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Il coordinamento tra uffici del pubblico ministero come strumento di contrasto alla criminalità organizzata.

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Academic year: 2021

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UNIVERSITA’ DI PISA Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

Tesi di Laurea

IL COORDINAMENTO TRA UFFICI DEL PUBBLICO MINISTERO COME STRUMENTO DI CONTRASTO

ALLA CRIMINALITA’ ORGANIZZATA

Relatore Candidato

Chiar.ma Prof.ssa Valentina Bonini Leandro Contadini

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Ai miei carissimi Genitori e al mio adorato Fratello che hanno sempre creduto in me!

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RINGRAZIAMENTI

Con commozione, sentendo un nodo in gola e provando a trattenere il pianto, mi accingo a scrivere queste righe, con la malaugurata certezza che non riuscirò a ringraziare tutte quelle splendide persone che ho conosciuto in questo percorso di studi universitari, così tortuoso, pieno di ostacoli, ma con tanti traguardi che risplendono di brillante luce.

Ringrazio il mio Relatore, Gentilissima Signora Professoressa Valentina Bonini per avermi permesso di sviluppare la tesi di laurea su un argomento a me molto caro, e per avermi seguito nello sviluppo dell’elaborato con professionalità, competenza e un elevato grado di umanità.

Senza di Lei non ci sarei mai riuscito.

Ringrazio la mia Famiglia, i miei più grandi sostenitori, non potrò mai ripagare tutto quello che da sempre avete fatto, e fate per me.

Utilizzo questo spazio e questa possibilità per provare a dirvi, ad ognuno di voi, quelle cose che si pensa, ma a volte manca il coraggio per proferirle.

Mamma, oggi guardandoti potrò capire il traguardo raggiunto, il traguardo che abbiamo raggiunto assieme. Grazie per avermi chiamato in ogni mio giorno di vita pisana, per avermi abbracciato tutte le volte che sono tornato a casa, per avermi insegnato lo spirito di sacrificio e per avermi donato l’alto valore dell’umiltà; un’arma che porterò sempre con me.

Papà, la mia forza, la mia difesa, il posto dove mi sono sempre rifugiato nei momenti più tristi e bui. Non scorderò mai i tuoi occhi, quando sembrava che la strada mi portasse via dagli studi e dalla mia passione; oggi spero di rivedere quegli occhi, sempre pieni di lacrime, ma di felicità e orgoglio.

Mio Fratello, la parte più eversiva della famiglia, ma anche la giovane spalla che molto spesso mi ha sorretto quando rischiavo di cadere. Sarò sempre al tuo fianco.

Ringrazio Alessio e Arbri i miei più grandi Amici, nonché i coinquilini che hanno sopportato le ansie e i lamenti di ogni mio esame universitario. In fondo, quando si

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intraprendono certe sfide è scelta saggia contare su un pool di persone di cui puoi avere estrema fiducia; io l’ho trovata in voi. Grazie di tutto.

Infine, ringrazio tutti gli amici e le amiche delle varie aule studio e biblioteche universitarie, con le quali ho condiviso momenti di grande gioia e felicità; non mi scorderò mai di voi.

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SOMMARIO

INTRODUZIONE ... III CAPITOLO I

L’ACCENTRAMENTO DIDSTRETTUALE DELLE FUNZIONI DEL PUBBLICO MINISTERO

1. L’inadeguatezza del Codice del 1988 e le modifiche operate dal d.l. 367

del 1991 ... 1

2. La direzione distrettuale antimafia un pool specializzato...17

3. I reati di attribuzione esclusiva della d.d.a. e della procura della Repubblica distrettuale ...37

4. La distrettualizzazione del g.i.p. e del g.u.p. ...48

5. I contrasti tra uffici del pubblico ministero ...57

6. I “computer crimes”: un caso paradigmatico ...63

CAPITOLO II DAI MAXIPROCESSI ALLE MAXI INDAGINI 1. Il fenomeno del maxiprocesso: breve excursus storico ...72

2. Il maxiprocesso di Palermo ...77

3. Le cause normative dei maxiprocessi ...89

4. Le critiche ai maxiprocessi ... 100

5. Codice del 1988: verso le maxi indagini ... 109

6. Il processo cumulativo è processo “giusto”? ... 130

CAPITOLO III IL RUOLO DA REGISTA DELLA DIREZIONE NAZIONALE ANTIMAFIA E ANTITERRORISMO 1. Dubbi e perplessità sull’istituzione e il collocamento della direzione nazionale antimafia e antiterrorismo ... 154

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2. I profili strutturali e organizzativi della direzione nazionale antimafia e

antiterrorismo ... 165

3. Le funzioni processuali del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo ... 176

4. La direzione investigativa antimafia nei rapporti con il pubblico ministero ... 187

5. Il modello di coordinamento extradistrettuale ... 199

CONCLUSIONI ... 226

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INTRODUZIONE

La criminalità organizzata è una forma di aggregazione delittuosa che vive e convive, ormai da decenni, nel tessuto sociale italiano. Le principali organizzazione che operano sul territorio nazionale sono Cosa Nostra, la ’Ndrangheta, Camorra e Sacra Corona Unita. Nate nella parte meridionale dell’Italia, oggi risultano estese a macchia d’olio in quasi tutta la penisola, operando anche in molteplici Stati non solo del continente europeo.

La presenza di questo nemico scomodo divenne particolarmente allarmante a partire dagli anni '80, e le istanze di difesa sociale chiamarono in causa ogni mezzo che potesse sedare l’agire violento e indiscriminato di un delinquentismo che sembrava essere privo di ostacoli. Soprattutto l’ambito processuale venne sollecitato di rispondere al clima emergenziale, e il sistema giustizia sembrò soffocare di fronte alle dimensioni del fenomeno. L’elaborato muove dall’intento di riuscire a descrivere le strutture del pubblico ministero espressamente deputate a rispondere in termini di efficienza investigativa alla criminalità mafiosa.

Nel primo capitolo si critica le scelte del legislatore del Codice del 1988, che per esigenze di recedere dall’esperienza drammaturgica dei maxiprocessi che negli anni '70 e '80 avevano inondato le aule

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giudiziarie, proponeva una disciplina processuale priva di profili di specializzazione per affrontare una realtà criminale ancora bene presente e non meno feroce del passato.

Le indagini sui fatti di mafia vennero condotte da una pluralità di uffici requirenti e organi di polizia giudiziaria privi di una precisa strategia repressiva, ma soprattutto privi di quel coordinamento di cui all’art. 371 c.p.p., mediante il quale legislatore intendeva snellire il cumulo delle regiudicande, e al contempo assicurare l’acquisizione di quel dato conoscitivo che esige la criminalità organizzata attraverso una dilatazione della fase investigativa. Però l’aver rimesso il coordinamento tra gli uffici della pubblica accusa allo spontaneismo dei singoli magistrati, in mancanza di appositi strumenti di controllo, provocò il fallimento di quell’istituto che avrebbe dovuto costituire la punta di diamante per scalfire l’ingiustizia mafiosa. Allora da qua si descrive l’intervento del legislatore, che in una situazione di assoluta criticità, cerca nuovi strumenti per imporre il coordinamento delle indagini, fino ad arrivare al d.l. n. 367 del 1991 (convertito con l. n. 8 del 1992) che ha dotato l’apparato requirente di strutture particolarmente specializzate a svolgere indagini in materia criminale-mafiosa. Viene istituita la direzione distrettuale antimafia come apposito modulo organizzativo all’interno

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dell’ufficio del pubblico ministero sito nel capoluogo di distretto di corte di appello, e la regia del coordinamento (tra i 26 pool antimafia distrettuali) viene affidato a una struttura centrale; l’attuale direzione nazionale antimafia e antiterrorismo. Con il d.l. n. 345 del 1991 al coordinamento del pubblico ministero si aggiunge il coordinamento specializzato della polizia giudiziaria, attraverso l’istituzione della direzione investigativa antimafia posta a diretta disposizione del pubblico ministero antimafia. Il primo capitolo prosegue illustrando particolarmente da vicino l’accurata composizione della direzione distrettuale antimafia, e di come in questa struttura della pubblica accusa stringenti requisiti professionali e attitudinali costituiscono il biglietto da visita per gli aspiranti magistrati del pubblico ministero distrettuale.

Si descrivono i reati attribuiti alla titolarità della d.d.a. e della procura distrettuale; la distrettualizzazione delle funzioni del g.i.p. e del g.u.p. per tutti quei reati attribuiti alla “competenza” dell’ufficio distrettuale; viene trattato il diverso ruolo consultivo o di informazione del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo in caso di contrasti tra uffici; fino a descrive la particolare vicenda dei computer crimes, di questi reati informatici che inizialmente, pur essendo attribuiti alla titolarità della procura distrettuale, il legislatore omise di distrettualizzare le funzioni del

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g.i.p. e del g.u.p., causando una disarmonia all’interno dell’ordinamento.

Nel secondo capitolo viene fatto un particolare approfondimento sul tema dei maxiprocessi, sulle cause che avevano generato il cumulo delle regiudicande nel Codice di procedura penale del 1930, prendendo come modello di riferimento il maxiprocesso di Palermo che ha costituito la principale riflessione sull’inadeguatezza di quel Codice, ma ha anche rappresentato una “lezione senza tempo” di come un pool di magistrati altamente specializzati possa combattere efficacemente organizzazioni composte da diverse centinaia di affiliati, una lezione da cui il legislatore del '91 prese spunto per idealizzare il modello della direzione distrettuale antimafia.

Viene descritta la strategia adottata dal Codice del 1988 per abbattere la realtà dei maxiprocessi, i vari interventi sugli istituti processuali, in particolar modo sulla connessione, le cui ipotesi spuntate dalla precedente disciplina del Codice del 1930 venivano individuate come ulteriori presupposti per il collegamento delle indagini.

Viene fatta una riflessione sul problema ancora attuale del processo cumulativo, che anche pur non presentando le dimensioni delle vicende giudiziaria vissute sotto la previgente disciplina, può

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ancora definirsi maxiprocesso, comportando problematiche di conformità agli attuali canoni del “giusto processo” costituzionalizzati all’art. 111 Cost.

Il terzo capitolo è incentrato sulla direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, che ho qualificato come la “registra” di una scena indagatoria che si svolge tra i vari “attori” distrettuali a cui si impone di interloquire reciprocamente; si riportano le critiche che hanno fatto conseguire una dubbia collocazione della struttura centrale antimafia e antiterrorismo e vengono descritte le funzioni processuali ex art. 371-bis c.p.p., che individuano nel procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo il garante di questo sistema di coordinamento specializzato.

Apposito paragrafo viene dedicato al coordinamento tra gli organismi di polizia giudiziaria, facendo un accenno ai servizi centrali e interprovinciali delle forze di polizia, per concentrarsi sull’organizzazione e le funzioni svolte dalla direzione investigativa antimafia.

Nell’ultimo paragrafo si descrive, nei dettagli, l’evoluzione della disciplina del coordinamento tra uffici del pubblico ministero fino a questo modello istituito ad hoc, che permette di concentrare specializzazione e condivisione del sapere investigativo. Modello che con il d.l. 7 del 2015 ha esteso la sua operatività anche per quei

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reati ex art. 51 comma 3-quater c.p.p., essendo il terrorismo, soprattutto nel nuovo millennio, un fenomeno ancor più violento delle organizzazioni criminali mafiose.

Nelle conclusioni si muovono alcune critiche a un sistema meritevole, ma che al contempo abbisogna di interventi legislativi, che possono condurre questo modello di coordinamento specializzato verso ulteriori sviluppi efficientistici.

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CAPITOLO I

L’ACCENTRAMENTO DIDSTRETTUALE

DELLE FUNZIONI DEL PUBBLICO

MINISTERO

SOMMARIO: 1. L’inadeguatezza del Codice del 1988 e le modifiche operate dal d.l.

367 del 1991 – 2. La direzione distrettuale antimafia un pool specializzato – 3. I reati di attribuzione esclusiva della d.d.a. e della procura della Repubblica distrettuale – 4. La distrettualizzazione del g.i.p. e del g.u.p. – 5. I contrasti tra uffici del pubblico ministero – 6. I computer crimes; un caso paradigmatico

1. L’inadeguatezza del Codice del 1988 e le modifiche operate dal d.l. 367 del 1991

La criminalità organizzata è una forma di devianza che coinvolge una pluralità di affiliati, il cui agire si connota per l’estensione territoriale, l’influenza della compagine sociale, dell’economia, della pubblica amministrazione, fino a stipulare, come molto spesso ci testimonia la cronaca, accordi con la politica locale e nazionale1.

Sul piano della repressione non vi è corrispondenza biunivoca tra processo penale e criminalità organizzata, in altri termini, lo

1 Si veda sul punto, G. FIANDACA, La criminalità organizzata e le sue infiltrazioni nella politica, nell’economia e nella giustizia in Italia, in V. MILITELLO-L. PAOLI-J. ARNOLD, Il crimine organizzato come fenomeno strasnazionale, Milano-Friburgo, 2000, p. 249 ss.

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strumento processuale non è l’unico mezzo di contrasto di tale fenomeno delittuoso, costituendo “armi” di particolare efficacia anche strumenti di prevenzione e penitenziari; ma ormai, già da molto tempo, abbiamo assistito a una metamorfosi del processo penale che, da mezzo di accertamento della responsabilità dell’imputato attorno ad un fatto di reato, le regole processuali hanno sempre più assunto una connotazione di contrasto nei confronti della criminalità2.

Parlare di lotta a organizzazioni criminali dal punto di vista prettamente processuale, necessita di fare qualche riferimento all’esperienza vissuta sotto la vigenza del Codice di procedura penale del 1930, al fine di comprendere l’evoluzione della disciplina processualistica che oggi si concretizza nel Codice di rito del 1988.

Esigenze di repressione di compagini criminali di modeste dimensioni come il terrorismo politico degli anni '70, e le ancor più feroci associazioni mafiose negli anni '80, richiese l’adozione di ogni mezzo di dissipazione coinvolgendo anche il giudizio panale come “arma”, anche se impropria, di difesa della collettività

2 V. G. SPANGHER, Il nuovo processo penale e il maxiprocesso: l’impianto originario del codice e le modifiche al cod. proc. pen. del 1991 per consentire la promozione e la celebrazione dei maxiprocessi, in Fenomenologia del maxiprocesso: venti anni di esperienze, a cura di G. TINEBRA, R. ALFONSO, A. CENTONZE, Giuffrè, Milano, 2011, p. 69 ss.

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e della pace sociale3.

È in questo preciso contesto che si cala il fenomeno, che con sintesi giornalistica e di immediato impatto, verrà definito maxiproccesso4. Il così denominato processo cumulativo di vaste

dimensioni che caratterizzò la lotta serrata al crimine eversivo politico e poi successivamente mafioso, non può essere ricondotto (come in molti hanno fatto) alla perversa volontà dei giudici5, alle

loro manie di protagonismo, che attraverso lo strumento processuale intendevano descrivere la realtà malavitosa6; bensì, il

maxiprocesso deve considerarsi “figlio” del Codice del 1930 che attraverso un procedimento di stampo inquisitorio, un istituto della connessione abbastanza permissivo (ex art. 45 c.p.p. del 1930) e una criminalità di massa tipica dell’odierna società7, aveva causato

la celebrazione di procedimenti a carico di diverse centinaia di imputati e per altrettante imputazioni.

Anche se le regole processuali erano le principali imputate, il

3V. sul punto, L. MARAFIOTI, Fenomenologia del gigantismo processuale in Maxiprocessi e processo “giusto”, in AA.VV. Il “doppio binario” nell’accertamento dei fatti di mafia, Giappichelli, Torino, 2013, p. 654.

4 Sul punto si veda sempre L. MARAFIOTI, Fenomenologia del gigantismo processuale in Maxiprocessi e processo “giusto”, op. cit., p. 653, dove ci parla anche di altrettante terminologie adottate in altri paesi per denotare questi procedimenti “ciclopici”.

5 Si veda, G. FALCONE, Le critiche ai maxiprocessi, in La posta in gioco. Interventi e proposte (1982-1992) a cura della fondazione G. e F. Falcone, Milano, Bur, 2010, p. 35.

6 E. FASSONE, Esperimenti ed esperienze nel corso dei primi maxiprocessi: il maxiprocesso di Torino, a cura di G. TINEBRA, R. ALFONSO, A. CENTONZE, Giuffrè, Milano, 2011, p. 51.

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maxiprocesso traeva alimentazione anche dalle regole sostanziali, in particolare dal delitto di associazione di tipo mafioso ex art. 416-bis c.p. introdotto dalla legge Rognoni – La Torre n. 646/19828,

dove il metodo mafioso si individua attraverso il vincolo associativo, l’intimidazione, l’assoggettamento e l’omertà, deputati come mezzi per un controllo socioeconomico del territorio e con riflessi inevitabili sull’esercizio del voto e dell’erogazione della spesa pubblica9.

La previsione di questa fattispecie delittuosa è di particolare importanza e innovazione almeno per due motivi: il primo è l’aver individuato le condotte dei partecipanti al sodalizio mafioso, mettendo così “a nudo i cardini della mafia” connotati da assoggettamento e omertà; il secondo motivo riguarda l’innalzamento delle pene per un massimo edittale di ventidue anni e sei mesi rispetto ai più blandi limiti dell’associazione a delinquere di cui all’art. 416 c.p.10.

Com’è evincibile dalla norma tuttora presente nel Codice penale,

8 Si veda, A. PENNISI, La struttura del processo penale nel codice del 1930 e successive modificazioni: la connessione dei reati; l’economia processuale; l’unitarietà della vicenda criminale oggetto del processo, in Fenomenologia del maxiprocesso: venti anni di esperienze, a cura di G. TINEBRA, R. ALFONSO, A. CENTONZE, Giuffrè, Milano, 2011, p. 63.

9 G. FALCONE, Professionalità e coordinamento per sconfiggere Cosa nostra, op. cit., p. 126.

10 Si veda sul punto, M. M. BARILLARO, Le modifiche al cod. proc. pen. Del 1992 dopo le stragi. La disciplina della connessione dei reati e delle indagini collegate, in Fenomenologia del maxiprocesso: venti anni di esperienze, a cura di G. TINEBRA, R. ALFONSO, A. CETONZE, Giuffrè, Milano, 2011, p. 76-77.

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il delitto di associazione di tipo mafioso colpisce tutti i sodali a causa della sola appartenenza all’associazione (il ruolo rivestito nell’associazione rileva solo in funzione del limite edittale della pena), facendo lievitare inevitabilmente il numero degli imputati. È da questo incrocio tra piano sostanziale e processuale che presero vita i maxiprocessi.

Le manifestazioni degenerative del maxiprocesso incidevano pesantemente sul funzionamento dell’apparato giudiziario, sui principi che governavano il dibattimento e in particolar modo ad essere lesi erano i diritti degli imputati, in primis il diritto di difesa. È su questa riflessione che prese piede l’idea di voltare pagina e adottare un procedimento maggiormente garantista, improntato a principi di stampo accusatorio11.

Su delega del parlamento (con l. n. 81 del 16 febbraio 1987) il nuovo Codice di rito venne approvato il 22 settembre 1988 con d.p.R n. 447 ed entrò in vigore il 24 ottobre del 1989, comportando un radicale mutamento del rito processuale penale.

La principale innovazione deve rinvenirsi nell’abolizione della figura del giudice istruttore e dell’istruzione sommaria12. L’aver

11 Si veda sul tema delle problematiche dei maxiprocessi, G. FIORELLI, Dinamiche processuali cumulative e compressione delle garanzie difensive, in Maxiprocessi e processo “giusto”, in AA.VV. Il “doppio binario” nell’accertamento dei fatti di mafia, Giappichelli, Torino, 2013, p. 663 ss.

12Si veda, G. FALCONE, Criminalità organizzata e nuovo processo penale, op. cit., p. 146.

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adottato un modello di stampo accusatorio ha permesso di recuperare certe garanzie, dal momento che pur rimanendo la fase delle indagini segreta e incentrata sulla figura del pubblico ministero, il cuore pulsante del rito penale è rappresentato dal dibattimento, divenuto la sede principale di formazione e acquisizione della prova nel continuo confronto tra le parti, ma soprattutto davanti a un giudice chiamato a decidere su ciò che avviene in sua presenza essendo privato di conoscere quanto accaduto nella fase investigativa13.

Anche se il nuovo Codice di rito si ispirava a principi maggiormente ortodossi, sotto il profilo del contrasto al crimine organizzato risultò deludente; sia che abbia prevalso la convinzione che l’assetto adottato fosse idoneo a rispondere a fenomeni criminali così allarmanti, sia che si potesse aver fatto affidamento su un ridimensionamento di tali fenomeni14.

L’assenza di profili di specializzazione della disciplina processuale per reati di cotanto allarme sociale, condusse,

13 Vedi sul punto, M. M. BARILLARO, Le modifiche al cod. proc. pen. Del 1992 dopo le stragi. La disciplina della connessione dei reati e delle indagini collegate, op. cit., p. 79.

14 Si vela, G. SPANGHER, Il nuovo processo penale e il maxiprocesso: l’impianto originario del codice e le modifiche al cod. proc. pen. del 1991 per consentire la promozione e la celebrazione dei maxiprocessi, op.cit., p. 69, dove critica in nuovo modello processuale penale che non presentava, nella sua formulazione originaria, risvolti diretti a differenziare i profili strutturali della riforma, nonostante fosse stata istituita una commissione da hoc presieduta dal giudice Antonino Caponnetto (colui che aveva istituito il famoso pool dell’ufficio istruzione di Palermo, che portò sul banco degli imputati del maxiprocesso di Palermo centinaia di affiliati a Cosa Nostra).

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inevitabilmente, a combattere una battaglia attraverso gli ordinari strumenti15 utilizzati per singole fattispecie comuni, risultando del

tutto inefficiente la risposta repressiva da parte dello Stato nei confronti di fenomeni criminali mafiosi così radicati e organizzati. Le indagini vennero svolte da una pluralità di uffici del pubblico ministero e di polizia giudiziaria in modo frammentario, come se ad essere perseguito fosse l’autore di un singolo delitto, anziché un’associazione criminale feroce come la mafia.

Realtà criminali che si estendono su spazzi piuttosto ampi controllando e assoggettando la popolazione ivi presente, richiedono attività investigative ampie e coordinate che possano permettere di cogliere una visione di insieme del quadro criminoso escogitato, connessioni tra episodi delittuosi, canali di approvvigionamento e di rimpiego della ricchezza, rapporti con l’economia, la pubblica amministrazione e la politica; una visione di insieme di fattispecie delittuose così maestose, richiede strutture di polizia giudiziaria e uffici del pubblico ministero capaci di rispondere a tali esigenze, in altre parole, non concentrarsi

15 Le legge delega faceva riferimento ai processi di criminalità organizzata esclusivamente in merito a una maggior durata delle indagini preliminari, che superavano i diciotto mesi con limitata ricaduta per quei reati indicati all’art. 407 comma 2 lett. a) c.p.p. (direttiva n. 48 art. 2 l. n. 81/1987), sul tema, G. SPANGHER, Il nuovo processo penale e il maxiprocesso: l’impianto originario del codice e le modifiche al cod. proc. pen. del 1991 per consentire la promozione e la celebrazione dei maxiprocessi, op.cit., p. 69.

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sull’autore del singolo fatto delittuoso, ma su una grande realtà criminale abbisogna di una cooperazione tra gli organi investigativi, un continuo dialogo, una diffusione dei dati e delle informazioni in modo che la conoscenza avvalori le attività di indagine e ulteriori piste investigative, un coordinamento sistematico che l’art. 371 c.p.p. non fu in grado di garantire16.

La volontà di passare a un procedimento penale che si esaltasse per celerità e snellezza, onde evitare il reiterarsi di vicende processuali con diverse centinaia di imputati, aveva condotto il legislatore ad adottare alcune soluzioni che originano dal tessuto normativo del Codice di procedura penale del 1988.

L’art. 371 c.p.p. è una di queste innovazioni17, dove nell’istituto

del collegamento delle indagini vengono recepite prassi

16 Sul tema dell’inefficiente risposta repressiva alla criminalità organizzata, da parte del Codice del 1988, vedi. A. D’ALESSIO, Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, in AA.VV. Il “doppio binario” nell’accertamento dei fatti di mafia, Giappichelli, Torino, 2013, p. 250. 17 Istituto che aveva la funzione di operare come contraltare delle ridotte ipotesi di connessione, in modo da evitare il cumulo delle regiudicande attraverso un ampiamento dell’attività investigativa, D. CHINNICI, Competenza territoriale e indagini collegate in materia di associazionismo di tipo mafioso, in AA.VV., il «doppio binario» nell’accertamento dei fatti di mafia, Giappichelli, Torino, 2013, p. 341.

Altri aspetti innestati nel tessuto codicistico come congegni idonei ad operare in procedimenti contro il crimine organizzato si rinvengono; nell’art. 392, lett. b) c.p.p. in materia di incidente probatorio, dove si permette di anticipare l’assunzione della prova in presenza di elementi per i quali vi è fondato motivo di ritenere che il dichiarante possa essere sottoposto a minaccia, violenza, promessa o offerta di denaro o altre utilità, affinchè non deponga o deponga il falso; l’art. 397 c.p.p. che permette di postergare l’incidente probatorio nel caso possano essere pregiudicati atti di indagine; l’art. 192 comma 3 c.p.p. sulla valutazione delle dichiarazioni rese da collaboratori anche se giudicati separatamente, o in procedimenti connessi, G. SPANGHER, Il nuovo processo penale e il maxiprocesso: l’impianto originario del codice e le modifiche al cod. proc. pen. del 1991 per consentire la promozione e la celebrazione dei maxiprocessi, op.cit., p. 79.

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investigative già attuate dagli uffici del pubblico ministero nella lotta al terrorismo politico degli anni '70, che permettevano di anticipare la trattazione congiunta di più fatti in sede di indagine18.

Il “legislatore del primo Codice repubblicano” dal momento che intendeva recedere dall’esperienza drammatica dei maxiprocessi, nel potenziamento investigativo individuava i giusti mezzi per condurre una lotta al crimine organizzato; e questa estrema fiducia era già testimoniata dalla relazione di accompagnamento del progetto preliminare del nuovo Codice, dove come un vero e proprio slogan si riportava una celebre frase: “no ai maxiprocessi, si alle maxindagini”19.

La visione d’insieme di realtà dai confini indefiniti come la criminalità organizzata, doveva essere garantita attraverso la costruzione di una “rete investigativa”20 tra i vari uffici titolari di

indagini collegate chiamati a scambiarsi atti, informazioni, direttive impartite alla polizia giudiziaria e con la possibilità di procedere congiuntamente al compimento di specifici atti salvaguardando economia, efficacia e speditezza delle investigazioni.

18 V. F. CARDELLA, Il collegamento tra indagini separate, in Quad. CSM, Per una formazione europea dei magistrati, Roma, 2002, n. 134, II, p. 225 ss.

19 D. CHINNICI, Competenza territoriale e indagini collegate in materia di associazionismo di tipo mafioso, op. cit., p. 340.

20 Espressione rappresentativa utilizzata da D. CHINNICI, Competenza territoriale e indagini collegate in materia di associazionismo di tipo mafioso, op.cit., p. 340.

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Ma l’art. 371 c.p.p. ben presto mostrò i propri “difetti genetici”; l’aver rimesso l’operatività del collegamento delle indagini allo spontaneismo dei singoli uffici procedenti, in assenza di alcun strumento di controllo processuale che imponesse il coordinamento, costituì il “tallone d’Achille” di questa innovativa disciplina che solo in teoria rappresentò “quell’istituto felice” sul quale il legislatore aveva riposto la propria fiducia al fine di contrastare il delinquentismo mafioso21.

Si capisce bene come questo “coordinamento artigianale” non potesse essere la giusta risposta a fattispecie criminogene che estendendosi oltre i confini delle singole circoscrizioni giudiziarie necessitano di un coordinamento sistematico, di un allargamento degli orizzonti dell’attività investigativa non meramente spontaneistico, ma come un vero e proprio obbligo suscettibile di poter far essere rispettato22.

Un primo tentativo per superare questo congegno che sul piano fattuale era rimasto sterile, avvenne nel 1991 ad opera dell’art. 118-bis disp. att. c.p.p., mediante il quale si impose al procuratore della Repubblica procedente per reati ex art. 407 comma 2 lett. a)

21 D. CHINNICI, Competenza territoriale e indagini collegate in materia di associazionismo di tipo mafioso, op.cit., p. 341-342.

22 Vedi. G. FALCONE, I provvedimenti d’emergenza in materia di coordinamento investigativo e la normativa sui «pentiti», op. cit., p. 32.

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c.p.p., di darne informazione al procuratore generale presso la corte di appello; sistema che trovò la chiave di volta (a distanza di qualche mese) nel neo introdotto comma 1-bis dell’art. 372 c.p.p., che attribuì al procuratore generale il potere di disporre l’avocazione delle indagini in caso di mancato coordinamento23.

Sempre nel medesimo anno (1991), dove il coordinamento spontaneo viene affiancato da uno di carattere forzoso limitato alle sole previsioni di cui all’art. 407 comma 2 lett. a) c.p.p.24, il

legislatore rafforzò il coordinamento tra uffici del pubblico ministero attraverso un modello investigativo studiato ad hoc per reprime efficacemente la criminalità organizzata.

Con il d.l. 20 novembre 1991 n. 367 rubricato “Coordinamento delle indagini nei procedimenti per reati di criminalità organizzata” (convertito con l. 20 gennaio 1992, n. 8), sono state operate modifiche all’attribuzioni del pubblico ministero per reati di stampo mafioso riconducibili a quelle associazioni di cui all’art. 416-bis c.p. (introdotto dalla l. Rognoni-La Torre n. 646 del 1982)25.

23 Si veda, L. SURACI, Il sistema del doppio binario nell’ambito delle indagini preliminari, in Legislazione antimafia e sistema del doppio binario, a cura di VINCENZO NICO D’ASCOLA e FRANCESCO MOLLACE, Aiello e Martino Editori. Reggio Calabria, 2009, p. 248-349.

24V. L. SURACI, Il sistema del doppio binario nell’ambito delle indagini preliminari, op. cit., p. 249.

25 A. D’ALESSIO Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, op. cit., p. 249.

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Esigenze di contrasto a fenomeni criminali mafiosi ben organizzati e strutturati sul territorio, già da tempo richiedeva strutture requirenti composte da individualità altamente professionali in questa particolare materia che necessita di conoscenza, dedizione e spirito di sacrificio; sono questi i binari che il citato provvedimento governativo del 1991 decise di percorrere, dotando la pubblica accusa di profili sempre più specializzati.

Il modello di coordinamento originariamente deputato ad operare per determinate fattispecie delittuose indicate all’art. 51 comma 3-bis c.p.p., venne composto da un apparato periferico-distrettuale costituito da 26 direzioni distrettuali antimafia e da una struttura centrale, la direzione nazionale antimafia (istituita nell’ambito della procura generale presso la Corte di Cassazione) con funzioni di regia e impulso alle investigazioni.

La specializzazione del pubblico ministero, non poteva non essere accompagnata da altrettanta professionalità da parte della polizia giudiziaria.

Con il d.l. n. 345 del 1991 venne istituita la direzione investigativa antimafia presso il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno. Si tratta di un organismo di polizia a carattere interforce (costituito dal personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza e

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della polizia penitenziaria) che svolge funzioni di prevenzione e di polizia giudiziaria esclusivamente per reti di criminalità mafiosa26.

Oggi sia le strutture del pubblico ministero antimafia, sia polizia antimafia, sono disciplinate a livello di fonte primaria dal d.lgs. 159 del 2011 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) il c.d. Codice Antimafia, che in chiave sistematica ha provveduto all’abrogazione dell’originaria regolamentazione contenuta nell’ordinamento giudiziari. Nel Libro III, il legislatore ha ad esse dedicato il Titolo I rubricato “Attività informative ed investigative nella lotta contro la criminalità organizzata” (artt. 102 – 109).

Il d.l. 367/1991, nell’istituire questo innovativo modello di coordinamento, ha posto una deroga alla regola generale dell’art. 51 comma 3 c.p.p. che individua l’ufficio del pubblico ministero legittimato a svolgere le indagini in quello istituito presso il giudice territorialmente competente, per i delitti indicati nell’art. 51 comma 3-bis c.p.p., dette funzioni sono esercitate dall’ufficio del pubblico ministero istituito presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte di appello nel cui ambito ha sede il giudice territorialmente competente; quindi, se un reato di quelli indicati

26 Sul tema si veda, D. CENCI, La competenza investigativa della D.I.A. e suoi rapporti con le procure distrettuali, in AA.VV., il «doppio binario» nell’accertamento dei fatti di mafia, Giappichelli, Torino, 2013, p. 324 ss.

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dal comma in esame viene commesso in altro circondario rispetto a quello del capoluogo del distretto, le funzioni di pubblico ministero sono sottratte all’ufficio di procura della Repubblica istituito presso il giudice territorialmente competente, rientrando nella legittimazione della direzione distrettuale antimafia quale articolazione interna all’ufficio del capoluogo del distretto27.

Una deroga che negli anni successivi ha ampliato i propri orizzonti mediante ulteriore innesti all’art. 51 c.p.p.; con il comma 3-quater, sono stati attribuiti alla competenza funzionale della procura distrettuale, delitti tentati o consumati con finalità di terrorismo, mentre con il successivo comma 3-quinquies il legislatore ha provveduto ad accentrare in sede distrettuale, tutta una seria di reati sessuali a danno di minori e di reati commessi mediante l’uso della tecnologia informatica.

Per reati di criminalità mafiosa le deroghe non si sono poste solo sul piano dei soggetti titolari delle indagini28, o meglio, il

legislatore più volte ha percorso l’idea di istituire un procedimento speciale che muovesse già a partire dalla fase delle indagini preliminari, prevedendo discipline differenziate per questi reati e

27 Si veda, A. D’ALESSIO Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, op. cit., p. 250-251.

28 V. D. CHINNICI, Competenza territoriale e indagini collegate in materia di associazionismo di tipo mafioso, op. cit., p. 336.

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per la categoria più ampia, anche se variamente delimitata, della criminalità organizzata29. Speciali previsioni coinvolgono plurimi

istituti processual penalistici, e provando a fare un elenco esemplificativo individuiamo: l’attribuzione della cognizione al tribunale in composizione collegiale; una particolare disciplina in tema di esigenze cautelari, scelta della custodia cautelare, durata e sospensione dei termini di custodia; una peculiare individuazione del giudice per le indagini preliminari e del giudice per l’udienza preliminare; divieto di comunicare l’iscrizione della notizia di reato nell’apposito registro; modalità di comunicazione della notizia di reato al pubblico ministero da parte della polizia giudiziaria; durata e struttura delle indagini preliminari; l’individuazione di “aule protette”, c.d. aule bunker, che possono comportare uno spostamento delle udienze dibattimentale rispetto alla sede del giudice competente30; particolari discipline per

l’utilizzo di mezzi di ricerca della prova, come ad es. le intercettazioni telefoniche e ambientali ecc..

Tutte queste differenziazioni nei procedimenti di delinquenza mafiosa, e più genericamente di criminalità organizzata, ha

29 Si veda, G.P. VOENA, Soggetti, in G. CONSO-V. GREVI, Compendio di procedura penale, CEDAM, Padova, 2018, p. 70.

30 Si veda per tutte queste differenziazioni degli istituti penalistici, G.P. VOENA, Soggetti, op. cit., p. 70-71.

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permesso di affermare l’esistenza di un “doppio binario” che si muove parallelamente alle regole del c.d. procedimento ordinario. In dottrina è condivisa l’idea che costituisca un errore pensare a un modello processuale che con identità di struttura possa adattarsi a tutte le regiudicande31, risultando tale concezione del tutto

“immaginifica” e che non trova referenti nella realtà32.

Così si rende possibile la costituzione di sottosistemi processuali gravitanti attorno a un modello comune in grado si adattarsi alle esigenze delle singole fattispecie delittuose, peraltro anche la giurisprudenza costituzionale e quella dei giudici di Strasburgo permette tali differenziazioni richieste dalla specificità degli accertamenti dei fatti di criminalità organizzata33.

Come ci insegna anche la giurisprudenza di legittimità, i connotati oggettivi e soggettivi dei reati di criminalità organizzata non troverebbero adeguata risposta nelle ordinarie norme del Codice di rito, essendo possibile “cogliere, all’interno dell’attuale tessuto normativo, una sorta di filo rosso che, collegando fra loro le varie disposizioni di legge destinate a operare nei procedimenti di

31 In tal senso, G. FOSCHINI, Sistema di diritto processuale penale, II ed., Milano, 1968, vol. II, p. 10; G. PIZIALI, Pluralità sei riti del giudice unico, in Riv. dir. proc. pen., 2000, p. 975.

32 V. P. MAGGIO, Prova e valutazione giudiziale dei comportamenti mafiosi: i risvolti processuali, in www.dirittopenalecontemporaneo.it, 2012.

33 A. D’ALESSIO Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, op. cit., p. 255.

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criminalità organizzata consente di individuare, per differenza rispetto al regime processuale ordinario, le linee qualificanti una diversa e più adeguata disciplina processuale”34.

Anche se vengono delineati percorsi processuali differenziati per reati di cui all’art. 51 comma 3-bis e 3-quater c.p.p., come per altrettante fattispecie delittuose individuate dall’art 407 c.p.p., la disciplina non è di agevole individuazione dal momento che si registra un quadro disarmonico tale da rendere opportuno un intervento in chiave sistematica, magari attraverso un nuovo libro del Codice dedicato al processo di criminalità organizzata, anche di stampo terroristico, che sicuramente riuscirebbe ad agevolare la lettura di questi profili di differenziazione35.

2. La direzione distrettuale antimafia un pool specializzato

Con il d.l. 367 del 1991 (convertito con l. n. 8 del 1992), il legislatore intervenendo secondo profili di specializzazione, a livello decentrato, ha previsto l’istituzione della direzione distrettuale antimafia presso ciascuna procura della Repubblica situata nel capoluogo di distretto di corte di appello.

34 Cass., sez. I, 12 giugno 2001, Bagarella, in Mass. Uff., 219626.

35 V. G. SPANGHER, Il nuovo processo penale e il maxiprocesso: l’impianto originario del codice e le modifiche al cod. proc. pen. del 1991 per consentire la promozione e la celebrazione dei maxiprocessi, op.cit., p. 74.

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Il citato decreto ha introdotto questa articolazione speciale del pubblico ministero distrettuale mediante l’art. 70-bis della legge di ordinamento giudiziario (r.d. n. 12 del 1941), il cui disposto è stato raccolto in chiave sistematica nell’art. 102 del Codice Antimafia. Era ben presente l’idea nella mente dei riformatori che, al fine di rendere maggiormente efficace il coordinamento delle indagini, evitando la frammentarietà e la disorganicità tipica degli anni passati, sarebbe stata in tal senso opportuna una netta riduzione degli uffici preposti. In questa logica “deflattiva”, si è notevolmente ridimensionato il numero delle procure “competenti” a svolgere le indagini per delitti di criminalità mafiosa, che dalle originarie 161, il cerchio si è ristretto alle sole 26 presenti presso il capoluogo di distretto di corte di appello36.

L’individuazione della procura distrettuale quale ufficio funzionalmente competente a svolgere le indagini sui fatti riconducibili al crimine mafioso risponde a una logica ben precisa, ovvero disporre di uno spazio fisico maggiore quale il distretto, tendenzialmente coincidente con la regione o parte di essa, nell’ottica di un migliore contrasto al crimine organizzato, che tra i propri punti di forza vanta l’estensione geografica.

36 R. TERESI, Le procure distrettuali antimafia, in Direzione Nazionale e Direzioni Distrettuali Antimafia, Giuffrè, Milano, 1993, p. 142.

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In altre parole la ratio seguita dal legislatore è stata quella di ridurre il numero degli uffici requirenti e al contempo incrementare il territorio di loro spettanza concentrando le indagini esclusivamente presso l’ufficio distrettuale, poiché le indagini condotte dal singolo ufficio su più ampia scala evita la loro frammentazione permettendo l’acquisizione di risultati in termini di completezza e efficienza.

Le direzioni distrettuali antimafia non costituiscono un apposito ufficio di procura, ma bensì, una struttura specializzata all’interno dell’ufficio di procura distrettuale37, e possono essere qualificate

come la previsione sul piano normativo di quei pool che nella prassi si erano già formati raccogliendo le migliori professionalità e organizzando gli sforzi investigativi, con la finalità di rispondere a realtà criminali particolarmente allarmanti come il terrorismo politico e la criminalità mafiosa.

Quelle esperienze che avevano condotto a risultati piuttosto significativi, hanno costituito un precedente che poi il legislatore ha riproposto a livello distrettuale; infatti, le direzioni distrettuali antimafia non sono altro che un gruppo di magistrati dell’ufficio distrettuale dotati di particolare esperienza e conoscenza delle

37 Vedi, A. D’ALESSIO Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, op. cit., p. 251.

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varie realtà criminali organizzate.

La genesi e la struttura della direzione distrettuale antimafia è definita in via preliminare dall’art. 102 del Codice Antimafia, il cui disposto è stato concretizzato, a livello di normativa secondaria, da una circolare (del 17 novembre 2010 n. P24930, più volte modificata negli anni successivi)38 emanata dal Consiglio

Superiore della Magistratura.

L’art 102 del Codice Antimafia prevede che, il procuratore presso il capoluogo del distretto costituisca nell’ambito del proprio ufficio una direzione distrettuale antimafia, quindi da ciò si evince che non possa essere considerata come una distinta procura, bensì una “competenza specifica” limitata ai soli delitti enumerati all’art. 51 comma 3-bis del Codice di rito”39.

L’art. 102 Codice Antimafia nell’attribuire al procuratore della

38 La circolare n. P24930 del 17 novembre 2010 ha proceduto a sostituire la circolare n. 2596 del 1993, mediante la quale l’organo di autogoverno della magistratura aveva provveduto a dare concretezza e omogeneità all’applicazione dell’art. 70-bis O.G.. L’adozione di una nuova circolare, si rese necessaria a seguito delle modifiche apportate agli uffici del pubblico ministero da parte del d.lgs. 106 del 2006, e dalle due successive risoluzioni del 12 luglio del 2007 e 21 luglio 2009. In particolare quest’ultima risoluzione disciplinando un iter procedurale sui provvedimenti organizzativi degli uffici del pubblico ministero, che vede come destinatario finale il C.S.M., al contempo ha privato l’organo di un potere ablativo di detti provvedimenti, differenziandosi dalla circolare del 1993 sulla disciplina della direzione distrettuale antimafia che riconosceva a suddetto organo un vero e proprio potere di approvazione dei provvedimenti di designazione dei sostituti procuratori distrettuali antimafia. Con la nuova circolare del 2010, più volte modificata negli anni successivi, la disciplina si è conformata alla risoluzione del 2009, privando il C.S.M del potere di approvazione, residuando ad esso la possibilità di presentare rilievi privi di carattere vincolante, v. relazione illustrativa alla circolare C.S.M n. P24930 del 19 novembre 2010.

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Repubblica la competenza a designare i componenti della direzione distrettuale antimafia, ad esso prescrive due obblighi: il primo impone che, il procuratore capo all’atto della designazione dei sostituti deve richiedere il parere del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo. Si tratta di un parere obbligatorio anche se non vincolante e quest’ultimo organo deve essere preventivamente informato altresì in caso di eventuali variazioni di composizione dell’organico della direzione. Le prescrizioni menzionate sono conformi alle funzioni di impulso e di collegamento tipiche della direzione nazionale e per ragioni pratiche il legislatore ha escluso la loro osservanza in sede di prima costituzione della direzione distrettuale40.

Il secondo obbligo è sempre di carattere informativo: Il procuratore capo dell’ufficio deve, senza ritardo, comunicare al Consiglio Superiore della Magistratura la composizione - quindi le nomine - e le eventuali variazioni di personale dell’articolazione distrettuale41.

Confutato ogni dubbio circa la costituzione della direzione nell’ambito della procura della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte di appello, è logica conseguenza

40 Si veda, R. Teresi, Le procure distrettuali antimafia, op. cit., p. 144-145.

41 Espressioni riprese da R. Teresi, Le procure distrettuali antimafia, op. cit., p. 144-145.

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che l’articolazione non possa essere composta da sostituti che operano presso uffici diversi da quello del capoluogo. Questa previsione trova la sua ragione nel fatto che se ad essere designato fosse un magistrato diverso dall’ufficio distrettuale, verrebbe operato un trasferimento per mano del procuratore distrettuale e non da parte dell’organo di autogoverno, con contestuale violazione delle disposizioni di ordinamento giudiziario e dell’art. 105 Cost.42. Altresì è doveroso dire che in questo modo vengono

sacrificate plurime esperienze e professionalità dislocate in altri uffici non capoluogo di distretto, al contempo comunque il dato normativo non può essere eluso43.

Il numero dei sostituti che compongono la direzione viene fissato sulla base di un quarto dell’organico dell’ufficio di procura, fatta salva la possibilità di deroghe in aumento e in diminuzione che necessitano di motivazione.

I sostituti che compongono la direzione non possono essere adibiti a svolgere ulteriori attività rispetto a quelle attribuite ex lege alla d.d.a. (art. 51 comma 3-bis c.p.p.), salvo comprovate e motivate esigenze dell’ufficio di procura44, inoltre è fatto divieto ad essi di

42 L’art. 105 Cost. dispone che “Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazione ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”. 43 Sul tema delle designazioni dei soli magistrati dell’ufficio distrettuale, si veda, la relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. 2596 del 1993 (non più vigente). 44 Così recita l’art. 2 comma 2 della circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010.

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poter far parte di altro gruppo o dipartimento di cui eventualmente si compone l’ufficio distrettuale45.

Il requisito minimo per far parte dell’articolazione distrettuale è costituito dallo status di magistrato di tribunale e l’aver conseguito almeno la prima qualifica di professionalità, con conseguente esclusione dei magistrati in tirocinio, come confermato dall’art. 102 Codice Antimafia.

Il procuratore della Repubblica distrettuale, in quanto preposto alla designazione dei sostituti, ha l’onore in via preliminare ad invitare i magistrati che compongono l’ufficio a manifestare le proprie intenzioni di entrare a far parte della direzione. La previsione è in funzione di garantire forte motivazione ed efficienza alla struttura che sono requisiti indispensabile per affrontare procedimenti gravosi e complessi come quelli di mafia46. Il procuratore nel

procedere alle nomine, come precisa il dato normativo dell’art. 102, deve tener conto delle “specifiche attitudini”47 e delle

45 Vedi, A. D’ALESSIO Attribuzioni delle procure distrettuali e delle direzioni distrettuali antimafia create al loro interno, op. cit., p. 251.

46 Si veda, la relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. 2596 del 1993 (non più vigente).

47L’art. 3 comma 2, della circolare C.S.M., cura di precisare che per specifiche attitudini “s’intende la particolare idoneità ad assolvere gli specifici compiti di sostituto procuratore distrettuale antimafia” indicando un elenco di parametri da cui deve essere desunta quali: l’aver ricoperto le funzioni di pubblico ministero e aver trattato per un congruo periodo di tempo procedimenti penali relativi a reati di criminalità organizzata ovvero riguardanti materie analoghe; la precedente trattazione in qualità di giudice o pubblico ministero, di procedimenti per misure di prevenzione; l’aver svolto le funzioni di giudice in procedimenti penali riguardanti materie afferenti al crimine organizzato; dalla partecipazione a corsi di formazione organizzati dal C.S.M. riguardanti la criminalità organizzata, le tecniche investigative e gli strumenti

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“esperienze professionali”48, sia dei magistrati che si sono resi

disponibili a ricoprire l’incarico sia degl’altri.

Il procuratore distrettuale, nel provvedimento di designazione (che ha la forma di decreto) ha l’obbligo di indicare i criteri adottati e di articolare la propria motivazione a sostegno delle scelte effettuate, riportando una valutazione comparativa tra i candidati. Nel procedere al vaglio dei requisiti attinenti al dato esperienziale e attitudinale, il procuratore capo ha l’onere di dare precedenza a quei magistrati che hanno reso la propria disponibilità a comporre la direzione. Nel caso in cui i sostituti che si siano resi disponibili siano inferiori ai posti da ricoprire, oppure non siano idonei a ricoprire l’incarico, il procuratore ha la scelta obbligata di procedere d’ufficio alla designazione di altri magistrati, che pur

d’indagine; dalla capacità di operare in gruppi di lavoro; dalla gestione informatizzata dei dati processuali; rileva anche l’esperienza acquisita mediante rapporti intrattenuti con le autorità giudiziarie e investigative straniere; l’aver svolto attività professionali che fuoriescono dall’ambito giudiziario pur sempre inerenti alla criminalità organizzata (si pensi ad esempio ad aver ricoperto la carica di ufficiale dell’Arma dei carabinieri); le attitudini vengono desunte anche da pubblicazioni e lavori scientificamente rilevanti in materia di criminalità organizzata, con particolare apprezzamento dei riferimenti alle tecniche investigative e agli strumenti d’indagine; infine acquisisce pari dignità ogni altro elemento dal quale si può desumere l’idoneità richiesta.

48 Art. 3 comma 2, della circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010, per “esperienze professionali”, invece, non può non farsi riferimento a quelle idoneamente valutate dagli organi a ciò preposti, ovvero, pareri dei consigli giudiziari, rapporti dei dirigenti degli uffici che sono redatti in occasione delle valutazioni di professionalità, dai fatti che sono conosciuti dal procuratore della Repubblica che devono essere indicati in modo adeguato, provvedimenti dell’organo di autogoverno, schede di autorelazione da quale si possa desumere la capacità professionale, la laboriosità, l’impego, la tempestività nell’espletare il lavoro, capacità nella direzione della polizia giudiziaria e la libertà da condizionamenti e vincoli che possono limitare l’imparzialità dell’attività giudiziaria.

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sempre dovranno essere individuati nell’organico del medesimo ufficio di procura distrettuale e risultare in possesso dei requisiti prescritti dalla normativa vigente.

Il procuratore della Repubblica è dotato di una certa flessibilità per quanto attiene alla dimensione temporale delle procedure di designazione, ove lo ritenga opportuno, può procedere in tal senso, nei sei mesi che precedono la vacanza del posto, in modo che il sostituto possa acquisire famigliarità con l’attività sia conoscenze e informazioni del gruppo con cui sarà chiamato a operare, anche mediante l’anticipazione di coassegnazioni, garantendo comunque rispetto degli impegni che quel magistrato ha nel settore da cui proviene e che dovrà assolvere fino al definitivo passaggio in d.d.a.49.

La circolare all’art. 5 rubricato “procedimento”, articola l’iter procedurale per la “consacrazione” delle nomine dei sostituti procuratori, ma anche degli aggiunti.

Il procuratore della Repubblica procede alle designazioni con decreto, in via preliminare, ha l’obbligo di acquisire il parere non vincolante del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, dopodiché provvede a comunicare il decreto ai magistrati addetti

49 Comma 5 art. 3 circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010, inserito con delibera del Consiglio in data 19 ottobre 2016.

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all’ufficio di procura e senza ritardo trasmette il provvedimento di nomina con gli eventuali allegati e il parere acquisito al Consiglio Superiore della Magistratura.

I magistrati che avevano reso la propria candidatura e non designati, quelli ritenuti privi dei requisiti richiesti dalla legge e quelli designati o esclusi in caso di designazione d’ufficio, possono presentare osservazioni al procuratore della Repubblica entro il decimo giorno dalla comunicazione del decreto di nomina. In caso di accoglimento il procuratore adotta i provvedimenti consequenziali, compreso un nuovo parere da parte del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, dando poi comunicazione nuovamente del decreto ai magistrati dell’ufficio, diversamente; quindi in caso di mancato accoglimento, provvede a trasmettere il decreto con gli eventuali allegati e le osservazioni al C.S.M.. Una soluzione condivisibile improntata al rispetto dei criteri di buona amministrazione, poiché preliminarmente si prevede un tentativo di soluzione della controversia all’interno dell’ufficio, e solo nel caso il suo esito sia stato fallimentare, viene investito C.S.M.. Opportuno inoltre è stato l’aver fissato un termine di dieci giorni, rispettoso del regolare funzionamento

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dell’amministrazione della giurisdizione50.

Il Consiglio Superiore della Magistratura, in quanto organo di autogoverno della magistratura e preposto dalla legge ad aver l’ultima parola in merito ai provvedimenti di designazione, ricevuto il decreto ( con allegati e il papere del procuratore nazionale), opera una valutazione di conformità del provvedimento alle fonti normative primarie e secondarie, relative all’organizzazione e al funzionamento della direzione distrettuale antimafia, quindi, dovrà tener conto anche delle già citate “specifiche attitudini” ed “esperienze professionali”.

In caso di difformità, il C.S.M. adotta degli atti di indirizzo per il raggiungimento degli obbiettivi da perseguire, nell’ottica dell’efficienza dell’ufficio. Il procuratore della Repubblica in questa situazione, può eventualmente disporre la sospensione dell’efficacia del decreto e procede a compiere una nuova valutazione alla luce di quegli atti disposti dal Consiglio provvedendo senza ritardo alla trasmissione del nuovo decreto. Le alternative che in questo caso si possono prospettare sono in funzione del comportamento tenuto dal procuratore distrettuale. In caso di conferma del decreto o di adesione agli atti di indirizzo, il

50 In merito al procedimento di designazione si veda la relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. 2596 del 1993 (non più vigente).

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C.S.M. delibera sulla conformità del nuovo decreto agli atti normativi e alle discipline consiliari relative all’organizzazione e funzionamento della direzione.

Ove il procuratore abbia apportato modifiche adesive, ma non pienamente aderenti agli atti di indirizzo, il Consiglio delibera formulando gli opportuni rilievi. Diverso invece è il caso in cui il procuratore della Repubblica abbia apportato modifiche che però non hanno tenuto conto in alcun modo degli atti di indirizzo, in questa situazione estrema il C.S.M. provvede alla formulazione di nuovi atti, ma solo ed esclusivamente per l’ultima volta.

Com’è possibile evincere, il Consiglio ha perso il proprio potere approvativo di cui disponeva nelle more della circolare del 1993, nell’attuale assetto normativo, ben può avanzare raccomandazioni prive di carattere vincolante, quindi, la loro efficacia inevitabilmente è subordinata alla volontà del procuratore distrettuale interessato.

Comunque un deterrente è possibile rinvenirlo nel fatto che, le deliberazioni consiliari, assumono rilevanza - anche attraverso la possibilità di inserirle nel fascicolo personale - ai fini delle valutazioni di professionalità e di idoneità del dirigente in sede di conferma dell’incarico, e nei casi più gravi, per quanto riguarda

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l’incompatibilità funzionale51.

I provvedimenti di designazioni adottati dal procuratore distrettuale sono immediatamente efficaci, quindi la delibera del C.S.M. non opera come condizione sospensiva e solo in quei casi in cui sia stata riscontrata una difformità, il procuratore ha la possibilità e non l’obbligo di disporre la sospensione della nomina. I provvedimenti adottati dal Consiglio, sono comunicati al procuratore della Repubblica interessato, al procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo e al procuratore generale presso la Suprema Corte di Cassazione.52

I sostituti della direzione distrettuale antimafia restano in carica due anni, il mandato può essere rinnovato per cinque volte, per una durata complessiva ininterrotta pari a anni dieci, un termine massimo dell’incarico è strettamente necessario (soprattutto in per queste delicate funzioni) per evitare il conformarsi di centri di potere che potrebbero pregiudicare il buon andamento dell’amministrazione della giustizia, sia per evitare un’eccessiva personalizzazione delle funzioni, inoltre in questo modo si permette ai magistrati dell’ufficio di procura la possibilità nel

51 Così, art. 5 comma 2, circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010.

52 In riferimento all’iter procedurale si veda, l’art. 5 della circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010.

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corso della propria carriera, di poter svolgere queste funzioni, purché siano in possesso dei requisiti normativi previsti per la designazione53. Se quanto affermato è indiscutibile, d’altro canto

è necessario evitare che tutti i sostituti della direzione non possano essere destinati contemporaneamente a svolgere le proprie funzioni presso altri settori, poiché verrebbe disperso un patrimonio in termini di conoscenze e professionalità causando anche in questo specifico caso una disfunzione al buon andamento dell’amministrazione della giustizia, con conseguente violazione dell’art. 97 della Costituzione54.

Per queste ragioni, opera una valvola di sicurezza, si prevede che non possano essere destinati contemporaneamente in altri settori più di un terzo dei sostituti appartenenti alla direzione, al tal fine il procuratore della Repubblica o il magistrato da questi delegato alla direzione adotta gli accorgimenti organizzativi necessari55.

La durata minima dell’incarico riguarda il primo biennio, durante il quale il magistrato non può essere assegnato ad altro gruppo di lavoro o incarico nell’ambito del medesimo ufficio, salvo il caso in cui il magistrato chieda il trasferimento ad altro ufficio

53 Così, relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. 2596 del 1993 (non più vigente). 54 Per quanto attiene alla durata, si veda la relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. 2596 del 1993 (non più vigente).

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giudiziario e ricorrano i requisiti previsti dall’art 194 O.G.56.

Allo spirare del quinto mandato, il magistrato uscente è destinato a operare in altro settore del medesimo ufficio di procura, per evitare una cesura netta con le attività in corso d’opera si prevede che, al medesimo mediante nuova codelega (la cui durata massima improrogabile è di un anno) può essere attribuita la direzione delle indagini riconosciute dal procuratore di eccezionale urgenza e rilevanza per le quali era stato designato da almeno tre mesi57.

Decorso il tempo massimo di permanenza, i sostituti e gli aggiunti, non possono essere nuovamente designati se non dopo lo spirare di un periodo pari a cinque anni, al fine del computo del termine massimo di durata dell’incarico non si computa l’aver svolto funzioni di delegato alla direzione della d.d.a. ne quella di collaboratore alla direzione del procuratore della Repubblica, in quanto si ritengono funzioni distinte da quelle di addetto alla direzione distrettuale antimafia.

Il terzo comma dell’art. 102 Codice Antimafia, dispone che i reati individuati all’art. 51 comma 3-bis c.p.p., salvo casi eccezionali debbono essere assegnati ai magistrati della direzione distrettuale

56 L’art. 194 della legge d’ordinamento giudiziario, prescrive che il magistrato può chiede il trasferimento ad altra sede, decorso un periodo di quattro anni, se ricorrono gravi motivi di salute, ovvero gravi ragioni di servizio o di famiglia.

57 Il precedente termine di sei mesi è stato ridotto a tre dalla delibera di Plenum in data 19 ottobre 2016.

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antimafia, in questi casi caratterizzati da profili di eccezionalità, che abilitano a derogare la regola generale, il provvedimento di assegnazione al magistrato estraneo all’organismo specializzato è adottato dal procuratore della Repubblica o dal suo delegato preposto all’attività della direzione con decreto motivato.

I presupposti che legittimano la deroga trovano la loro ragion d’essere, nella necessità di disporre nella trattazione del procedimento di specifiche professionalità ulteriori e diverse rispetto a quelle proprie dei magistrati della d.d.a., o per far fronte a un’equa ripartizione del carico di lavoro o, ancora, per non disperdere le conoscenze del magistrato che abbia avviato le indagini nell’ambito di una diversa sezione dell’ufficio di procura distrettuale; in questi casi si tende a valorizzare la professionalità di magistrati esterni alla direzione, sia per ragioni di efficienza, si per accrescere la formazione professionale in vista di un ricambio generazionale.

In materia importante è il principio secondo il quale, il procuratore della Repubblica dovrà adottare criteri in modo da tener conto delle attitudini e delle professionalità specifiche, assicurando pari opportunità d’accesso alle coassegnazioni che, molto probabilmente costituiranno, i titoli per operare le successive designazioni, in modo da evitare discutibili e non trasparenti

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metodi di cooptazione58.

Le assegnazioni a magistrati esterni, devono necessariamente considerarsi come coassegnazioni, quindi imprescindibile è l’assegnazione di quel procedimento ad un magistrato che compone la direzione, inoltre l’art. 8 della circolare, prescrive un termine ultimo per operare l’assegnazione rappresentato dalle indagini preliminari, mentre, nelle fasi successive, la possibilità è condizionata, dalla presenza di motivate ragioni che impediscono al magistrato titolare del procedimento o altro facente parte della d.d.a. di intervenire all’udienza.

Infine il provvedimento di assegnazione deve essere comunicato ai magistrati dell’ufficio e deve essere trasmesso al Consiglio Superiore della Magistratura per le valutazioni di competenza59.

Discorso a parte deve essere fatto per il procuratore aggiunto, che rappresenta una figura di magistrato peculiare nell’ambito dell’amministrazione della giustizia. Il procuratore aggiunto (magistrato a cui la circolare del 2010 da dedicato interamente l’art. 4) può assolvere funzioni collaborative alla direzione del pool distrettuale condotta dal procuratore della Repubblica, come

58 Si veda la relazione illustrativa alla circolare C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010.

59 In tal senso dispone l’art. 8 della circolare del C.S.M. n. P24930 del 19 novembre 2010.

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