La revisione dei pagamenti agroambiental

L’approccio metodologico che la Regione FVG ha adottato per il calcolo del- le azioni previste nella Misura 214 ha seguito le indicazioni contenute all’interno del Reg. (CE) n.1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005 “sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FE- ASR)”. All’interno del Regolamento l’articolo 39 della sottosezione 1 “condizioni per le misure finalizzate a promuovere l’utilizzo sostenibile dei terreni agricoli” prevede quanto segue:

- i pagamenti agroambientali riguardano soltanto quegli impegni che vanno al di là delle specifiche norme obbligatorie stabilite in applicazione degli articoli 4 e 5 e degli allegati III e IV del regolamento (CE) n. 1782/2003 e dei requisiti minimi relativi all'uso di fertilizzanti e prodotti fitosanitari e di altre specifiche norme obbligatorie prescritte dalla legislazione nazionale e citate nel programma. La durata degli impegni come regola generale è compresa tra cinque e sette anni; se necessario e giustificato per partico- lari impegni può essere stabilita una durata maggiore (comma 3);

- i pagamenti sono versati annualmente per compensare i costi aggiuntivi e il mancato guadagno derivanti dall'impegno assunto; laddove necessario questi possono coprire anche i costi di transazione (comma 4)

- l’entità dell’aiuto previsto non deve superare quanto indicato nell’allegato 1 del Reg (CE) n. 1698/2005: colture annuali 600 €/ha; colture perenni spe- cializzate 900 €/ha; altri usi dei terreni 450 €/ha; razze locali minacciate di abbandono 200 €/unità di bestiame (comma 4).

La redazione dei calcoli deve inoltre rispettare gli art. 48 e 53 del Reg (CE) n.1974 del 2006 “recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo eu- ropeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)”. In particolare, l’art 48 fissa alcune

condizioni in quanto spiega come sia necessario per comprovare e confermare la congruità e pertinenza dei calcoli che gli Stati membri assicurino un’esperienza e una capacità appropriata, garantita da corpi o servizi che svolgano funzioni indi- pendenti da coloro che si occupano dei calcoli. Tale esperienza, si conclude, dovrà essere evidenziata all’interno del programma di sviluppo rurale (comma 2).

Per quanto concerne l’art. 53 della sottosezione 4 “costi standard, ipotesi standard di mancato guadagno e contributi in natura” vengono fornite le seguenti indicazioni:

• se del caso, gli Stati membri possono fissare l’entità del sostegno di cui agli articoli 31, da 37 a 41 e da 43 a 49 del regolamento (CE) n.1698/2005 sulla base di costi standard e di ipotesi standard di mancato guadagno (comma 1);

• gli Stati membri devono garantire che i calcoli e il relativo sostegno (com- ma 2):

a) contengano unicamente elementi verificabili;

b) siano basati su valori assodati mediante opportune perizie; c) indichino chiaramente la fonte dei dati;

d) siano differenziati in funzione delle condizioni regionali o locali e dell’ef- fettiva utilizzazione del suolo;

e) per le misure di cui agli articoli 31, da 37 a 40 e da 43 a 47 del regola- mento (CE) n. 1698/2005, non contengano elementi correlati a costi d’in- vestimento fissi.

Inoltre nel paragrafo 5.2 dell’Allegato II al Regolamento (CE) n. 1974/2006 si dispone tra l’altro che il programma di sviluppo rurale debba presentare giusti- ficazioni tali da permettere alla Commissione di verificare la coerenza e l’atten- dibilità dei calcoli (paragrafo 6). Gli Stati membri, inoltre, devono dimostrare che per le misure d’investimento, il sostegno è finalizzato alla realizzazione di obiet- tivi chiaramente definiti, rispondenti a precise esigenze territoriali e a svantaggi strutturali (paragrafo 4).

Il Documento di Lavoro SR10/07/2006, riassume le indicazioni della Com- missione sugli impegni agro ambientali e loro verificabilità e fornisce indicazioni simili a quelle in precedenza descritte dai regolamenti citati e contenute al punto 2 “alcuni principi generali per l’elaborazione delle misure”, 3 “nuovi principi di riferimento per le misure agro-ambientali” e 4 “ipotesi e calcolo standard”. In par- ticolare, il documento rileva l’importanza di eseguire calcoli corretti e differenziati in base alle condizioni locali ed all’effettivo uso del suolo, al fine di evitare sia le situazioni di sottocompensazione delle perdite di reddito, che porterebbero a una

bassa propensione alla partecipazione, sia le situazioni di sovra compensazione e i conseguenti alti livelli di partecipazione. (tratto da: Documento tecnico della Rete Rurale, 2010) Limitatamente alle misure agroambientali, il Documento Tecnico della Commissione si sofferma, inoltre, sui presupposti per una corretta defini- zione della base di riferimento (baseline) per il calcolo dei pagamenti. Si devono pertanto considerare:

- la legislazione vigente in termini di condizionalità: Regolamento (CE) n. 1782/2003, come sostituito e abrogato dal Regolamento (CE) n. 73/2009, e in particolare:

a. il rispetto dei Criteri di Gestione Obbligatori (CGO) (art. 5 del Reg. 73/2009), che non possono in alcun caso essere considerati alla stregua di im- pegni nell’ambito di misure di sviluppo rurale (e quindi non possono essere inclusi nella giustificazione economica dei pagamenti);

b. il rispetto delle norme e degli standard per il mantenimento dei terre- ni in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) riguardanti la tutela del suolo e la conservazione degli habitat naturali e delle carat- teristiche del paesaggio, inclusa la gestione conservativa dei terreni investiti a pascolo permanente a livello di Stato membro (art. 6 del Reg. 73/2009);

c. l’eventuale legislazione nazionale (o regionale), in particolare per quanto riguarda i requisiti minimi per l’uso dei fertilizzanti e prodotti fitosanitari e gli eventuali altri requisiti obbligatori. Nel caso esistano pratiche usuali più restrittive dei CGO e delle BCAA, queste dovranno costituire la base di riferimento per il calcolo dei pagamenti.

In merito alla definizione dei requisiti tecnici della baseline, occorre osser- vare che in seguito all’approvazione della riforma dell’Health Check, sono sta- ti introdotti alcuni aggiornamenti all’elenco delle disposizioni applicabili a nor- ma della condizionalità. Le principali modifiche hanno riguardato le disposizioni per il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali. L’evoluzione della legislazione comunitaria ha comportato un aggiornamento del- la normativa nazionale previgente (D.M. 21 dicembre 2006 e s.m.i.) in materia di condizionalità, alla quale fanno riferimento tutti i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) per la definizione delle baseline. Il decreto n. 30125 del 22 dicembre 2009, pertanto, abroga il D.M. 21 dicembre 2006 e s.m.i. e aggiorna l’elenco degli stan- dard di BCAA alla luce delle novità introdotte dal Regolamento (CE) n. 73/2009. Si sottolinea come il contenuto degli impegni di condizionalità delle BCAA sia rima- sto pressoché invariato, per cui non si rilevano modifiche sostanziali da apportare

ai vincoli di condizionalità richiamati nella definizione delle baseline regionali. Si rammenta come in futuro potrà essere necessario adeguare le baseline per nuove azioni/bandi agroambientali connesse al nuovo standard “Introduzione delle fasce tampone lungo i corsi d’acqua” (standard 5.2, che sarà introdotto dal 1° gennaio 2012)7_.

La metodologia di calcolo adottata per la determinazione dei premi per le azioni agroambientali presenta delle analogie tra le due programmazioni, in quan- to è stato seguito il principio generale che identifica l’aiuto come differenza tra il processo produttivo ordinario ed il processo produttivo che adotta le pratiche agroambientali volontarie, valutando perciò il conseguente effetto sui redditi e sui costi. La determinazione del differenziale a seconda dell’impegno agroambientale richiesto, ha tenuto conto dei seguenti elementi:

- della riduzione della resa produttiva (es. adozione di tecniche di agricol- tura biologica);

- delle perdite di reddito dovute a variazione della classe di qualità del pro- dotto alla vendita (es. agricoltura biologica);

- della riduzione del reddito legata alla mancata produzione (es. creazione di ambienti per la fauna e la flora selvatica);

- dell’aumento dei costi di produzione giustificati dall’introduzione di nuove tecniche agronomiche o di altri fattori produttivi (es. agricoltura integrata); - delle economie per la riduzione dell’impiego di alcuni mezzi tecnici (es.

conduzione sostenibile dei fruttiferi), ed eventuali costi di adattamento del processo produttivo.

La formula per la determinazione del margine lordo definito per singola coltura (tabella 24) risulta essere la soluzione adottata in prevalenza per le di- verse azioni previste dalle Misure “f” e “214”. Il differenziale di reddito, rappre- sentato dal margine lordo, è stato individuato in modo da non considerare, nel rispetto delle indicazioni comunitarie, aggregati economici riconducibili ai costi fissi e calcolando gli effetti dovuti ai costi variabili e quelli relativi ai ricavi delle attività produttive.

7 Valutazione della congruità dei pagamenti delle misure agroambientali e altre misure analoghe

– indicazioni metodologiche sulla procedura di “giustificazione economica” degli impegni, Docu- mento tecnico della Rete Rurale Nazionale 2007.2013 - 2010

Tabella 24: Approccio metodologico dei PSR Friuli Venezia Giulia per calcolo de- gli aiuti compensativi - Misura 214 e Misura f

PSR 2000-2006 PSR 2007-2013

Baseline usuale buona pratica agricola (UBPA) CGO, BCAA, eventuale legislazione più

restrittiva rispetto ai termini fissati dalla condizionalità

Calcolo del margine lordo Margine Lordo = Produzione Lorda Vendibile – Costi di produzione variabili + Contributi compensativi (PAC)

Margine lordo = Produzione Lorda Vendibile – Costi di produzione variabili Fonte: elaborazioni INEA su dati PSR 2000-2006 e PSR 2007-2013 Friuli Venezia Giulia

Dalla ricognizione eseguita, pertanto, le variabili economiche considerate per la determinazione del pagamento risultano essere:

- costo dei fattori produttivi: fertilizzanti, anticrittogamici, insetticidi, diser- banti, sementi e piantine, ecc.;

- costo distribuzioni/lavorazioni: costo delle operazioni agronomiche con- toterzi (distribuzione di concimi e dei fitofarmaci, lavorazioni del terreno, semina, ecc.), manodopera avventizia (con tariffa oraria sindacale di un operaio avventizio qualificato);

- produzione lorda vendibile (PLV): produzione del prodotto principale o tra- sformato (t/ha) * prezzo di vendita del prodotto principale o trasformato (€/t);

- per ogni azione presente nella Misura sono stati presi in considerazione gli ordinamenti colturali maggiormente diffusi nel territorio regionale, le condizioni pedologiche e idrografiche del territorio, eventuali svantaggi territoriali, le pratiche agronomiche tradizionalmente adottate;

- inoltre, in sede di redazione delle azioni agroambientali della Misura 214 (figura 10), prima di procedere alla giustificazione economica dei paga- menti, si è proceduto alla verifica che:

a) il calcolo della congruità dei pagamenti sia basato su una chiara defini- zione degli impegni incentivanti della misura;

b) siano rispettate le norme di condizionalità, dei requisiti minimi per l’uso di fitofarmaci e fertilizzanti, della normativa nazionale e regionale perti- nente e della pratica ordinaria (baseline).

In realtà, la fase di programmazione degli impegni prevede che questi ultimi siano più stringenti rispetto alla condizionalità. Ciò ha necessariamente imposto una revisione degli schemi di misura adottati nella precedente programmazione, poiché rende alcuni impegni, che in precedenza potevano essere oggetto di aiuto, non più

ammissibili perché già compresi nelle norme di condizionalità (si veda per esempio la verifica funzionale delle attrezzature per l’irrorazione dei prodotti fitosanitari). Figura 10: Schema logico giustificazione economica pagamenti sviluppo rurale

Fonte: Documento Rete Rurale Nazionale – INEA 2010

Vengono di seguito prese in esame due azioni (agricoltura biologica e con- duzione sostenibile dei seminativi e dei frutteti) al fine di analizzare il metodo adottato per il calcolo nel corso delle due programmazioni.

Agricoltura biologica

Il calcolo del pagamento per le coltivazioni erbacee ha considerato come ba- seline (coltivazione convenzionale) le UBPA nel caso della Misura f e le norme che regolano la condizionalità ed altre legislazioni nazionali in merito a fertilizzanti e fitosanitari per la Misura 214. Per entrambe le misure sono stati confrontati i siste- mi di coltivazione biologico e tradizionale attraverso una rotazione quinquennale che prevede la presenza di mais, frumento (orzo nella Misura f) e soia. Dopo aver determinato i costi e la Produzione Lorda Vendibile (PLV) per ogni coltura erbacea,

è stata applicata la relazione del Margine Lordo, che nel caso del PSR 2000-2006 ha considerato anche l’apporto dei contributi compensativi della PAC (Reg CEE n. 1251/99), decurtati, assieme ai costi di produzione (che nella Misura f compren- devano anche le spese legate ai controlli per la certificazione del biologico) dalla PLV. Il differenziale così individuato per ogni coltura è stato sommato per ottenere l’ammontare totale al termine della rotazione. L’entità del pagamento annuo viene infine ottenuta dividendo il differenziale totale per gli anni di rotazione.

Durante l’attuale programmazione, in sede di confronto e di trattativa con la Commissione Europea in merito alle nuove azioni da proporre in corrispondenza delle nuove sfide indicate dall’HC, è stata avanzata la necessità di adeguare i pa- gamenti agroambientali. La revisione dell’entità degli aiuti, realizzata attraverso l’aggiornamento dei differenziali di reddito, è stata effettuata dai tecnici della Re- gione in collaborazione con l’ERSA. In particolare, è stato chiesto un adeguamento del pagamento per la sottoazione 1.1 “seminativi biologici” al fine di aumentarne l’appetibilità per tentare di raggiungere il target fissato nel PSR. A fronte di una prima proposta di adeguamento del premio da 200 €/ha a 315 €/ha/anno (risul- tato di una prima revisione dei calcoli) in sede di contrattazione è stato ottenuto un premio annuo di 280 €/ha, ma allo stesso tempo, tra i requisiti da rispettare sono stati aggiunti dei vincoli alle rotazioni. La Commissione, tra le osservazioni segnalate alla Regione, ha sottolineato l’importanza, nel determinare il differen- ziale tra convenzionale e biologico, di mantenere le stesse colture erbacee nelle rispettive rotazioni (bio e convenzionale) al fine di rendere confrontabile il calcolo e non sovrastimare il differenziale di reddito. La Regione ha giustificato e ottenuto il mantenimento della rotazione a 5 anni per il convenzionale in maniera tale da attribuire il giusto peso che il settore ha a livello regionale(presenza importante del mais nelle rotazioni).

Sempre in sede di richiesta di adeguamento del pagamento della sottoazio- ne 1.1 la Commissione ha richiesto di individuare eventuali svantaggi territoriali e modulare il premio in base alle esigenze geografiche. La Regione ha di conse- guenza redatto un calcolo del premio differenziato dei seminativi per fascia alti- metrica (pianura e collina), non evidenziando differenze significative. A supporto di questa tesi la Regione ha fornito alla Commissione dati pluviometrici, altimetrici e pedologici per rafforzare le proprie tesi.

La determinazione del pagamento per le coltivazioni orticole e le arboree da frutto per la Misura “f” e “214”, ha seguito medesimo procedimento adottato nel caso delle specie erbacee, individuando il differenziale di reddito tra la situazio- ne ante (convenzionale) e post (biologico) delle specie orticole e arboree da frutto

più diffuse a livello regionale. L’unica differenza risiede nella possibilità, nel caso dell’attuale azione sul biologico, di ottenere un pagamento aggiuntivo che prevede l’installazione di nidi artificiali. Il valore del relativo pagamento è stato individuato sommando il costo necessario all’acquisto, all’installazione, alla manutenzione dei nidi nonché all’acquisizione delle informazioni per un corretto utilizzo degli stessi.

Conduzione sostenibile dei seminativi e dei fruttiferi Seminativi

Il metodo di calcolo applicato per la determinazione del pagamento delle colture erbacee per le misure f e 214 è lo stesso già visto per il biologico (calcolo del differenziale di reddito attraverso la formula del margine lordo). Ciò che però contraddistingue l’azione vigente è la maggior strutturazione del pagamento, re- lazionato con diverse realtà produttive e strutturali (tabella 25). Infatti, la Misura f per la distinzione del premio per le erbacee aveva considerato una sola rotazione e una differenziazione del pagamento in funzione di due zone A e B (individuate in relazione alla capacità di attenuazione del suolo nei confronti degli input chimi- ci). L’azione vigente, invece, ha previsto, oltre alla localizzazione dell’azienda in pianura piuttosto che in collina, la distinzione tra differenti rotazioni colturali in funzione dell’attività aziendale (presenza o assenza di zootecnia) e della presenza o meno dell’irrigazione. Per ognuna di queste situazioni sono state individuate le rispettive rese ad ettaro e i costi da imputare alle rotazioni e di conseguenza sono stati ottenuti differenti opportuni margini lordi. In aggiunta ai pagamenti base (per i quali si distingue tra creazione di fascia inerbita e non) ne sono stati individuati altri aggiuntivi (coltivazione senza mais, conversione di seminativo in prato). Tabella 25: Elementi di calcolo considerati per le corrispondenti azioni di basso input - Misura 214 e Misura f

elemento di distinzione per il calcolo

Misura “f”: azione f1.a1 Misura “214”: azione 1.2 sottoazione 1 Localizzazione del premio Differenziazione del premio

per aree A e B Premi base e aggiuntivi in base alla localizzazione in pianura o collina ed ad aree preferenziali

Rotazioni Una sola (quinquennale) Più rotazioni (quinquennali) per diverse realtà

aziendali: zootecnia/no zoot., irriguo/non irriguo Specie considerate nelle

rotazioni post Mais, orzo, soia Mais, silo mais, frumento, soia, colza, girasole, erba medica Fonte: elaborazione INEA su dati PSR 2000-2006 e PSR 2007-2013 Friuli Venezia Giulia

Fruttiferi

Nell’attuale Programmazione, a differenza della precedente, il calcolo del premio ha preso in considerazione la possibilità di adottare delle tecniche di difesa integrata contro i lepidotteri carpofagi verso pomacee, drupacee e l’olivo. Pertan- to, vengono determinati i costi per l’installazione delle trappole e il risparmio di alcuni trattamenti insetticidi con metodi tradizionali (tabella 26). La relazione uti- lizzata per il calcolo del premio è indicata nella tabella 14 dove per costi aggiuntivi si intendono i costi per l’assunzione degli impegni previsti (acquisto materiale e perdite di prodotto o di qualità che si ripercuotono sul reddito), mentre le econo- mie rappresentano i minori costi per i trattamenti con prodotti insetticidi rispar- miati. Da osservare come questo tipo di metodo di calcolo adottato escluda alcune specie da frutto dal pagamento, come per esempio l’actinidia.

Tabella 26: Approccio metodologico utilizzato nella determinazione del premio per le colture arboree - Misura 214 e Misura f

elemento di distinzione per il calcolo

Misura “f”: azione f1.a1 Misura “214”: azione 1.2

sottoazione 2