alcune osservazioni conclusive sulla revisione dei pagamenti agroambientali, la loro attrattività e sull’attuale e futura

struttura degli strumenti relativi alla misura 214

In conclusione, rispetto all’ammontare dei premi, i pagamenti agroambien- tali hanno vissuto fasi altalenanti nel decennio scorso. Nella Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia (come in altre Regioni) il passaggio dalla vecchia all’attuale programmazione di sviluppo rurale è stato caratterizzato da una tendente diminu- zione dei premi per unità di superficie (es.: seminativi in agricoltura biologica da 500 a 200 €/ha; mantenimento dei pascoli per la zootecnia da carne da 160 a 135 €/ha) accompagnata dalla crescita di impegni (spesso onerosi) per l’azienda. Nel 2010, come abbiamo visto, in ragione dell’Health Check della PAC, le Regioni italiane han- no provveduto alla rimodulazione - verso l’alto - dei premi di alcuni interventi (sot- tomisure, azioni o sottoazioni) in quanto ritenuti bassi da molti rapporti regionali di valutazione intermedia del PSR. Inoltre, alcune Regioni hanno provveduto all’inseri- mento nei PSR di nuovi interventi agroambientali. Nella Regione Autonoma del Friu- li Venezia Giulia, con il già citato Decreto n. 648 del 19/4/2010, per l’annualità 2010 è stata prevista la presentazione delle domande a valere sulle azioni 1.1 (produzione biologica), 1.2 (conduzione sostenibile dei seminativi e dei fruttiferi) e 1.8 (diffusione dell’uso dei reflui zootecnici) finanziate con le nuove risorse provenienti dall'Health Check. Nella futura programmazione 2014-2020, l’introduzione del greening (che andrebbe ad aggiungersi alla condizionalità diventano un elemento di ammissibi- lità per l'accesso al pagamento supplementare, stimabile tra gli 80 ed i 110 €/ha; Tropea, 2011) dovrebbe prevedere una serie di impegni comprendenti: la gestione dei pascoli permanenti, il set aside ecologico, la rotazione colturale, la copertura vegetale e la gestione dei terreni nelle aree Natura 2000. Questa articolazione, così come descritta dalla Commissione, sembrerebbe maggiormente affine alle realtà agricole mitteleuropee piuttosto che a quelle mediterranee; al fine di favorire l’uso integrale del plafond dedicato, risulta essenziale integrare l’approccio proposto con soluzioni maggiormente idonee ad incontrare la realtà italiana (es.: colture perma- nenti mediterranee; risaie) (Zaccarini Bonelli C., 2011a). L’introduzione del greening potrebbe generare alcune criticità riconducibili a sovrapposizioni con alcune misure del PSR (simili a quelle fra articolo 68 del Reg. CE 73/2009 per il sostegno specifico ed alcune misure dell’attuale PSR)9_{. Rendere alcune pratiche gestionali obbligatorie}

9 I servizi comunitari avevano sollevato alcuni dubbi, in merito alla compatibilità della misura dell’av- vicendamento triennale dell’articolo 68 con le misure agroambientali della politica di sviluppo ru- rale; inoltre bisognava dimostrare che il pagamento supplementare serviva esclusivamente a co- prire i costi supplementari effettivamente sostenuti e la perdita di reddito subita. Da questo punto

nel primo pilastro indurrebbe alla revisione di alcune misure agroambientali (tra le quali anche quelle caratterizzate da oltre un decennio di applicazione e metaboliz- zate dall’azienda agricola) in ragione dei principi di complementarietà (gli interventi del primo e secondo pilastro devono essere complementari tra di loro) e demarca- zione (non è possibile erogare due pagamenti per lo stesso impegno).Questo com- porterebbe una potenziale riduzione del pagamento concesso dalle misure 214 e quindi con il rischio di una minore adesione, peraltro già rilevata per varie azioni agroambientali già nella corrente programmazione (Zaccarini Bonelli C., 2011a).

Raggiungere gli obiettivi definiti in sede di programmazione non è cosa facile poichè l’evolversi degli eventi che intervengono sul processo decisionale dell’azienda agricola e l’interazione fra gli eventi stessi può orientare le azioni verso scenari non sempre rispondenti all’ipotesi iniziale. Per queste e per altre ragioni, è indispensabile considerare gli aspetti economici, ambientali e sociali per migliorare l’attrattività degli strumenti definiti dal PSR. Solo l’interazione tra indagini top down e follow up potrà contribuire alla definizione di strumenti condi- visi e con maggiori probabilità di successo.

Il PSR 2007-2014 della Regione Friuli Venezia Giulia (versione n. 5) con la misura 214 “Pagamenti agroambientali” intende incentivare e promuovere forme di gestione dei terreni agricoli che favoriscano la salvaguardia, la tutela e il migliora- mento degli ambienti naturali e seminaturali, del paesaggio, delle risorse naturali (acqua, suolo e biodiversità), della diversità genetica sia animale che vegetale, del miglioramento qualitativo dei prodotti agricoli con particolare riferimento alla salu- brità degli stessi. La misura si articola in due sottomisure delle quali una è definita “Agricoltura a basso impatto ambientale” e l’atra è definita “Agricoltura che forni- sce specifici servizi ambientali”. Interpretando in maniera sintetica l’approccio alle due sottomisure si può affermare che la prima opera “nell’agricoltura” e la seconda opera “per l’agricoltura”. Ogni sottomisura è articolata in azioni (tabella 28).

di vista, l’avvicendamento triennale è stato considerato troppo “morbido” per giustificare benefici agroambientali aggiuntivi. A seguito delle osservazioni della Commissione europea, il Mipaaf ha dovuto apportare alcune correzioni alla misura dell’avvicendamento, attraverso una modifica del Decreto ministeriale.

Tabella 28. Misura 214 del PSR 2007-2014 della Regione Autonoma del Friuli Ve- nezia Giulia.

Sottomisura Azione

1 Agricoltura a basso impatto ambientale

1 Produzione biologica

2 Conduzione sostenibile dei seminativi e dei fruttiferi 3 Mantenimento dei prati

4 Mantenimento dei pascoli

5 Allevamento di razze animali di interesse locale in via di estinzione 6 Conservazione di specie vegetali locali di interesse agrario in via di

estinzione

7 Recupero e/o conservazione della frutticoltura estensiva 8 Diffusione dell’uso dei reflui zootecnici

2 Agricoltura che fornisce

specifici servizi ambientali 1 Costituzione, manutenzione di habitat naturali e seminaturali anche a fini faunistici Fonte: PSR 2007-2013 Friuli Venezia Giulia

La misura impegna per un quinquennio le aziende (a fronte del pagamento annuale di un premio a superficie ovvero a unità di bestiame adulto - UBA) a ri- spettare gli impegni previsti dalle azioni cui esse hanno aderito e non prevede la possibilità di cumulare gli aiuti per le medesime superfici (ad esempio l’azione 2 e l’azione 6 sono incompatibili per la stessa superficie). Sono invece cumulabili le azioni che prevedono un pagamento a superficie con quelle che prevedono un pagamento per UBA. Inoltre, gli aiuti della misura 214 sono: incompatibili con la misura 213 (Indennità Natura 2000); compatibili con la misura 211 (Indennità a favore di agricoltori delle zone montane); per quanto riguarda la sottomisura 2, azione 1, sottoazione 1, compatibile con il pagamento per la costituzione di siepi, anche alberate e piccole superfici boscate, stagni e laghetti di acqua dolce, siste- mi macchia radura (misura 216, azione 2). Infine, per evitare sovracompensazioni nella erogazione dei premi, le azioni previste dalla misura 214 sono cumulabili con il pagamento supplementare previsto dall’art. 69 del Reg. (CE) 1782/2003 (DM 5 agosto 2004 n. 1787 e dal DM 24 settembre 2004, n. 2026) ad eccezione di:

a) agricoltura biologica è incompatibile con l’obbligo di avvicendamento bien- nale (Art. 1, c. 2, lett. d) e con l’utilizzo di sementi certificate esenti da or- ganismi geneticamente modificati (Art. 1, c. 2, lett. a, b e c);

b) la zootecnia biologica è la macellazione capi bovini allevati con metodo biologico, disciplinari IGP o di etichettatura volontaria (Art. 2 c. 1 lett. d); c) conduzione sostenibile dei seminativi e dei fruttiferi (limitatamente alla

ne senza mais) è incompatibile con l’obbligo di avvicendamento biennale (Art. 1, c. 2, lett. d) e con l’utilizzo di sementi certificate esenti da organi- smi geneticamente modificati (Art. 1, c. 2, lett. a, b e c).

Al fine di evitare sovrapposizioni tra la misura 214 e l’art. 68 del Reg.(CE) n. 73 del 2009 il MiPAAF (nota del 15 marzo 2010) ha regolato che:

a) per quanto riguarda le razze a duplice attitudine inserite fra le razze in via di estinzione nell’ambito della Misura 214 Az. 5 – la sovrapposizione esiste per tre razze Pinzgau, Grigio Alpina, Pezzata Rossa Friulana per le quali è concesso il pagamento di cui alla suddetta misura, gli stessi possono beneficiare dell’aiuto ai sensi dell’art. 68;

b) nel casi un cui il PSR preveda un impegno di riduzione con densità su- periore a 1 UBA/ha vi è sovrapposizione parziale rispetto all’articolo che necessita in caso di cumulo che “l’entità del sostegno sia determinata tenendo conto del mancato guadagno e dei costi aggiuntivi specifici deri- vanti dalla combinazione (art. 26 par. 5 (3) Reg.(CE) n. 1974/2006); c) nel caso in cui il PSR preveda un impegno di riduzione con densità infe-

riore od uguale a 1 UBA/Ha, qualora trattasi della “stessa” operazione questo potrà essere previsto in un solo strumento (PSR o art. 68). Mentre qualora l’operazione non si possa considerare la stessa tale impegno non può essere remunerato o i beneficiari dell’aiuto dell’art. 68 non possono beneficiare della misura 214 o viceversa.

Per quanto riguarda la valutazione della spesa pubblica, il PSR utilizza in via quasi esclusiva indicatori riferiti al numero di aziende, alla superficie oggetto di impegno o al numero di UBA per qualificare la riuscita degli interventi. Per quanto riguarda la biodiversità il PSR prevede l’uso del farmland biodiversity in- dex (indice di biodiversità aziendale dell’avifauna) il cui valore non sempre può essere facilmente riferibile alle scelte agronomiche facendo venir meno il nesso causa-effetto. Per quanto riguarda il miglioramento della qualità delle acque il PSR prevede l’uso dell’indicatore di variazione percentuale nel bilancio lordo dei nutrienti (kg/ha) delle superfici sovvenzionate, ma la possibilità di non fatturazio- ne dell’acquisto dei concimi potrebbe falsare il conteggio. Una ridefinizione degli indicatori da utilizzare per valutare la bontà della spesa pubblica in termini di effi- cienza ed efficacia gioverebbe sia in fase di programmazione che di qualificazione degli interventi.

DI GIustIFICazIoNe eCoNomICa DeGLI ImpeGNI

Il capitolo è stato realizzato traendo spunto dal documento interno predi- sposto dalla Rete Rurale, “Valutazione della congruità dei pagamenti delle misure agro ambientali e altre misure analoghe - indicazioni metodologiche sulla proce- dura di giustificazione economica degli impegni”, contenente le linee guida per il calcolo e la revisione dei premi dei Piano di Sviluppo Rurale. A titolo esemplificati- vo sono stati presentati i lavori di alcune regioni italiane in merito alla definizione dei premi relativi all’attuale programmazione e alla loro successiva revisione. A tal proposito le fonti utilizzate sono: Allegato 2 - Programma di sviluppo rurale 2007-2013 per il Veneto calcolo dei mancati redditi e dei costi aggiuntivi per le misure relative agli articoli 31, 38-41 del regolamento (ce) n. 1698/2006; Allegato 2-ter - Aggiornamento del calcolo dei mancati redditi e dei costi aggiuntivi per le misure di cui agli articoli 38, 39, 40 e 41 del regolamento (ce) n. 1698/2006.

Inoltre le elaborazioni realizzare sulla Banca dati Rica Regionale del Friuli Venezia Giulia hanno permesso di trarre alcune conclusioni sulla opportunità di attivare un'indagine su un campione ragionato di aziende.

5.1 La rICa per il calcolo della congruità dei pagamenti