in ambito nazionale ed europeo, ricordiamo i Piani e le Strategie nazionali per lo sviluppo sostenibile1, i Programmi Quadro (UE)2, il ruolo dell’Agenzia Europea per
l’Am-1 In Italia dal l’Am-1993 esistono i Piani di Sviluppo Sostenibile.
2 Tra le prime azioni dell’UE si ricorda il “Programma politico e d’azione della comunità europea a favore dell’ambiente e di uno sviluppo sostenibile” (Quinto Programma di Azione per l’Ambiente della Comunità Europea; 93/C 138/01), approvato dal Consiglio e dai rappresentanti dei governi degli Stati membri nel novembre del 1993. Vengono individuati obiettivi a lungo termine e approcci di carattere globale.
biente (EEA)3, i protocolli di Cleaner Production (CP)4 e di Integrated Product
Po-licy (IPP)5.
Gli strumenti principali (ma non si entrerà nel dettaglio in questa sede) che permettono ai governi, alle amministrazioni locali, alle imprese ed ai cittadini di affrontare le problematiche ambientali in maniera integrata e trasversale sono di duplice natura: strumenti giuridici (Direttive comunitarie, recepite dai singoli sta-ti membri, ovvero strumensta-ti legalmente vincolansta-ti, Procedure di valutazione VAS, VIA) e iniziative volontarie (Agenda 21 Locale; Sistemi di gestione ambientale delle imprese: EMAS (Eco Management and Audit Scheme) e ISO 14001; Ecolabel (mar-chio di qualità ecologica dei prodotti istituito a livello comunitario); Dichiarazioni ambientali di Prodotto; Green Public Procurement - finalizzato ad orientare le pub-bliche amministrazioni verso l’acquisto di prodotti “ambientalmente” preferibili).
Applicando il concetto di sviluppo sostenibile all’agricoltura, si potrebbe af-fermare che l’obiettivo sia soddisfare le esigenze economiche alimentari dei con-sumatori e le esigenze reddituali degli agricoltori, senza compromettere il “capi-tale ambiente”, patrimonio di tutti e risorsa per le future generazioni (Greco, 2002). Secondo la FAO, l’agricoltura sostenibile può essere definita come “quell’insieme di pratiche agricole che mediante un’accurata gestione delle risorse permette di soddisfare le esigenze agricole dell’umanità, mantenendo, o migliorando, allo stesso tempo, la qualità dell’ambiente e conservando le risorse naturali”. Rispetto agli altri settori economici, quello agricolo è del tutto peculiare poiché include in sé il territorio, gli ecosistemi, gli elementi biofisici della natura da salvaguardare. Essi rappresentano lo scenario entro il quale si svolgono attività produttive che
3 è un organismo della Comunità Europea che fornisce informazioni a supporto delle decisioni po-litiche, attraverso la raccolta e la valutazione dei dati sullo stato dell’ambiente, sia attuale sia dell’immediato futuro; queste informazioni sono elaborate attraverso indicatori che hanno un ruo-lo importante nella proposta, attuazione e valutazione delle politiche ambientali.
4 Tecnologie ambientali finalizzate alla riduzione degli impatti provocati dalle attività produttive. si applica a processi, ma anche a servizi e prodotti (soprattutto fa riferimento alle materie prime utilizzate, all’energia, alla produzione di rifiuti). Per la promozione della CP sono importanti le re-golamentazioni e le direttive in materia di Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA), Ecolabel, EMAS, imballaggi, e Integrated Product Policy (IPP).
5 Si basa su un approccio integrato che valuta gli impatti associati all’intero ciclo di vita dei prodotti. Viene esplicitamente introdotto dal Sesto Programma di azione della Commissione Europea, in materia ambientale. Nel corso del 2000 la Commissione ha lavorato alla stesura del Libro Verde sulla IPP. Il documento pone particolare enfasi sullo “sviluppo di iniziative locali come importante elemento costitutivo della politica comunitaria, poiché esse consentono di adottare un approccio dal basso verso l’alto orientato alla prassi”.
impiegano, almeno in parte, nei diversi processi, gli stessi elementi costitutivi (ri-sorse naturali), al fine di generare come output nuovi elementi biologici e/o fisici. La pressione dell’attività agricola sull’ambiente è intrinseca, poiché il suolo e le acque (irrigazione) possono ricevere pesticidi o segnare tassi di erosione o sfrut-tamento eccessivi. I prodotti agricoli possono ricevere fertilizzanti e i processi di smaltimento scorie possono generare inquinamento.
L’agricoltura sostenibile si caratterizza essenzialmente per il ridotto impat-to ambientale generaimpat-to dai processi produttivi, grazie all’utilizzo di risorse natura-li e all’impiego di fonti rinnovabinatura-li in campo energetico. L’uso di sostanze chimiche di sintesi, così come lo sfruttamento intensivo del terreno non sono contempla-ti, e lo smaltimento dei rifiuti di produzione dovrebbe osservare precisi percorsi eco-compatibili. Un’agricoltura e un ambiente sostenibili figurano tra gli obiettivi fondamentali della Politica Agricola Comune (PAC) che la definisce come un’op-portunità di crescita, un forte contributo alla vitalità dell’economia rurale che può contribuire a generare non solo benefici per l’ambiente, ma anche vantaggi in termini economici e di coesione sociale delle zone rurali. Osservando il mondo agricolo, sia a livello internazionale che nazionale o regionale, appare subito evi-dente che non sia possibile identificare un modello di agricoltura sostenibile che sia valido e applicabile in ogni contesto (Cisilino, 2008). Si potrebbe, allora, parlare di modelli che mettono in pratica i principi di sostenibilità attraverso specifiche tecniche agronomiche come le produzioni integrate, l’agricoltura biologica e quel-la biodinamica. In particoquel-lare, l’agricoltura biologica si può allora definire come uno dei percorsi che portano verso l’agricoltura sostenibile. Utilizzare metodi di agricoltura biologica dovrebbe:
- favorire il ricorso alle risorse rinnovabili ed al riciclaggio; - restituire al suolo i nutrienti presenti nei sottoprodotti;
- porre particolare attenzione all’utilizzo di alimenti non trattati chimica-mente e al benessere degli animali;
- evitare l’utilizzo di fitofarmaci di sintesi e di prodotti geneticamente mo-dificati;
- concorrere al mantenimento degli ecosistemi ed alla riduzione dell’inqui-namento.
Il modello di agricoltura convenzionale industrializzato presenta, al contra-rio, le seguenti caratteristiche:
- elevati consumi energetici;
- concimazione chimica (ripercussioni: inquinamento);
con-taminazione dei suoli, inquinamento falde, eliminazione insetti utili); - riduzione della biodiversità.
Nel dibattito internazionale la questione “agricoltura sostenibile” tende oggi ad avere un ruolo centrale, grazie alla presa di coscienza della scarsità delle risorse disponibili non rinnovabili (suolo, acqua, energia) che il modello agricolo convenzionale, oggi ancora dominante, mette a rischio. Inoltre, l’aumento espo-nenziale della popolazione mondiale contribuisce a generare riflessioni sul futuro soprattutto per quanto riguarda la gestione dell’ambiente. Alcune proposte virtuo-se indicate dagli addetti ai lavori, da realizzarsi nel breve periodo, sono:
- una sempre maggior diffusione dei metodi di agricoltura “biologica”; - una rivalutazione delle pratiche agricole tradizionali (maggese e/o
rota-zioni);
- la tutela delle produzioni tipiche; - l’uso di varietà locali.
Dal punto di vista della normativa comunitaria, l’agricoltura “biologica” e quella a basso impatto ambientale sono disciplinate, rispettivamente, dal Rego-lamento 2092/91/CEE e successivi, dal RegoRego-lamento 2078/92/CEE e successi-vi, mentre la tutela delle produzione tipiche è disciplinata, rispettivamente, dal Regolamento 2081/92/CEE, che ha istituito la Denominazione di Origine Protetta (D.O.P.) e l’Indicazione Geografica Protetta (I.G.P.) e dal Regolamento 2082/92/ CEE che ha istituito la denominazione di Specialità Tradizionale Garantita (S.T.G.). Tuttavia, la normativa, in quanto indicazione programmatica, sebbene sia punto di riferimento per l’applicazione dei disciplinari, non può assolvere alle finalità di ve-rifica e monitoraggio. Ad occuparsi di questi aspetti sono studiosi provenienti non solo dall’ambito accademico, ma anche da enti e istituzioni in grado di sviluppare progetti tecnico-scientifici.
L’attività agricola è significativamente cresciuta in tutto il mondo (+ 466% in termini di superficie) (Ramankutty et al., 2002) durante il XX secolo e il suo sviluppo si è distinto per un’intensificazione nell’uso delle risorse erroneamente ritenute illimitate. A livello internazionale, l’uso di queste risorse ha incoraggiato sia la conversione in coltivi di territori naturali e semi-naturali sia l’accorciamento dei cicli colturali (Tilman et al., 2001; Haberl, 2007; Lal, 2007; Scanlon et al., 2007; Zhang e Zhang, 2007). La trasformazione agricola dei terreni è stata accompa-gnata dalla bonifica delle aree palustri, dalla copertura dei corsi d’acqua, dalla conversione di foreste e pascoli in coltivazioni erbacee e arboree, dalla rimozione dei bordi campo (siepi, alberature, ecc.) e dalla specializzazione e omologazione di numerose produzioni. Inoltre, l’accorciamento dei cicli colturali ha
compor-tato l’omissione dei periodi di riposo dei suoli e l’incremento della frequenza di pascolo (Stoate et al., 2001; Robinson e Sutherland, 2002). Queste modificazioni hanno spesso creato sistemi agricoli di dubbia durata in ragione della crescente domanda di terreni agricoli, della limitatezza delle fonti energetiche fossili e dei fenomeni di degrado agroambientale tra i quali la perdita di biodiversità (Matson et al., 1997; Skinner et al., 1997; Mander et al., 1999; Allan, 2004; Bianchi et al., 2006; Dasgupta et al., 2007).
Sulla base del sintetico quadro esposto, si evince che l’agricoltura, se non adeguatamente gestita, può generare all’interno e all’esterno degli agroecosiste-mi importanti criticità tra le quali:
- la riduzione di biodiversità animale e vegetale legata all’uso di antiparas-sitari (Holzschuh et al., 2007);
- l’eutrofizzazione e la perdita di diversità vegetale associata all’uso di fer-tilizzanti minerali (Jones et al., 2001; Houlahan e Findlay, 2004; Houlahan et al., 2006);
- il declino quali-quantitativo delle essenze spontanee e dei microrganismi del suolo provocato da eccessivi carichi di bestiame, errate turnazioni e utilizzo di fertilizzanti minerali (Dorrough et al., 2007; Mills e Adl, 2006); - la perdita degli habitat degli animali selvatici determinata dalla rimozione
di aree naturali e semi-naturali (Harvey, 1997; Tilman et al., 2001; Steffan-Dewenter et al., 2007);
- la diminuzione della biodiversità dovuta all’intensificazione, all’abbandono delle terre marginali e alle ampie scale produttive (Gaston et al., 2003; Henle et al., 2008). In alcuni Paesi europei alcune di queste criticità sono particolarmente evidenti e richiedono delle radicali riorganizzazioni del settore agricolo finalizzate a portare ristoro all’ambiente.
In questo contesto, l’attuale la situazione (FAO, 2011a; OECD, 2008a) evi-denzia ulteriori argomenti degni di nota connessi alla tendente diminuzione delle superfici agricole in numerosi Paesi sviluppati (particolarmente evidente in Italia). Tale situazione richiama l’attenzione sulla corretta gestione delle aree non più dedite alle produzioni agricole, sulla loro “ri-naturalizzazione”, sui loro proces-si omeostatici e sulle incognite legate a posproces-sibili utilizzazioni alternative (edilizia residenziale, attività industriale, attività estrattiva, ecc.). Analizzando la contrazio-ne delle aree agricole e le informazioni relative alle produzioni agricole (OECD, 2008b) (figura 1) si evince come in alcuni Paesi ad una riduzione delle superfici agricole corrisponda una riduzione delle produzioni (es.: Ungheria, Slovacchia) mentre in altri Paesi le produzioni restano pressoché simili (es.: Italia, Finlandia,
Regno Unito) o aumentano (es.: Spagna, Portogallo, Irlanda). Quest’ultime due si-tuazioni, valori costanti o lieve crescita, sono riconducibili a numerosi fattori tra i quali anche il maggior apporto di input energetici esterni spesso non rinnovabili oltre che migliorie tecnico-produttive adottate.
Negli ultimi anni, in Italia si è registrata una riduzione della superficie agri-cola utilizzata (SAU) pari a -2,3% (dal 2001 al 2010; ISTAT, 2011a), associata ad una tendente diminuzione nell’uso di concimi di sintesi (dovuta sia agli aumenti dei loro prezzi negli anni passati sia alle politiche agroambientali in essere; figura 2). Considerando anche gli aspetti economici del comparto, in Italia la variazione dell’indice volumetrico di produzione agricola (da 97 del 2001 a 96 del 2009 con-siderando il periodo di riferimento 2004-2006 pari a 100; FAO, 2011b) è stata ac-compagnata da una fluttuante variazione del valore dell’output agricolo nazionale (figura 3).
Figura 1: Variazioni dell’indice volumetrico di produzione agricola totale6 e della
superficie agricola dal 1980 (Slovacchia e Rep. Ceca dal 1993) al 2005 (OECD, 2008b) (anno 2000=100).
Fonte: elaborazioni INEA su dati OECD. ITALIA Belgio Rep. Ceca Danimarca Finlandia Francia Germania Ungheria Irlanda Lussemburgo Olanda Norvegia Polonia Portogallo Slovacchia Svezia Regno unito -30 -15 0 15 30 5 1 0 5 1 -0 3
-Variazione dell'indice volumetrico di produzione agricola (2000 = 100);
1980-2005
Variazione percentuale della superficie agricola complessiva; 1980-2005
Grecia Spagna
6 L’indice volumetrico di produzione agricola totale mostra il livello relativo al volume complessivo dei prodotti agricoli animali e vegetali prodotti ogni anno rispetto al periodo di riferimento che, in questo caso, è l’anno 2000.
Figura 2: Fertilizzanti distribuiti in Italia per uso agricolo: anni 1931-2009 (ISTAT, 2009).
Fonte: elaborazioni INEA su dati ISTAT.
Figura 3: Andamento del valore totale di output agricolo nazionale a prezzi attuali (Eurostat, 2011).
Fonte: elaborazioni INEA su dati EUROSTAT.
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 1931 1941 1951 1961 1971 1981 1991 2001 2009 migliaia di quintali
concimi semplici con azoto concimi semplici con fosforo concimi semplici potassio concimi binari (N+K; N+P; P+K) concimi ternari (N+P+K)
Milioni di euro 46.000 48.000 44.000 42.000 40.000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ad oggi, sono stati registrati numerosi segnali del miglioramento dell’agro-ambiente italiano, quantificati anche tramite l’uso di indicatori condivisi (es.: ridu-zione del 19,2% di emissioni di ammoniaca e riduridu-zione del 11,4% di emissioni di metano immesso in atmosfera dal 1990 al 2009 dall’agricoltura; ISPRA, 2011), ma esistono anche informazioni che riferiscono della presenza di esternalità negative riconducibili a scelte gestionali non ottimali (es.: perdita annua di oltre 2 t/ha di suolo agricolo; Podmanicky et al., 2011).
A fronte delle suddette criticità, la “questione agraria” non si limita alla sola interazione con l’ambiente. Infatti, nonostante gli impatti negativi che l’attività agricola abbia potuto generare sugli ecosistemi, alcune scelte gestionali adottate hanno favorito apprezzabili incrementi delle produzioni agricole (generalmente associate a maggiori profitti aziendali) che hanno permesso di rincorrere le cre-scenti necessità di derrate alimentari e di altri prodotti agricoli (contribuendo ad appagare anche la sfera sociale). Inoltre, numerosi sono gli esempi di agricoltura che ha generato esternalità positive (provenienti sia dal proseguire delle espe-rienze di ruralità pre-industriale sia dalle conoscenze scientifiche acquisite).
La riorganizzazione del settore agricolo deve quindi concretizzarsi in ma-niera “sostenibile” negli specifici contesti di ruralità considerando congiuntamen-te gli aspetti bio-fisici e socio-economici. La necessità di identificare e realizzare dei modelli di sviluppo agricolo condivisi è stata negli anni “metabolizzata” anche a livello politico, il quale ha cercato di definire gli strumenti atti a promuovere tale fenomeno. In Europa i principali strumenti possono essere identificati nella Politica dei Mercati e nello Sviluppo Rurale della Politica Agricola Comune che, con dispositivi quali ad esempio il supporto all’agricoltura biologica (Regg. CE 834/2007, 889/2008 e 967/2008) e la condizionalità (Reg. CE 73/2009), promuovono una produzione agricola sostenibile. Definire l’efficienza e l’efficacia complessiva di tali strumenti nel modificare positivamente (in maniera sostenibile) l’agroam-biente non è semplice soprattutto in ragione dei diversi scopi da perseguire, del-le metodiche di valutazione e dell’unicità (economica, ambientadel-le e sociadel-le) degli agroecosistemi.
DI sVILuppo ruraLe DeL FrIuLI VeNezIa GIuLIa:
preCeDeNte eD attuaLe proGrammazIoNe
Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR) attuale (2007-2013), come anche il precedente (2000-2006), è articolato in Assi di intervento, ossia macro-ambiti all’interno dei quali si sviluppano più misure (sottomisure, azioni e/o sottoazioni) finalizzate al raggiungimento di obiettivi prefissati. Nel PSR 2000-2006 gli Assi erano: Asse 1 - sostegno alla competitività delle imprese; Asse 2 - sviluppo del territorio rurale; Asse 3 - salvaguardia e valorizzazione delle risorse naturali. Nel PSR 2007-2013 gli Assi sono: Asse 1 - miglioramento della competitività del setto-re agricolo e fosetto-restale; Asse 2 - miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale; Asse 3 - qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale; Asse 4 - leader. Se si proponesse un’interpretazione della sequenza degli Assi come indicazione delle priorità da perseguire, si potrebbe notare come alla se-quenza economia-sociale-ambiente del PSR 2000-2006 sia succeduta la sese-quenza economia-ambiente-sociale (al netto dell’Asse Leader trasversale). Questa non casuale variazione riferisce della volontà di porre una maggior attenzione sulle tematiche ambientali degli agroecosistemi al fine di limitare-annullare gli impatti negativi ed eventualmente sostituirli con comportamenti virtuosi che possano mi-gliorare la sostenibilità dell’agroambiente.
L’Asse 3 del PSR 2000-2006 (a cui erano stati destinati 146,1 milioni di euro dei quali 100 per le misure agroambientali) interveniva sull’ambiente articolan-dosi in due sottoassi. Il sottoasse 1 mirava alla “salvaguardia e valorizzazione del patrimonio ambientale e paesaggistico” cercando di promuovere obiettivi quali: forme di conduzione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e con il migliora-mento dell’ambiente, del paesaggio e delle sue caratteristiche, delle risorse natu-rali, del suolo e della diversità genetica; estensivizzazione, a tutela dell’ambiente, della produzione agricola; tutela di ambienti agricoli ad alto valore naturalistico; salvaguardia del paesaggio e delle caratteristiche tradizionali dei terreni agricoli; gestione e sviluppo sostenibile della selvicoltura l’estensione, limitatamente alle
aree di pianura, delle superfici boschive nelle aree agricole. Il sottoasse 2 punta-va alla “salpunta-vaguardia e punta-valorizzazione del patrimonio forestale” tramite interventi finalizzati: all’aumento delle superfici boscate, alla conservazione ed al migliora-mento dei boschi esistenti; alla razionalizzazione della filiera bosco-legno.
L’Asse 2 dell’attuale PSR è articolato in due sottosezioni. La sottosezione 1 contiene misure finalizzate a “promuovere l’utilizzo sostenibile dei terreni agri-coli” (Misura 211, indennità a favore degli agricoltori delle zone montane; Misura 213, indennità Natura 2000; Misura 214, pagamenti agroambientali; Misura 216, sostegno agli investimenti non produttivi) mentre la sottosezione 2 contiene mi-sure intese a “promuovere l’utilizzo sostenibile delle superfici forestali” (Misura 221, imboschimento di terreni agricoli; Misura 223, imboschimento di superfici non agricole; Misura 226, ricostituzione del potenziale forestale e interventi pre-ventivi; Misura 227, sostegno agli investimenti non produttivi).
Dall’analisi dei rapporti di valutazione intermedia e finale dell’Asse 3 del PSR 2000-2006 con particolare riferimento ai pagamenti agroambientali (Misura f) emerge che, pur avendo operato con azioni innovative e con un sufficiente suc-cesso, i pagamenti non sono stati capaci di imprimere una logica di tipo integrato, pur essendo coinvolti diversi beneficiari localizzati in aree limitrofe, sia a livello di singola azione, sia per gruppi di azioni. Inoltre, si rileva che al termine della programmazione le ricadute sulla qualità dell’ambiente sono state importanti, ma limitate rispetto alla spesa pubblica effettuata. In molti casi, i pagamenti agroam-bientali hanno premiato le aziende che avevano già introdotto pratiche adeguate, più che incentivato un mutamento a favore dell’ambiente. Ciò è stato particolar-mente significativo per alcune realtà (vigneti, meleti, actinidieti, prati e pascoli) e trascurabile per altre (i produttori di seminativi, soprattutto di mais, hanno aderito in modo marginale alla misura f, proprio perché nel loro caso l'adesione avrebbe implicato una riduzione di produttività non compensata dal premio; nella Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia questi produttori sono rilevanti in termini sia numerici che di estensione delle superfici gestite e per questo avrebbero dovuto essere maggiormente coinvolti). Inoltre, sono stati rilevati degli elementi di incoe-renza non all'interno del PSR ma tra il PSR ed altre politiche del settore in essere nello stesso periodo (es.: contemporanea riduzione/smantellamento del servizio di lotta guidata in frutticoltura, viticoltura e orticoltura un approfondimento mag-giore si trova nella parte seconda del rapporto di valutazione finale).
Alla luce dell’attuazione dei Pagamenti agroambientali nel PSR 2007-2013 (rimodulati anche in base alle indicazioni del rapporto finale 2000-2006), il Rap-porto di Valutazione Intermedia del 2010 riferisce di contrastanti tendenze: “da
una parte, una significativa potenzialità del Programma in termini di risorse desti-nate (42% della spesa totale) nel tutelare la biodiversità, le zone ad alto pregio na-turale, le acque e nel mitigare i cambiamenti climatici, dall'altra però, una limitata realizzazione di queste ultime, a causa della mancata attivazione di alcune misure importanti per il conseguimento dei suddetti obiettivi (la misura 213 e le misure dell'asse 3 con ricadute sulla produzione di energia da fonti rinnovabili), o per la ridotta attuazione di altre (azione 1.2 dell'agroambiente, misura 214)”. Inoltre, per quanto riguarda la tutela della biodiversità, il FBI (Farmland bird index) riporta una tendenza negativa, a fronte dell’auspicato incremento dell’8,7% nel settennio (un adeguamento del sistema di misurazione potrebbe contribuire a rendere tale indice più attinente alle necessità della valutazione di impatto del PSR, fermo re-stando la difficoltà esistente nell’identificazione di una relazione causa effetto tra la variazione dell’indice e l'adesione alle misure agroambientali).
Rispetto alla precedente programmazione, il Rapporto di Valutazione In-termedia del 2010 riferisce di una diminuzione complessiva dell'impegno agro-ambientale (molto significativa per quanto riguarda i sistemi che prevedono una riduzione degli input agricoli e l'adozione del metodo biologico); inoltre, rileva un incremento delle superfici impegnate per il mantenimento sostenibile di prati e pascoli ed una significativa decrescita nell'adesione alle altre azioni, in particolare quelle della conservazione di habitat naturali e del paesaggio rurale.
La mIsura 214
Il paradigma “think global - act local”, presente anche in Agenda 21 e nel Millennium Ecosystem assessment, è rintracciabile anche nelle politiche europee di sviluppo rurale ed ha infatti portato alla definizione di Programmi di Sviluppo Rurale calibrati sui singoli Stati (o Regioni o Province). Infatti, l’eterogeneità rurale europea non consente (se non a fronte di numerosi distinguo ed eccezioni) un’uni-formità applicativa finalizzata al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo rurale. Le soluzioni scelte dalle singole unità territoriali (Stati, Regioni o Province) sono quindi univoche in ragione della loro unicità agroecosistemica nonché politica, tut-tavia, un’analisi comparativa qualitativa tra territori con medesime caratteristiche principali che presentino questioni condivise potrebbe essere utile (es. teritorializ-zazione degli interventi, integrazione orizzontale o verticale). Il confronto fra PSR diversi permette di ampliare la base conoscitiva anche per suggerire possibili so-luzioni (naturalmente subordinate alla futura regolamentazione).
Si ritiene utile un confronto con le aree confinanti della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, piuttosto che con altre regioni italiane. In particolare, il confronto è stato attuato considerando Veneto, Slovenia e Austria. Infatti, il Friuli Venezia Giulia è simile al Molise per numero di aziende e simile alla Basilicata per superficie media aziendale, ma la loro ruralità palesa numerose divergenze per al-tri aspetti fondamentali come la tipologia dei terreni o le caratteristiche produttive delle aziende.
Nei paragrafi seguenti viene presentato l’esito del confronto attraverso un’analisi degli aspetti più importanti dell’ Asse 2 nelle realtà limitrofe. Quanto se-gue non è esaustivo per quel che riguarda la comparazione tra le misure dell’Asse 2 in quanto occorrerebbe uno studio di più ampio respiro. Tuttavia, in prima istanza, volendo proporre in estrema sintesi le differenze riscontrate durante lo studio dei programmi di sviluppo rurale appena citati, si può affermare che:
- per i “Pagamenti agroambientali” i punti di forza nel PSR della Regione Veneto sono riconducibili alla spiccata territorializzazione degli interventi
ed alla ricerca di soluzioni sufficientemente innovative (es.: Agricoltura conservativa);
- le peculiarità nel PSR della Repubblica di Slovenia sono riferibili alla com-patibilità tra interventi agroambientali ed all’attività di formazione che supporta l’agricoltore;
- nella Repubblica d’Austria emergono forti specificità d’intervento “spa-zialmente” mirate oltre che una forte compatibilità tra gli interventi (sot-tomisure).
3.1 pagamenti agroambientali nella regione Veneto
In ragione dei dati del VI Censimento generale dell’agricoltura (Regione Ve-neto, 2011), nella Regione Veneto (18.000 km2 e 5 milioni di abitanti, circa) sono
attive 120.735 aziende agricole (-32,3%, rispetto al 2000) su una SAU di 806.319 ha (-5,3%, rispetto al 2000) composta da seminativi per il 70,4%, da prati e pascoli per 16,0%, da coltivazioni legnose agrarie per il 13,4% e da orti familiari per lo 0,2%. La SAU media aziendale è di 6,7 ha (+39,6%, rispetto al 2000). Quindi, rispetto alla Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia (ISTAT, 2011) la Regione Veneto fa re-gistrare un 547% in più di aziende ed un 379% in più di SAU. Al contrario, in termini di SAU media aziendale la Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia fa registrare una dimensione maggiore (+43,8%). Analizzando quest’ultimo dato, bisogna tener conto del fatto che, in termini percentuali, nella Regione Veneto la presenza di aziende di dimensioni ridotte è maggiore rispetto alla Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia (Regione Veneto: circa il 48% delle aziende gestisce meno di 2 ha di SAU; Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia: circa il 36% delle aziende ha meno di 2 ha di SAU; figura 4).
Quindi, nella Regione Veneto la presenza di una dicotomica realtà agricola (coesistenza di aziende di piccole dimensioni con aziende di grandi dimensioni) è più accentuata rispetto alla Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia. Ovvia-mente, non si può riferire alla sola superficie aziendale il distinguo tra le realtà agricole, ma si può considerare questo come un buon indicatore della dimensione economica aziendale, dell’attitudine al conseguimento delle finalità d’impresa e delle scelte agroambientali attuabili.
Figura 4. a) numero di aziende per classe di superficie agricola utilizzata azien-dale; b) superficie agricola utilizzata per classe di superficie agricola utilizzata aziendale (ISTAT, 2009) (dati riferiti all’anno 2007).
Fonte: elaborazioni INEA su dati ISTAT
In riferimento al PSR 2007-2013, la Regione Veneto ha designato le seguen-ti autorità, funzionalmente indipendenseguen-ti, in conformità all’art. 74 del Reg. (CE) 1698/2005:
• Autorità di gestione: Direzione Piani e Programmi Settore Primario, Se-greteria regionale Settore Primario, Regione Veneto;
• Organismo pagatore: Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura (AVEPA); • Organismo di Certificazione: Mazars e Guérard.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 < 1 1-2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 > 100
Numero di aziende (migliaia)
Classe di superficie (ha) Veneto Friuli V.G.
< 1 1-2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 > 100
SAU (migliaia di ha)
Classe di superficie (ha) Veneto Friuli V.G. 0 20 40 60 80 100 120 140 160 a) b)
In coerenza con le indicazioni degli orientamenti comunitari, delle linee na-zionali di indirizzo e degli obiettivi specifici previsti dal PSR della Regione Veneto per il periodo 2007-2013 per l’Asse 2 (sostegno ai metodi adeguati di gestione del territorio e dell’ambiente) - obiettivo generale: “Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale” - il programma ha cercato di contribuire (sollecitando impren-ditori agricoli e detentori di aree forestali ad impiegare metodi di utilizzazione del suolo compatibili con le esigenze di salvaguardia dell’ambiente naturale, del ter-ritorio e del paesaggio, nonché di protezione delle principali risorse naturali) allo sviluppo sostenibile delle aree rurali definendo ed attivando 11 misure (ciascuna contenente una o più azioni; tabella 1). L’Asse 2 della Regione Veneto struttura le misure all’interno di due sottoassi in cui il primo mira a “promuovere l’utilizzo sostenibile dei terreni agricoli” (5 misure) ed il secondo mira a “promuovere la ge-stione sostenibile delle superfici forestali” (6 misure). In quanto non considerate prioritarie ai fini della strategia regionale, non sono state attivate alcune misure previste dal Regolamento in ragione delle seguenti motivazioni: a) delle effettive disponibilità di risorse; b) del principio della concentrazione degli interventi e al quadro dei fabbisogni rilevato; c) delle considerazioni operate rispetto ai risultati del precedente periodo di programmazione 2000-2006. Inoltre, sono state definite e/o attivate in itinere misure e sottomisure non introdotte inizialmente.
Tabella 1. Misure attivate nell’Asse 2 nel PSR 2007-2013 della Regione Veneto.
Misura – Sottomisura Cod.
Indennità a favore degli agricoltori delle zone montane 211
Indennità Natura 2000 relativa ai terreni agricoli 213
Pagamenti agroambientali 214*
Benessere animale 215*
Investimenti non produttivi 216
Primo imboschimento di terreni agricoli 221
Primo impianto di sistemi agroforestali su terreni agricoli 222**
Imboschimento superfici non agricole 223**
Pagamenti silvoambientali 225
Ricostituzione del potenziale forestale ed interventi preventivi 226
Investimenti forestali non produttivi 227
* Integrate in itinere. **Introdotte in itinere. Fonte: PSR 2007-2013 Regione Veneto
Riferendosi alla finalità delle risorse, le misure vengono correttamente di-stinte in:
aziende agricole che ricadono in determinati territori sottoposti a vincoli specifici (Zone montane, zone con svantaggi naturali, SIC, ZPS, aree indi-viduate ai sensi della direttiva 2000/60/CE);
- “pagamenti” finalizzati al miglioramento dell’ambiente e dello spazio rura-le, connessi con impegni volontari pluriennali (Pagamenti agroambientali, pagamenti per il benessere degli animali, pagamenti silvoambientali); - “sostegni” per particolari interventi a carattere e valenza ambientale
(So-stegno agli investimenti non produttivi, imboschimento dei terreni agricoli e di superfici non agricole, primo impianto di sistemi agroforestali su terre-ni agricoli, ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi). Le modifiche successivamente apportate al PSR 2007-2013 della Regione Veneto - Decisione (C2007)4682 - in base alla Decisione C(2010)1263 (derivante dall’Health check e dal Recovery Package) non hanno apportato variazioni nella definizione degli obiettivi specifici dell’Asse 2, ma hanno modificato gli assetti fi-nanziari fornendo risorse aggiuntive FEASR da 148.623.315 € a 174.056.629 (+12%, circa). I Pagamenti agroambientali, che da soli interessavano inizialmente circa il 20% della spesa pubblica, hanno registrato un incremento del 9,7% passando da 181.338.830 € a 198.938.830 € e questo ha consentito di allocare nuove risorse per introdurre due nuove sottomisure: “Gestione agrocompatibile delle superfici agri-cole – 214/i” e “Adozione di metodi di produzione ecocompatibile per la coltivazio-ne del tabacco - 214/j” (successivamente eliminata a vantaggio dell’introduziocoltivazio-ne dell’azione 214/i3 “Ottimizzazione delle tecniche agricole e d’irrigaizone” destina-ta a tutte le colture industriali, compreso il destina-tabacco; DGR n. 1681 del 18/10/2011). L’incremento di risorse nell’Asse 2 ha anche consentito di rafforzare gli strumenti esistenti, tramite l’aumento delle risorse per alcune altre misure, ed introdurre nuove azioni (nella misura 215 è stata introdotta una nuova azione spe-cifica per l'incremento della lettiera permanente nell'allevamento delle bovine da latte; nella misura 221 sono state introdotte 2 nuove azioni delle quali una legata ai cambiamenti climatici – costituzione di impianti ad alta densità per lo spandi-mento controllato dei reflui zootecnici – e una legata gestione delle risorse idriche – impianti forestali ad alta densità per la ricarica delle falde) e misure forestali (la misura 222 per il “Primo impianto di sistemi forestali su terreni agricoli” e la misura 223 per “Imboschimento di superfici non agricole” anch’esse connesse ai cambiamenti climatici e, per quanto riguarda l’azione 5 della 223, alla gestione delle risorse idriche).
Entrando nel merito dell’analisi dei “Pagamenti agroambientali” si nota come questi partecipino al raggiungimento della maggior parte degli obiettivi
specifici dell’Asse 2, poiché prevedono pagamenti annuali alle aziende agricole a fronte dell’assunzione di impegni pluriennali addizionali rispetto alle norme di condizionalità (Reg. CE 73/2009) dei requisiti minimi relativi all’uso di fertilizzanti e fitosanitari.
Le sottomisure che compongono i “Pagamenti agroambientali” attivate dal-la Regione Veneto sono elencate in tabeldal-la 2 ed in sintesi nelle schede a, b, c, d, e, f, g, h, i e j nell’allegato A (dove sono riportate: finalità; campo di applicazione; in-terventi ammissibili; vincoli, limitazioni e condizioni di ammissibilità; azioni; entità degli aiuti; relazione e coerenza con altre misure; ambito territoriale ed operativo; considerazioni rispetto al PSR 2007-2013 della Regione Autonoma del Friuli Ve-nezia Giulia).
Tabella 2. Sottomisure ed azioni che compongono i Pagamenti agroambientali nel PSR 2007-2013 della Regione Veneto.
Cod. Sottomisura Azione/Sottoazione
214/a Corridoi ecologici, fasce tampone, siepi e boschetti Unica azione
214/b Miglioramento qualità dei suoli Unica azione
214/c Agricoltura biologica 1 - Introduzione delle tecniche di agricoltura
biologica
2 - Mantenimento delle tecniche di agricoltura biologica
214/d Tutela habitat seminaturali e biodiversità 1 - Mantenimento di biotopi e zone umide
2 - Mantenimento delle popolazioni di fauna selvatica
3 - Mantenimento dei prati a elevato valore storico- natural.
214/e Prati stabili, pascoli e prati-pascoli 1 - Mantenimento di prati stabili in zone non
vulnerabili
2 - Mantenimento di prati stabili in zone vulnerabili
3 - Mantenimento dei pascoli e dei prati-pascoli
214/f Biodiversità 1 - Allevatori custodi
2 - Coltivatori custodi
214/g Salvaguardia e miglioramento della risorsa idrica Unica azione
214/h Rete regionale della biodiversità Unica azione
214/i Gestione agrocompatibile delle superfici agricole 1 - Adozione di tecniche di agricoltura conservativa
2 - Copertura continuativa del suolo 3 - Ottimizzazione ambientale delle tecniche
agronomiche ed irrigue Fonte: PSR 2007-2013 Regione Veneto
Gli elementi di priorità ed il loro peso in termini di punteggio applicati nel PSR della Regione Veneto riferiscono di un approccio programmatico di tipo ter-ritoriale all’interno del quale si esaltano le finalità delle sottomisure tramite una collocazione territoriale mirata (ad esempio nella sottomisura 214/a, al fine di valorizzare la funzione tampone piuttosto che quella di corridoio ecologico, è as-segnata una maggiore importanza alla localizzazione in aree vulnerabili ai nitrati - da 7 a 9 punti - rispetto a quelle della Rete Natura 2000 - da 3 a 6 punti). Tale esaltazione resta comunque dipendente alle condizioni di ammissibilità territoriali delle singole sottomisure (ad esempio l’azione 214/a può concretizzarsi solo in aree di pianura o di collina) e subordinata alle altre condizioni di ammissibilità. Tuttavia, la selezione delle domande in base a tali criteri non ha avuto modo di esprimersi dato che il fabbisogno finanziario derivante dalle domande ammesse è risultato, fino al secondo bando 2009 (ultima informazione attualmente a disposi-zione) inferiore agli stanziamenti previsti. Lo studio condotto in seno alla “Valuta-zione in itinere del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 della Regione Vene-to”, su dati AVEPA relativi alle domande di Pagamenti agroambientali finanziate, ha comunque suggerito la presenza di una certa affinità tra localizzazione delle superfici aziendali e requisiti di priorità territoriale definiti nel PSR, pur limitando tale considerazione solo ad alcune sottomisure (a, b, c ed e) in quanto le domande finanziate per le sottomisure 214/f e la 214/h hanno criteri di priorità sostanzial-mente distanti dall’approccio territoriale.
Inoltre, risulta utile riferire che dal 2008 ad oggi, in base alle informazioni fornite dal quadro sinottico della Rete Rurale Nazionale al 07/09/2011, la Regio-ne VeRegio-neto ha emanato 31 bandi per i Pagamenti agroambientali (RegioRegio-ne con il maggior numero di bandi emanati) mentre la Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia ne ha emanati 10 nello stesso periodo (RRN).
3.1.1 principali risultati
La misura Pagamenti agroambientali veneta ha mostrato una trasversalità rispetto agli obiettivi specifici dell’Asse 2 che si è manifestata con intensità diver-se risultando elevata nelle sottomisure che concorrono alla maggiore sostenibi-lità ambientale del sistema produttivo agricolo (es.: agricoltura biologica) e meno marcata per le linee di intervento che agiscono sulle singole pratiche agricole aventi finalità specifiche e circoscritte (es.: gestione delle infrastrutture ecologi-che e salvaguardia della biodiversità).
Tabella 3. Dati sullo stato di realizzazione dei valori obiettivo (al 31/12/2009) della misura “Pagamenti agroambientali” nella Regione Veneto, in base agli obiettivi prioritari ed agli obiettivi specifici, e risultati della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia (FVG).
Obiettivi prioritari
Obiettivi specifici Indicatore di risultato Valori
obiettivo Veneto (ha) Realizzati Veneto Realizzati FVG Valori (ha) % % Tutela qualitativa e quantitativa delle risorse idriche superficiali e profonde 2.1 Promuovere la conservazione e il mi-glioramento qualitativo delle risorse idriche attraverso la preven-zione dell’inquinamento delle acque superficiali e sotterranee derivante dalle attività agricole
Superficie soggetta a una gestione efficace del ter-ritorio che ha contribuito con successo a migliorare la qualità dell'acqua (ha)
127.923 61.702 48,2 9,5
Tutela del territorio
2.2 Tutelare la risorsa suolo dai principali feno-meni di degradazione
Superficie soggetta a una gestione efficace del ter-ritorio che ha contribuito con successo a migliorare la qualità del suolo (ha)
109.638 61.313 55,9 42,2
2.4 Rafforzare e valoriz-zare le funzioni di tutela delle risorse naturali e del paesaggio svolte dalle attività agricole nelle aree montane, anche ai fini del presidio territoriale
Superficie soggetta a una gestione efficace del ter-ritorio che ha contribuito con successo a evitare la marginalizzazione e l'ab-bandono delle terre (ha)
67.754 53.117 78,4 51,9 Conservazione della biodiversità, tutela e diffusione di sistemi agro-forestali ad alto valore naturale 2.3 Salvaguardare e po-tenziare la biodiversità genetica connessa alle attività agricole
Numero di capi di razze autoctone sotto contratto
(UBA) 2.600 - - 161,4
2.6 Favorire la conserva-zione e la valorizzaconserva-zione delle aree agricole e forestali ad elevato valore naturalistico e la biodiversità ad esse collegata
Superficie soggetta a una gestione efficace del territorio che ha contribuito con successo alla biodiversità e alla salvaguardia di habitat agricoli e forestali di alto pregio naturale (ha)
105.363 61.221 58,1 31,8
(agricoli)
Riduzione dei gas serra
2.7 Rafforzare e valoriz-zare il contributo delle attività agricole e fore-stali all'attenuazione del cambiamento climatico e al miglioramento della qualità dell’aria
Superficie soggetta a una gestione efficace del territorio che ha contri-buito con successo ad attenuare i cambiamenti climatici (ha)
124.367 59.589 47,9 3,5
In tabella 3 si affiancano i dati della “Valutazione in itinere del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 della Regione Veneto” che descrivono gli obiettivi raggiunti dalla misura 214 al termine del 2009 ai dati della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia per lo stesso periodo.
L’analisi condotta nel rapporto (riferita al periodo di programmazione 2008-2010 dove per il 2008-2010 sono state considerate le domande presentate ma ancora in fase di istruttoria), relativa ai risultati ed alle problematiche delle sottomisure, riferisce che la sottomisura che ha fatto registrare la maggior partecipazione (in valori assoluti e percentuali) è la 214/e (prati stabili, pascoli e prati-pascoli) che da sola rappresenta il 53% delle domande finanziate per l’intero Asse 2. A seguire le sottomisure 214/a (30,5%), 214/c (7,7%), la 214/f1 (3,2%) e 214/i (2,8%; primo ban-do nel 2010). Nel ban-documento di valutazione non vi sono informazioni relative alla misura 214/j. Nel suo periodo di presenza all’interno del PSR, la sottomisura 214/j ha fatto registrare appena 17 domande nel 2010 (poco meno di 600 ha) a fronte di un “target potenziale” di 360 aziende (8.760 ha investiti a tabacco).
Dato l’elevato grado di “polverizzazione” aziendale risulta comunque indi-spensabile valutare la riuscita delle sottomisure in termini fisici oltre che in ter-mini di domande (tabella 4) usando i valori comuni descritti nei rispettivi rapporti di valutazione intermedia del PSR.
Tabella 4. Obiettivi e risultati (superfici sotto impegno – SOI) nella Regione Ve-neto e principali riferimenti con le azioni dei “Pagamenti agroambientali” della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia (FVG).
Cod. (obiettivo)SOI (2010)SOI (2008-2009-2010)Domande Risultato(%) Risultato FVG(%)
214/a 14.700 10.040 1.922 68 4 (az. 2.1) 214/b 17.900 1.922 96 11 0 (az. 8) 214/c 18.700 5.590 482 30 70 (az. 1.1) 214/d 3.500 272 69 8 * 214/e 67.700 53.230 3.322 79 * 214/f1 - - 201 - -214/f2 500 5 3 1 0 (az. 1.6) 214/g 5.000 1 1 0 * 214/h - - 7 - -214/i 10.200 5.500 178 54 -214/j - - - - -totale 138.200 76.560 55,4 32,0
* dato non direttamente ricavabile.
Date le criticità che l’Autorità di Gestione ha registrato e cercato di risolvere anche tramite una serie di modifiche (es.: aumento dei premi ed ingresso di nuove sottomisure), la Regione Vento ha raggiunto nel 2010 il 54,4% dell’obbietto fissa-to per il 2013 in termini di superfici interessate alle sotfissa-tomisure agroambientali a fronte del 32,0% raggiunto dalla Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia. Particolarmente evidente è la differenza tra le due Regioni nella realizzazione di infrastrutture ecologiche (214/a veneta e az. 2.1 del Friuli Venezia Giulia).
La Regione Veneto, per migliorare le prestazioni della misura 214 in termini di raggiungimento degli obiettivi (non solo quelli citati in precedenza) ha identifi-cato i fattori limitanti e gli elementi di favore su cui intervenire.
I “fattori limitanti” identificati sono:
a. eccessivo carico tecnico-burocratico dell’intera procedura (es.: obbligo annuale di riconferma degli impegni; ridotta tempistica delle scadenze – uniche – con concentrazione degli impegni associata a carente attività d’informazione delle strutture assistenziali; oneri e costi connessi alle attività di controllo aziendale);
b. crescita dei prezzi di mercato dei cereali nel 2007 che ha modificato i giu-dizi di convenienza nel partecipare alle sottomisure agroambientali; c. insicurezza nell’assumere impegni aziendali pluriennali (che include
an-che il rispetto della condizionalità su tutta la superficie aziendale) a fron-te di incerfron-tezze dei fron-tempi di pagamento;
d. inadeguatezza dei premi a fronte dei crescenti oneri tecnico-economici richiesti;
e. limitatezza territoriale di alcune sottomisure (es.: 214/b e 214/g);
f. l’esclusione dell’erba medica e delle foraggere (se non in connessione con la zootecnia biologica) dai pagamenti per l’agricoltura biologica e l’obbligo di adesione con tutta la superficie aziendale al biologico (richie-sta dagli Enti certificatori);
g. dipendenza dell’adesione alla misura agroambientale dalle caratteristi-che strutturali ed economicaratteristi-che dell’azienda caratteristi-che spesso si distanziano dai valori medi usati per il calcolo dei pagamenti;
h. limitazioni territoriali in base a criteri di selezione o sottomisure destina-te ad aree ristretdestina-te;
i. progetti integrati di area (PIA) non carenti di efficienti modalità operative. Pertanto, le ragioni principali di un’adesione alla misura 214 inferiore alle aspettative, soprattutto per le nuove linee di intervento, sono state principalmente individuate in una minore propensione-interesse dei potenziali beneficiari ad
as-sumere “impegni volontari” (caratterizzati da una maggiore efficacia potenziale e quindi capaci di migliorare l’efficienza della spesa) ed oneri economici ritenuti-percepiti da molti come non proporzionali al premio ed alle tempistiche di paga-mento.
Gli “elementi di favore” individuati sono:
a. incremento del valore dell’entità degli aiuti in ragione sia della crescita dei costi da sostenere che della necessità di attuare un’azione incentivan-te che non si limiti alla sola compensazione;
b. riduzione dei tempi di pagamento;
c. semplificazione amministrativa e procedurale (es.: domande pre-ade-sione; limitazioni sulle modifiche dei bandi; eliminazione o riduzione dell’onerosità delle domande annuali di conferma);
d. rafforzare ed estendere le attività di formazione e di informazione per i possibili beneficiari;
e. realizzare un maggior coordinamento tra Autorità di Gestione ed Ente pagatore nel fornire informazioni ai possibili beneficiari;
f. istituire costanti tavoli di confronto tra Autorità di Gestione e tecnici che assistono le aziende.
Successivamente, nel PSR veneto sono stati rimodulati i valori target ri-ducendo gli obiettivi di alcuni temi ambientali (es.: - 31% per le superfici poten-zialmente interessate al “miglioramento della qualità delle acque”) ed incremen-tandoli in altri che hanno riscosso maggiori consensi (+ 5% per il “contrasto alla marginalizzazione e abbandono dei terreni agricoli”). Inoltre, è stato definito quale principale “punto di forza” delle misure dell’Asse 2 veneto l’elevato grado di coe-renza con la “visione strategica” dell’attuale politica di sviluppo rurale (relazione diretta tra motivazioni, strumenti e giustificazione del sostegno pubblico al settore primario; es.: biodiversità, acqua e clima) che associa ai principi di carattere ge-nerale (es.: rispetto della condizionalità) un’impostazione programmatica carat-terizzata da:
a. territorializzazione (scelta di territori di esclusiva o prioritaria applicazio-ne delle sottoazioni) ed integrazioapplicazio-ne degli strumenti di sostegno (Progetti Integrati Ambientali);
b. ricerca di interventi sufficientemente innovativi mirati a risolvere spe-cifiche e prioritarie questioni ambientali nell’ottica di realizzare sistemi produttivi sostenibili (scelta incoraggiata dalla Commissione europea fin dalla fase di costruzione e negoziazione del PSR).
eteroge-neità degli agroecosistemi, la definizione di strumenti maggiormente “selettivi” rispetto al passato dotati di più efficacia ed efficienza. In quest’ottica, è di partico-lare interesse seguire l’evoluzione della nuova sottomisura 214/i (si veda Blocco A nel successivo riquadro per quanto riguarda l’azione 1), in quanto sembra avere le potenzialità per introdurre, nei sistemi produttivi più dinamici, ma anche poten-zialmente più intensivi dell’agricoltura, importanti elementi di maggiore sosteni-bilità ambientale.
Per la Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, la presenza di una Re-gione confinante che ha già avviato un promettente processo di stimolo all’appli-cazione di sistemi agricoli sostenibili (es.: Agricoltura conservativa) le cui pra-tiche sono corroborate da attività di ricerca nazionale ed internazionale (al pari dell’agricoltura biologica – esempio di agricoltura sostenibile regolamentata) è senza dubbio un’importante vantaggio anche in termini di know how tecnico-ap-plicativo pregresso fruibile dagli stakeholder (es.: agricoltori, professionisti, tec-nici, amministratori, commercianti). L’azione 2 della sottomisura 214/i, pur non richiedendo specifiche pratiche quali la semina diretta, prevedendo la dissemina di erbai primaverili-estivi può fornire un ottimo stimolo al rilancio della zootecnia della Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia drasticamente scesa in termini quantitativi negli ultimi anni. A tal proposito, al fine di contribuire alla definizione di sistemi produttivi zootecnici virtuosi e rispettosi del benessere degli animali (già previsto agli artt. 36 e 40 del Reg. (CE) 1698/2005) risulta interessante per il Friuli enfatizzare l’attuazione di misure sinergiche tra gestione delle superfici e gestio-ne degli allevamenti. La Regiogestio-ne Vegestio-neto, attivando la misura 215 (si veda Blocco B) e mettendola a bando nel 2010 (azioni 1 e 4) ha ottenuto interessanti risultati riferiti agli impegni di incremento della lettiera permanente nell’allevamento del-le bovine da latte - presentate 373 domande deldel-le quali 342 ammesse e finanziate (205 era il valore obiettivo riferito al numero di aziende).
“AGRICOltuRA blu O AGRICOltuRA COnSeRVAtIVA”
L’Agricoltura blu o Agricoltura conservativa rappresenta un sistema agricolo integrato finalizzato a promuovere la produzione agricola ottimizzando l’uso delle risorse e contribuendo a ridurre il degrado del terreno attraverso la gestione integrata del suolo, dell’acqua e delle risorse biologiche esistenti, in associazione con fattori di produzione esterni (EC, 2009). I principi e le pratiche dell’Agricoltura blu sono schematizzati in figura (Pisante, 2011).
I principi dell’Agricoltura blu e le attività da essa supportate possono essere riepilogate nei seguenti punti: • mantenere una copertura vegetale permanente promuovere il minimo disturbo meccanico degli strati del suolo
attraverso sistemi di non lavorazione per assicurare una adeguata quantità di biomassa (vivente e sottoforma di residui) capace sia di conservare la fertilità del suolo e dell’acqua sia di ridurre i fenomeni di compattamento ed erosione del suolo;
• realizzare rotazioni colturali, attuare colture di copertura ed eventualmente usare in modo integrato gli agrofarmaci al fine di favorire la salute, la fertilità e la capacità di buffering del suolo;
• promuovere l’uso preciso di fertilizzanti, erbicidi e fungicidi rilevando le reali necessità delle colture e rispettando gli equilibri ambientali riducendo gli impatti sulle specie non obiettivo.
Per i sistemi a ciclo annuale si applica la semina diretta o semina su sodo che, in presenza di terreno correttamen-te gestito, prevede la realizzazione della sola linea di semina e posa del concime; per tale ragione la “seminatrice diretta” o “seminatrice da sodo”(priva di organi mossi da presa di forza o idraulici) risulta essere uno strumento di primaria importanza. In caso di eccessivo compattamento sono comunque previsti lavori di recupero straordinari che non invertano gli strati del suolo.
Citando quanto affermato dal "Sustainable Agriculture and Soil Conservation (the SoCo project)" del Joint Research Centre della Commissione europea, (EC, 2009), i vantaggi dell’agricoltura blu sono i seguenti:
• miglioramento delle riserve di carbonio organico, dell’attività biologica, della biodiversità aerea e sotterranea e della struttura del suolo.
• maggiore attività biologica che porta alla formazione di macrobiopori ben connessi ed essenzialmente verticali, che aumentano l’infiltrazione dell’acqua e la resistenza del suolo alla compattazione,
• notevole diminuzione del degrado del suolo (in particolare, per l’erosione ed il ruscellamento) che porta spesso a un incremento delle rese.
• minore perdita di suolo e di nutrienti, unitamente a una più rapida degradazione dei pesticidi e a un maggior adsor-bimento (determinato da un aumento del contenuto di sostanza organica e dell’attività biologica) comporta a sua volta un miglioramento della qualità dell’acqua;
• diminuzione delle emissioni di CO2 a seguito del ridotto utilizzo di macchinari e del maggiore accumulo di carbonio organico;
• notevole diminuzione dei costi di manodopera ed energia per le operazioni di preparazione e sarchiatura;. • diminuzione della necessità di fertilizzanti e di interventi per il recupero dei terreni.
Alcuni dei vantaggi (es.: aumento delle rese, della biodiversità, ecc.) diventano evidenti solo quando il sistema si stabilizza.
In base alla stessa fonte, gli svantaggi dell’Agricoltura blu sono:
• in genere, occorre un periodo di 5-7 anni prima che un sistema di agricoltura blu raggiunga l’equilibrio (nei primi anni si può assistere a una riduzione delle rese);
• se non vengono presi in considerazione i fattori stagionali, l’uso inappropriato di sostanze chimiche può aumentare il rischio di lisciviazione dovuto al più rapido movimento dell’acqua attraverso i biopori;
• qualora le rotazioni e/o le varietà colturali e la copertura del suolo non sia ottimali, può essere necessario ricorrere ad una maggiore quantità di sostanze chimiche per controllare le erbe infestanti e i parassiti;
• nel periodo di transizione, le emissioni di N2O aumentano;
• gli agricoltori devono effettuare un investimento iniziale in macchinari specializzati e devono poter accedere, a costi ragionevoli, alle sementi di colture intercalari adattate alle condizioni locali;
• gli agricoltori devono ricevere una formazione esaustiva e devono avere accesso a servizi di consulenza agronomi-ca specializzati. Rispetto all’agricoltura tradizionale, è necessario un radiagronomi-cale agronomi-cambio di impostazione.
