POLITECNICO DI MILANO
Facoltà di
“I
NGEGNERIA DEI
S
ISTEMI
”
Corso di Laurea Specialistica in
“I
NGEGNERIA
G
ESTIONALE
”
La dematerializzazione nella
Pubblica Amministrazione
Valutazione dei possibili approcci di introduzione
ed evoluzione e applicazione a un caso reale
Anno Accademico 2010/2011
Tesi di Laurea di:
C
LAUDIOR
AVAMatricola n.739788
Relatore:
Chiar.mo Prof. G
IAMPIOB
RACCHICorrelatori: Prof. S
TEFANOM
AINETTIRingraziamenti
Ringrazio Fondazione Politecnico per avermi dato l’opportunità di realizzare questo lavoro di Tesi, in cui ho potuto partecipare attivamente a progetti di valore che mi hanno permesso di crescere professionalmente e caratterialmente. In particolare un doveroso ringraziamento va a
Prof. Stefano Mainetti. Ringrazio inoltre tutto il Team di Fondazione Politecnico – Innovazione Digitale per avermi fatto vivere un bellissimo anno tra amici, dimostrandomi che il sacrificio e gli impegni lavorativi possono diventare un piacere se vissuti in un ambiente giovane e allegro.
Un ringraziamento speciale è dedicato alle persone con cui ho lavorato più strettamente in questi mesi.
Per avermi accolto e insegnato i fondamentali del lavoro di gruppo e del “buon gusto”, Ing. Marco Ravagnati. Per il costante supporto, la guida insostituibile e i preziosi consigli in qualsiasi campo, nonché per l’importantissimo aiuto nella stesura del presente lavoro,
Ing. Alberto Spreafico. Per avermi concesso la splendida occasione di collaborare con Innovazione Digitale e per la pazienza e la disponibilità dimostrata,
Ing. Claudia Pingue. Grazie alla mia famiglia che mi ha dato l’occasione di arrivare fin qui, ha sempre creduto in me e mi ha insegnato ad affrontare ogni sfida con grinta e voglia di fare.
Un doveroso ringraziamento per la persona che più mi ha supportato e sostenuto in tutta la carriera universitaria e in questo lavoro in particolare,
Cristina. Infine un pensiero a tutte le persone che mi sono sempre state vicine e mi hanno accompagnato nel mio percorso di studi e in ogni momento in questi ultimi anni.
Indice dei contenuti
Abstract ... I Introduzione ... II
Capitolo 1
Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto ... 1
Il Sistema della Pubblica Amministrazione ... 3 1.1. Cenni organizzativi ... 3 1.1.1. Enti centrali ... 4 1.1.1.1. Enti locali ... 4 1.1.1.2. Stakeholder ... 7 1.1.1.3.
Il nuovo contesto normativo ... 8 1.1.2.
La riforma Brunetta ... 9 1.1.2.1.
Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali ... 10 1.1.2.2.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale ... 11 1.1.2.3.
L’operatività della Pubblica Amministrazione ... 14 1.2.
Procedure e peculiarità ...14 1.2.1.
Produzione e gestione documentale ...15 1.2.2.
Processi di gestione della conoscenza ...17 1.2.3.
I punti di attenzione ... 18 1.3.
Costi di gestione elevati ...18 1.3.1.
Complessità delle procedure e duplicazioni ...19 1.3.2.
Impatti sul cittadino e sulle attività produttive ...20 1.3.3.
Decentramento amministrativo ...21 1.3.4.
e-Government: verso l’amministrazione digitale ... 22 1.4.
Origini dell’e-Government e investimenti ...23 1.4.1.
Linee strategiche nazionali ed europee ...24 1.4.2.
Digital European Agenda ... 25 1.4.2.1.
Strategia e Trattato di Lisbona ... 25 1.4.2.2.
Conferenza di Malmö ... 26 1.4.2.3.
Piano e-Government 2012 per l’Italia ... 28 1.4.2.4.
Stato attuale dei lavori ...30 1.4.3.
Dematerializzazione come elemento cardine per il cambiamento ...33 1.4.4.
Dall’e-Government all’Open Government: verso una PA aperta ...34 1.4.5.
Riflessioni conclusive ... 37 1.5.
Capitolo 2
Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie ... 39
La dematerializzazione ... 41 2.1.
Concetto e definizioni ...41 2.1.1.
Modalità e ambiti applicativi ...43 2.1.2. Vantaggi e Problematiche...47 2.1.3. Vantaggi ... 47 2.1.3.1. Problematiche ... 51 2.1.3.2.
Fasi principali del processo documentale ... 55 2.2. Acquisizione e redazione ...56 2.2.1. Protocollazione e fascicolazione ...57 2.2.2. Lavorazione ...59 2.2.3. Invio e diffusione ...60 2.2.4. Archiviazione e conservazione ...61 2.2.5.
Tecnologie e strumenti di supporto alla dematerializzazione ... 63 2.3.
Strumenti di base ...64 2.3.1.
Office Automation ... 64 2.3.1.1.
Firma elettronica e altri strumenti di marcatura... 65 2.3.1.2.
Posta Elettronica Certificata (PEC) ... 67 2.3.1.3.
Gestione e pubblicazione dei contenuti ...68 2.3.2.
Content / Document Management System ... 68 2.3.2.1.
Web Portal ... 69 2.3.2.2.
Enterprise Content Management ... 70 2.3.2.3.
Gestione dei processi ...71 2.3.3.
Workflow Management System ... 71 2.3.3.1.
Business Process Management Suite ... 72 2.3.3.2.
Gestione della conoscenza e della collaborazione ...74 2.3.4.
Intranet ed Extranet ... 75 2.3.4.1.
Social software ... 76 2.3.4.2.
Elementi di scelta degli strumenti ... 78 2.4.
Tipologia degli strumenti ...78 2.4.1.
Modalità di implementazione e fruizione ...80 2.4.2.
Classificazione degli strumenti e delle tecnologie ... 82 2.5.
Riflessioni conclusive ... 87 2.6.
Capitolo 3
La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio ... 89
Le sfide della Pubblica Amministrazione del futuro ... 90 3.1.
Efficienza nei processi: ridurre i costi ...90 3.1.1.
Efficacia nei servizi: migliorare la risposta alle esigenze degli utenti ...91 3.1.2.
Semplificazione e ripensamento delle procedure e della normativa ...92 3.1.3.
e-Democracy: l’interazione sempre più stretta tra le PA e l’utente ...93 3.1.4.
Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi ...94 3.1.5.
Analisi dei progetti più significativi nella PA italiana ... 97 3.2.
Definizione del campione di analisi ...97 3.2.1. Metodologia di indagine... 100 3.2.2. Dimensioni di valutazione... 103 3.2.3. Scope ... 103 3.2.3.1. Tecnologia ... 105 3.2.3.2. Governance ... 107 3.2.3.3. Benefici ... 109 3.2.3.4.
Risultati della valutazione ... 111 3.2.4.
Analisi dei risultati ... 112 3.2.4.1.
Mappatura dei risultati ... 115 3.2.4.2.
Riflessioni conclusive ... 119 3.3.
Capitolo 4
Definizione di un modello evolutivo per la dematerializzazione nella PA ... 120
Definizione del modello evolutivo ... 121 4.1.
Rispetto dei vincoli normativi ... 124 4.1.1.
Dematerializzazione parziale del processo ... 127 4.1.2.
Dematerializzazione completa del processo ... 129 4.1.3.
Pubblica Amministrazione Digitale ... 132 4.1.4.
Pubblica Amministrazione Aperta ... 135 4.1.5.
Rilettura dei casi analizzati sul modello evolutivo... 138 4.2.
Risultati attesi ... 138 4.2.1.
Risultati rilevati ... 140 4.2.2.
Analisi degli scostamenti ... 142 4.2.3.
Riflessioni conclusive ... 147 4.3.
Applicazione a un caso reale: Consiglio Regionale ... 149 Capitolo 5
Funzioni e caratteristiche del Consiglio Regionale ... 150 5.1.
Struttura organizzativa, ruoli e funzioni ... 150 5.1.1.
Sistema informativo del Consiglio Regionale ... 153 5.1.2.
Il percorso di innovazione intrapreso ... 157 5.2.
Evoluzioni della piattaforma Gestione Atti ... 158 5.3.
Piattaforma SIDAC ... 159 5.3.1.
Gestione Atti Caratteristici dell’Assemblea ... 161 5.3.2.
Nuova piattaforma di Gestione degli Atti Caratteristici del Consiglio ... 164 5.3.3.
Situazione attuale ed evoluzioni future ... 166 5.3.4.
Applicazione del modello al caso del Consiglio Regionale ... 167 5.4.
Uso interpretativo del modello ... 168 5.4.1.
Uso normativo del modello... 171 5.4.2.
Evoluzione 1 – Virtual Workspace ... 172 5.4.2.1.
Evoluzione 2 – Extranet ... 175 5.4.2.2.
Evoluzione 3 – Consiglio Aperto ... 177 5.4.2.3.
Riflessioni conclusive ... 179 5.5.
Sintesi e conclusioni finali ... 181 Capitolo 6
Bibliografia ... 190 Sitografia ... 200 Allegati ... 202
Indice delle figure
Figura 1 - Stato di attuazione degli obiettivi Digital European Agenda - Anno 2011 ...30
Figura 2 - Criteri di selezione dei documenti da dematerializzare ...45
Figura 3 - Documenti sottoposti a conservazione sostitutiva ...46
Figura 4 - Fasi principali di gestione di un documento nelle PA ...55
Figura 5 - Esempio di una modellazione grafica di processo ...73
Figura 6 - Piramide della conoscenza ...74
Figura 7 - Classificazione delle tecnologie per la dematerializzazione ...85
Figura 8 - Valutazioni sullo scope di progetto ... 113
Figura 9 - Valutazioni sul livello tecnologico ... 113
Figura 10 - Valutazione sulla governance di progetto ... 114
Figura 11 - Valutazioni sui benefici conseguiti... 114
Figura 12 - Mappatura dei casi studio sul diagramma delle dimensioni ... 115
Figura 13 - Rappresentazione della governance dei casi studio mappati ... 117
Figura 14 - Struttura e percorso del modello evolutivo ... 123
Figura 15 - Stadi del modello evolutivo: rispetto dei vincoli normativi ... 124
Figura 16 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione parziale del processo ... 127
Figura 17 - Stadi del modello evolutivo: dematerializzazione completa del processo ... 129
Figura 18 - Stadi del modello evolutivo: Pubblica Amministrazione digitale ... 132
Figura 19 - Stadi del modello evolutivo: Open Government ... 135
Figura 20 - Zone di posizionamento attese per le cinque tipologie di stadi evolutivi ... 139
Figura 21 - Mappatura dei casi studio rispetto ai relativi stadi evolutivi ... 141
Figura 22 - Definizione delle aree di mappatura ... 144
Figura 23 – Dettaglio di un singolo stadio nella valutazione dell'equilibrio dei casi ... 146
Figura 24 - Architettura logica del Sistema Informativo del Consiglio ... 154
Figura 25 - Architettura fisica attuale del Sistema Informativo del Consiglio ... 156
Figura 26 - Architettura logica attuale del Consiglio Regionale ... 160
Figura 27 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti dell'Assemblea ... 163
Figura 28 - Architettura logica della piattaforma di Gestione degli Atti del Consiglio ... 165
Indice delle tabelle
Tabella 1 - Le competenze della Regione ... 5
Tabella 2 - Le competenze delle Provincie e dei Comuni. ... 7
Tabella 3 - Obiettivi del Piano e-Government 2012 ...28
Tabella 4 - Quadro sintetico delle caratteristiche tecniche dei vari tipi di firma ...66
Tabella 5 - Caratteristiche giuridiche delle tipologie di firma elettronica ...66
Tabella 6 - Progetti di dematerializzazione inclusi nel campione di analisi ...99
Tabella 7 - Esempio di "scheda di caso" riferita al Comune 1 ... 102
Tabella 8 - Sintesi valutazione delle dimensioni di analisi dei diversi casi studio ... 112
Tabella 9 - Assegnazione dei casi studio ai relativi stadi evolutivi ... 140
Indice degli allegati
Allegato 1: Comune 1 ... 203 Allegato 2: Comune 2 ... 204 Allegato 3: Comune 3 ... 205 Allegato 4: Comune 4 ... 206 Allegato 5: Provincia 1 ... 207 Allegato 6: Provincia 2 ... 208 Allegato 7: Provincia 3 ... 209 Allegato 8: Provincia 4 ... 210 Allegato 9: Regione 1... 211 Allegato 10: Regione 2 ... 212Allegato 11: Consiglio Regionale 3... 213
Allegato 12: Consiglio Regionale 4... 214
Allegato 13: Autonomia funzionale 1 ... 215
Allegato 14: Amministrazione centrale 2 ... 216
Allegato 15: Amministrazione centrale 3 ... 217
Abstract
Le Pubbliche Amministrazioni, e in particolare gli Enti locali, stanno attraversando un periodo caratterizzato da forti cambiamenti, sia a livello operativo che strategico. L’ambito richiede quindi che gli Enti pubblici siano in grado di far evolvere il proprio modo di operare, facendo leva sui principi di efficacia, efficienza e trasparenza, al fine di mantenere nel tempo un servizio adeguato alle esigenze dei cittadini.
In questo contesto, la dematerializzazione di documenti e flussi informativi rappresenta uno dei principali elementi in grado di permettere da una parte di ridurre i costi e aumentare le prestazioni dei servizi erogati e dall’altra di abilitare un rinnovamento profondo delle logiche operative, facilitando l’introduzione delle tecnologie ICT all’interno dei processi.
La realizzazione di un progetto di dematerializzazione rappresenta però un problema complesso, che richiede un’adeguata comprensione dei requisiti tecnologici e organizzativi e degli impatti che una tale innovazione comporta sui processi e sulle persone. Il presente lavoro ha perciò come obiettivo la definizione di un modello evolutivo in grado di guidare una Pubblica Amministrazione locale verso l’introduzione e l’evoluzione di un progetto di questo tipo.
Tale modello individua cinque stadi di dematerializzazione definiti rispetto a un insieme di dimensioni caratteristiche, attraverso cui valutare la coerenza di un dato progetto d’innovazione. La definizione di tale modello è frutto dell’analisi della letteratura e della normativa che definiscono e disciplinano il tema e della valutazione di alcuni tra i più significativi progetti di dematerializzazione condotti nella PA italiana.
Il modello evolutivo è stato infine applicato a un caso di studio reale per l’interpretazione del percorso d’innovazione intrapreso dall’Ente e per la valutazione delle possibili iniziative future.
Dalla trattazione emerge in modo chiaro il ruolo fondamentale che la governance riveste in questo tipo di progetti, dove l’attenzione al cambiamento non deve essere limitata alla tecnologia, ma estendersi ai fattori organizzativi che regolano il funzionamento dei processi.
Il presente lavoro di Tesi si pone l’obiettivo di studiare le peculiarità dei differenti approcci di introduzione ed evoluzione di un progetto di dematerializzazione dei flussi documentali e informativi in una Pubblica Amministrazione. In particolare tale lavoro si declina in una revisione sistematica della letteratura sul tema e in un’analisi delle esperienze allo stato dell’arte attive nel panorama italiano, con lo scopo di giungere alla definizione di un modello che consenta di descrivere i diversi aspetti e le diverse fasi di evoluzione di tali progetti all’interno di un Ente pubblico.
Pur essendo tale trattazione riferibile in maniera generale a qualsiasi tipo di Pubblica Amministrazione italiana, è stata comunque posta particolare attenzione alle Pubbliche Amministrazioni Locali, poiché rappresentano gli Enti oggi più sollecitati dalle forze di cambiamento in atto nel panorama italiano.
Tale modello è stato applicato a un caso reale, nel quale è in atto un percorso di evoluzione rivolto al supporto ai processi di gestione e approvazione degli Atti legislativi e amministrativi. Questa esperienza ha permesso di verificare come il modello definito riesca a spiegare e interpretare con buona precisione il percorso finora intrapreso dall’Ente e come esso possa essere utilizzato per guidare gli sviluppi che caratterizzeranno le innovazioni future.
La Pubblica Amministrazione italiana sta infatti vivendo negli ultimi anni un profondo cambiamento istituzionale, normativo e organizzativo. I nuovi assetti strutturali e la necessità di adattare l’operatività delle amministrazioni alle esigenze di maggiore efficienza, efficacia e trasparenza richieste sia dalle recenti disposizioni normative italiane ed europee che dall’attuale situazione sociale ed economica in cui la PA si trova ad operare, portano alla necessità imprescindibile di migliorare sensibilmente i servizi e le prestazioni erogate dagli Enti pubblici.
In tale contesto le moderne tecnologie ICT, strutturate all’interno di progetti organici di e-Government, rappresentano uno strumento chiave per governare e trasformare i processi principali di una Pubblica Amministrazione, migliorandone sensibilmente le performance interne ed esterne. Una delle condizioni basilari per un’evoluzione rapida verso l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione è rappresentata proprio dalla
Introduzione
dematerializzazione della documentazione amministrativa e dei relativi flussi informativi. Oltre a permettere un immediato risparmio economico, la dematerializzazione può infatti consentire la realizzazione di un rinnovamento completo delle modalità di lavoro, abilitando l’introduzione dell’ICT all’interno delle organizzazioni. L’importanza di questo elemento è dimostrata dall’attenzione che i governi di tutta Europa stanno ponendo verso la realizzazione di progetti di dematerializzazione nella PA, con un conseguente incremento di interesse delle amministrazioni stesse verso questa tematica.
L’avvio di un progetto di dematerializzazione all’interno di un contesto particolare come quello della PA richiede però un buon grado di supporto ai requisiti funzionali peculiari, elemento che il mercato dell’ICT è attualmente in grado di offrire, unito alla predisposizione dell’organizzazione e dei soggetti che la compongono verso un cambiamento radicale delle procedure e delle interazioni interne. Ciò comporta una conseguente valutazione delle dinamiche e degli impatti che ricadono direttamente sul modo di lavorare dell’Ente. In base alla tipologia e alla portata del progetto, diventa indispensabile la pianificazione di azioni di change management volte a supportare operativamente tale cambiamento e l’identificazione di una governance chiara e autorevole che sappia definire le scelte da effettuare e creare consenso attorno ad un progetto di questo tipo.
È in questo ambito che è quindi maturata la necessità di identificare un percorso che permetta di orientare le scelte di un Ente attraverso la complessità tecnologica e organizzativa di un’iniziativa di dematerializzazione, consentendo di progettare un approccio alla dematerializzazione effettivamente praticabile, funzionale e coerente con una strategia di e-government di lungo termine.
Tale percorso è stato concretizzato nella definizione di un modello che ha lo scopo di interpretare lo stato attuale di introduzione e maturità della dematerializzazione in una PA e di guidare in maniera organica le possibili innovazioni future.
La definizione di tale modello è stata realizzata attraverso l’analisi della letteratura nazionale e internazionale sul tema e l’analisi di quindici casi di studio tra i progetti più significativi di dematerializzazione nella PA italiana.
Il modello sviluppato permette di correlare le quattro dimensioni caratteristiche di un progetto di dematerializzazione dei flussi informativi, ovvero Scope, Tecnologia,
Governance e Benefici, e definisce il grado di sviluppo di tali progetti secondo cinque stadi
evolutivi:
• Rispetto dei vincoli normativi
• Dematerializzazione parziale del processo • Dematerializzazione completa dl processo • Pubblica Amministrazione digitale
• Pubblica Amministrazione aperta
Questi stadi rappresentano i diversi livelli di introduzione della dematerializzazione all’interno di un Ente pubblico e forniscono una definizione delle relative caratteristiche e dei requisiti necessari per la realizzazione di un progetto coerente ed equilibrato, inserito in un percorso evolutivo.
L’applicazione del modello a un caso reale ha permesso di verificarne l’effettiva utilità, interpretativa e normativa, nella lettura del percorso di innovazione impostato. Attraverso il modello sono state rilette in modo normativo le scelte strategiche che hanno portato alla realizzazione delle attuali piattaforme di gestione degli Atti caratteristici e sono state individuate alcune possibili evoluzioni del sistema informativo, volte al raggiungimento di un livello di dematerializzazione ancora più avanzato, utilizzando quindi il modello in ottica interpretativa.
Nel Capitolo 1 viene fornito un quadro del contesto in cui agisce la Pubblica Amministrazione italiana e dei cambiamenti strutturali in atto, sia sotto il profilo organizzativo che sotto quello normativo. Viene quindi spiegato in cosa consiste l’operatività di una PA, introducendo i temi della gestione della conoscenza e della gestione documentale, che rappresentano i processi primari di ogni Ente, e valutando in che modo l’introduzione dell’ICT ne sta modificando le caratteristiche. La trattazione prosegue analizzando le principali tematiche di rinnovamento che spingono gli Enti a ripensare il proprio modo di operare per rispondere a un contesto sempre più esigente e in continua evoluzione. Vengono infine approfonditi gli indirizzi politici e strategici, italiani ed europei, in materia di e-government, analizzando l’attuale situazione italiana ed evidenziando l’impostazione strategica di lungo periodo, prestando particolare attenzione al ruolo giocato dalla dematerializzazione.
Introduzione
Nel Capitolo 2 viene in primo luogo affrontato e approfondito il tema della dematerializzazione, definendone i concetti basilari, gli ambiti applicativi e le caratteristiche peculiari. Particolare attenzione è posta all’identificazione dei benefici e delle problematiche potenzialmente derivanti dall’introduzione all’interno di un’organizzazione. Viene in seguito analizzato l’impatto della dematerializzazione nelle principali macro-fasi di un tipico flusso documentale di un Ente pubblico, definendo gli strumenti e le tecnologie utilizzabili per la realizzazione di una piattaforma completa in grado di supportarne le varie fasi. Per ogni strumento individuato vengono infine valutate le relative caratteristiche funzionali e tecnologiche, realizzando una classificazione basata sul grado di supporto potenzialmente erogabile
Nel Capitolo 3 vengono ripresi e formalizzati gli elementi su cui la PA è chiamata ad agire per rinnovarsi, identificando per ciascuno di essi il contributo potenziale apportabile dalla dematerializzazione dei documenti. Questa tematica viene quindi approfondita attraverso l’analisi di una serie di casi di studio relativi alla dematerializzazione dei flussi informativi. Tali casi di studio sono stati opportunamente selezionati tra i migliori progetti di dematerializzazione realizzati negli ultimi anni, con l’obiettivo di ottenere una fotografia rappresentativa dello stato dell’arte della situazione della dematerializzazione nel Sistema della Pubblica Amministrazione italiana. I casi di studio sono stati valutati e mappati su uno schema che ha permesso di confrontarne le principali caratteristiche, ricavando delle considerazioni sul modo in cui i diversi Enti hanno approcciato e governato il cambiamento.
Nel Capitolo 4, a partire dall’analisi della letteratura e dei casi studio, viene definito il modello evolutivo per l’introduzione della dematerializzazione in una Pubblica Amministrazione, individuando gli stadi evolutivi che lo compongono e definendone gli elementi di dettaglio, con una serie di valutazioni sulle dimensioni di analisi caratterizzanti. Partendo da questo strumento viene quindi effettuata una rilettura a posteriori dei casi di studio precedentemente analizzati, con lo scopo di discuterne criticamente il posizionamento e ricavare alcune considerazioni generali sul modello e sui casi più significativi.
Nel Capitolo 5 il modello di evoluzione viene applicato al caso reale, con l’obiettivo di rileggere il percorso di innovazione intrapreso dall’Ente e ipotizzare le azioni future. Come primo passo viene fornita una descrizione generale dell’organizzazione e delle funzioni del Consiglio, utile per avere un’idea della tipologia e delle caratteristiche del lavoro svolto dall’Ente. Viene quindi descritto il contesto tecnologico che caratterizza l’attuale configurazione del Sistema Informativo dell’Ente, per poi analizzare le varie fasi evolutive
che hanno interessato la piattaforma di Gestione degli atti caratteristici, partendo dalla prima piattaforma di supporto introdotta fino alle più recenti innovazioni progettate. Su tali fasi il modello viene utilizzato in modo interpretativo, per spiegare e valutare le scelte strategiche effettuate finora dall’Ente. In seguito, lo stesso modello viene usato con un approccio normativo, al fine di formulare alcune ipotesi sui possibili sviluppi futuri del Sistema Informativo del Consiglio, descrivendo tre scenari plausibili di innovazione.
Le Conclusioni chiudono la trattazione, ripercorrendo le varie fasi del presente lavoro, dall’analisi iniziale alla definizione e applicazione del modello, rileggendo criticamente i risultati ottenuti e riportando alcune considerazioni finali sul tema della dematerializzazione.
Pubblica Amministrazione:
Capitolo 1
contesto di riferimento e
cambiamenti in atto
Le pubbliche amministrazioni sono ormai da anni al centro di un’imponente serie di cambiamenti, indirizzati a creare strutture orientate verso la cultura dell’efficacia e dell’efficienza; tali elementi sono fondamentali per contestualizzare il tema della dematerializzazione nella PA. Oggi le pubbliche amministrazioni sono, infatti, sottoposte a molteplici forze di cambiamento: alcune provenienti dal legislatore e dalla particolare situazione economica nazionale ed internazionale, e altre sostenute dai cittadini stessi. Le prime impongono cambiamenti a livello centrale e vanno a modificare in modo “formale” la pubblica amministrazione, mentre le spinte provenienti dai “fruitori” dei servizi delle PA si traducono nell’esigenza di processi decisionali più inclusivi e di procedimenti più efficaci ed efficienti1.
Tali cambiamenti sono accelerati dalla diffusione delle tecnologie ICT che hanno posto le premesse per la creazione di un rapporto sempre più diretto tra istituzioni e cittadini. Nel contesto europeo sono infatti state rafforzate e introdotte nuove forme di partecipazione che aiutano gli attori pubblici ad agire in un contesto sempre più complesso e competitivo, dove la conoscenza risiede non solo nelle istituzioni, ma anche presso i singoli cittadini, le associazioni, le comunità locali e professionali.
In particolare, le Pubbliche Amministrazioni Locali (PAL) hanno un ruolo potenzialmente determinante nel sostenere il processo di rinnovamento che attraversa gli Enti pubblici di tutta Europa, data la loro prossimità con i cittadini, la possibilità di un controllo ravvicinato sui processi decisionali e sui loro effetti e, soprattutto, la necessità di rendere efficienti i processi interni col fine di contenere i costi per rientrare negli obblighi di bilancio sempre più stringenti imposti dai recenti tagli ai finanziamenti locali.
L’innovazione amministrativa richiesta dal nuovo contesto poggia, quindi, inevitabilmente su quella tecnologica2. Questo legame, ha dimostrato, però, la sua forza nell’ultima decade:
1 Andersen K.V., E-governement in azione, 2004 2 Vesperini G., E-governement, 2004
solo in tempi recenti, infatti, lo sviluppo tecnologico ha assunto una posizione di rilievo nelle agende dei governi. Infatti, se da un lato le tecnologie ICT sono importanti per operare una profonda revisione delle relazioni organizzative tra e nelle amministrazioni e per ridefinire il rapporto con il cittadino, dall’altro lato un più efficace utilizzo delle tecnologie informatiche dipende dalla rimozione di vincoli normativi ed anche dalla modifica di alcune logiche d’azione radicate nelle amministrazioni pubbliche.
Obiettivo del presente capitolo sarà quello di dare, in primo luogo, un breve quadro del contesto in cui agisce la Pubblica Amministrazione italiana, sia sotto il profilo organizzativo che sotto quello normativo. Si spiegherà quindi brevemente in cosa consiste l’operatività di una PA, introducendo i temi della gestione della conoscenza e della gestione documentale, che rappresentano i processi primari di ogni Ente, con un occhio ai cambiamenti che l’ICT ha portato, sta portando e porterà all’interno di essi. La trattazione proseguirà analizzando le principali tematiche di rinnovamento che inducono gli Enti a ripensare il proprio modo di operare in materia di e-government, riportando in conclusione alcune riflessioni sul fenomeno complessivo.
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Il Sistema della Pubblica Amministrazione
1.1.
In generale, un Ente pubblico è una persona giuridica che persegue interessi collettivi. La pubblica amministrazione è, quindi, un insieme di Enti e soggetti, pubblici (comuni, provincia, regione, stato, ministeri, etc.) o privati (organismi di diritto pubblico, concessionari, amministrazioni aggiudicatrici, s.p.a. miste), che svolgono la propria funzione nell'interesse della collettività.3
Il presente paragrafo vuole analizzare brevemente il contesto della Pubblica Amministrazione italiana, concentrandosi sulla sua organizzazione e sul contesto normativo di riferimento. Particolare attenzione sarà dedicata alle Pubbliche Amministrazioni Locali, in funzione della relativa numerosità e della loro crescente importanza, dettata sia dalle deleghe normative sempre maggiori, che dal ruolo primario che esse rivestono nel contatto con le realtà locali del territorio amministrato e quindi con i cittadini e gli altri stakeholder.
Cenni organizzativi 1.1.1.
A livello generale, la pubblica amministrazione italiana è organizzata su due livelli: le pubbliche amministrazioni centrali (PAC) e le pubbliche amministrazioni locali (PAL). Gli Enti locali sono Enti pubblici la cui competenza è limitata entro una determinata circoscrizione territoriale. Agli Enti locali sono poi affiancati gli Enti centrali o nazionali che hanno organi la cui competenza si estende su tutto il territorio nazionale o che, pur essendo destinati ad operare in un ambito territoriale limitato, perseguono nondimeno interessi pubblici di portata nazionale.
Secondo l’ordinamento italiano, la Pubblica Amministrazione si basa sul principio di
sussidiarietà4, tale per cui la struttura organizzativa è composta da una rete che poggia su livelli gerarchici per i quali le organizzazioni di ordine superiore devono aiutare, sostenere e promuovere lo sviluppo di quelle minori; ciò viene attuato attribuendo funzioni di governo di livello superiore esercitabili soltanto nel caso in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.
Tale principio non riguarda necessariamente le sole relazioni tra amministrazioni statali e locali ma tutti quei rapporti basati su livelli diversi all'interno e all'esterno di una medesima organizzazione. Il fondamento concettuale del principio di sussidiarietà è il
3 Monti P., Il Diritto… e il Rovescio. Manuale di diritto ed economia, 2004, p. 50 4 Costituzione della Repubblica Italiana, Art. 118
riferimento al cittadino, o in generale qualsiasi stakeholder, quale destinatario finale dei benefici derivanti dall'ordine politico sociale, in richiamo al concetto giuridico di
democrazia.5
Enti centrali 1.1.1.1.
Gli Enti centrali sono organi del sistema pubblico italiano la cui competenza si estende su tutto il territorio nazionale. Sono classificati come Enti centrali:
• I Ministeri, importanti organi amministrativi dello Stato, distinti da una specifica competenza e con una struttura molto complessa;
• Le scuole;
• Le forze armate, occupate nella difesa del territorio;
• Le questure, il cui compito primario è quello di assicurare il mantenimento dell'ordine sul territorio nazionale;
• Le prefetture, che orientano la vita delle comunità locali in termini di ordine pubblico, immigrazione, ambito economico, elettorale.
Enti locali 1.1.1.2.
Gli Enti locali sono, invece, Enti pubblici la cui competenza è limitata entro una determinata circoscrizione territoriale. Vengono classificati come Enti locali le Regioni, le Province e i Comuni di cui, nel seguito, vengono identificati i principali compiti e obiettivi. Regione
Per definizione, la Regione è un ente autonomo con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione Italiana, come stabilito dall'art. 114. La Regione si occupa di emanare leggi sulle materie previste dall’articolo 117 e di esercitare le funzioni amministrative che le sono proprie o delegate dallo Stato, come previsto dall’articolo 118 della Costituzione.
Obiettivi preminenti dell'attività della Regione sono lo sviluppo economico e sociale finalizzato all'affermazione dei valori umani ed al soddisfacimento dei bisogni collettivi, la promozione delle libere attività delle collettività e degli Enti locali, il superamento degli squilibri della Regione e dell'intero territorio nazionale.
Nella seguente tabella, vengono sintetizzati i principali compiti della Regione:
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Tabella 1 - Le competenze della Regione Gli organi della Regione sono rappresentati da6:
• Il Consiglio Regionale, che rappresenta l’organo legislativo ed è costituito da un numero di consiglieri che varia da Regione a Regione, in relazione alla popolazione. • La Giunta Regionale, che ha poteri esecutivi in merito alle leggi e alle deliberazioni
del Consiglio.
• Il Presidente della Giunta Regionale, che, rappresenta la Regione e promulga le leggi e i regolamenti regionali.
6 Costituzione della Repubblica italiana, artt. 121
Le competenze della Regione
Promuovere le condizioni per rendere effettivi il diritto allo studio e il diritto al lavoro, assicurando la piena occupazione e la tutela dei diritti dei lavoratori;
Assicurare a tutti i cittadini i servizi sociali, con particolare riguardo a quelli inerenti all'abitazione, all'istruzione, alla salute e sicurezza sociale, ai trasporti, alle attività sportive e al turismo; Adottare le iniziative necessarie per assicurare la funzione sociale della proprietà e acquisire alla
gestione pubblica i servizi regionali di interesse generale;
Attuare le riforme necessarie per stabilire equi rapporti sociali nelle campagne; Assumere iniziative in favore delle zone e delle comunità montane;
Promuovere lo sviluppo della cooperazione e dell'artigianato;
Promuovere e attua un organico assetto del territorio nel quadro di uno sviluppo pianificato degli insediamenti umani e delle infrastrutture sociali;
Garantire la tutela dell'ambiente; predispone ed attua piani per la difesa del suolo, per la prevenzione ed eliminazione delle cause di inquinamento;
Tutelare i valori del paesaggio e del patrimonio naturale, storico, artistico e culturale; Promuovere il progresso della cultura in ogni sua libera manifestazione;
Assumere iniziative per assicurare un'ampia e democratica informazione, intervenendo nell'organizzazione e nella gestione dei servizi pubblici ad essa relativi;
Provincia
La Provincia, in Italia, è un ente locale territoriale il cui territorio è per estensione inferiore a quello della Regione (e all’interno di una sola Regione), comprende il territorio di più Comuni ed è preposta al soddisfacimento di bisogni e interessi locali. La disciplina delle Province è contenuta nel titolo V della parte II della Costituzione7.
Relativamente all’interazione con gli Enti locali, in particolare la Provincia:
• Raccoglie e coordina le proposte avanzate dai Comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della Regione;
• Concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale;
• Formula e adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere regionale che settoriale e promuove il coordinamento dell'attività programmatoria dei Comuni. La Provincia, inoltre, predispone e adotta il piano territoriale di coordinamento che, ferme restando le competenze dei Comuni e in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determina indirizzi generali di assetto del territorio.
Comune
Infine, il Comune è l'ente locale fondamentale, autonomo e indipendente, come previsto dall'art. 114 della Costituzione. Ogni Comune ha propri dipendenti e propri organi di governo, eletti direttamente dai cittadini e che prendono le decisioni più importanti per il futuro della comunità.
Ogni Comune appartiene a una Provincia, ma ha la possibilità di rapportarsi direttamente con la Regione di riferimento, poiché dotato di personalità giuridica e può, quindi, avere rapporti diretti con la Regione, lo Stato e gli altri Enti nazionali.
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Sono di seguito presentate le principali funzioni amministrative di Provincie e Comuni:
Provincia Comune
Difesa del suolo, tutela dell’ambiente, prevenzione calamità
Tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche
Valorizzazione dei beni culturali Viabilità e trasporti
Protezione di flora e fauna, parchi e riserve naturali
Caccia e pesca nelle acque interne
Organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, rilevamento e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni
Servizi sanitari, d’igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale Compiti connessi all’istruzione secondaria di
secondo grado ed alla formazione professionale Raccolta dati, assistenza agli Enti locali
Polizia municipale, traffico Istruzione, cultura, sport, turismo Lavori pubblici, edilizia residenziale
pubblica, ambiente Tributi
Salute, sanità, assistenza e beneficienza Famiglia, giovani, anziani
Lavoro, industria, commercio, artigianato Urbanistica e trasporti
Servizi pubblici
Tabella 2 - Le competenze delle Provincie e dei Comuni. Stakeholder
1.1.1.3.
Come si può immaginare, un ente pubblico, sia esso locale o centrale, si trova a dover interagire in un contesto ampio e variegato, in cui è necessario interfacciarsi con diversi attori. Gli stakeholder possono essere suddivisi in:
• Utenti interni, ovvero i dipendenti degli Enti pubblici divisi in dirigenti, quadri, impiegati;
• Utenti esterni, che non dipendono direttamente dalla pubblica amministrazione pur influenzandone l’azione, ovvero:
Cittadini; Imprese;
Altri Enti pubblici italiani come sindacati, Enti previdenziali, Enti locali e centrali, strutture sanitarie etc.;
Strutture sovranazionali.
L’interazione con tali attori risulta prioritaria per l’ente molto più di quanto accade per qualsiasi realtà aziendale: nel caso degli Enti pubblici, infatti, è obiettivo primario il perseguimento dell’interesse collettivo.
Il nuovo contesto normativo 1.1.2.
Un ulteriore passo per la comprensione del contesto della Pubblica Amministrazione è rappresentato dalla ricca normativa che orienta l’azione degli Enti. In questa trattazione verranno prese in considerazione le sole normative che fanno riferimento in maniera diretta o indiretta al tema della dematerializzazione oggetto della Tesi.
La produzione normativa nazionale degli ultimi anni presenta un processo evolutivo complesso, ma decisamente orientato ad una sempre maggiore applicabilità, coerentemente con le disposizioni emanate dalla UE, verso la direzione dell’ampliamento dell’adozione delle tecnologie informatiche all’interno delle amministrazioni pubbliche, in particolare in materia di documento informatico e di riorganizzazione dei processi.
Vengono di seguito riportate le normative vigenti che interessano l’introduzione delle tecnologie ICT, e più in generale della cultura all’innovazione, all’interno della Pubblica Amministrazione:
• Riforma Brunetta - D.lgs 150/2009
• Riforma del Titolo V della costituzione in materia di ordinamento territoriale • Codice dell’amministrazione digitale - D.lgs 7 marzo 2005, n. 82 aggiornato con il
D.lgs 22 dicembre 2010 n. 235
• Piano e-Government 2012 (Dicembre 2008)
• Testo Unico sulla documentazione amministrativa - D.P.R. 28 dicembre 2000, n.445 • Codice dei beni culturali e del paesaggio – D.lgs 22 gennaio 2004, n. 42: art. 10, 20 e
21 aggiornato con il D.lgs 62/2008
• Direttive del Dipartimento per l’Innovazione e le tecnologie (Luglio 2005) • Codice civile italiano
• D.lgs 42/2005 sul "Sistema Pubblico di Connettività" e relative regole tecniche del DPCM 144/2008
Tra queste, in particolare, negli ultimi anni, si possono identificare tre direttive che hanno contribuito più di altre a portare importanti cambiamenti: la riforma della Pubblica Amministrazione, conosciuta come “Riforma Brunetta”, il decentramento dei poteri verso le amministrazioni locali, legato alla riforma del Titolo V della Costituzione, e l’informatizzazione della Pubblica Amministrazione, con l’introduzione del Codice dell’Amministrazione Digitale e del Sistema Pubblico di Connettività. Nei paragrafi seguenti verranno approfondite queste tre le normative.
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
La riforma Brunetta 1.1.2.1.
Una delle recenti riforme che più ha modificato il modo di operare delle Pubbliche Amministrazioni è sicuramente il Decreto legislativo n. 150 del 2009, più conosciuto come
Riforma Brunetta, dal nome del ministro che l’ha promossa. L’obiettivo di questa riforma è
quello di cercare di garantire una migliore organizzazione del lavoro migliorando progressivamente la qualità e le prestazioni erogate al pubblico, cercando al contempo livelli di produttività del lavoro adeguati e riconoscendo meriti e demeriti ai dirigenti e al personale. La riforma coinvolge tutte le amministrazioni pubbliche e si inserisce nel quadro più ampio di cambiamento radicale dei rapporti tra PA, cittadini e imprese.8
I contenuti principali del Decreto possono essere riassunti nei seguenti elementi:
• Principio di trasparenza: è il principio ispiratore della riforma, che si concretizza in un piano triennale per la trasparenza inteso come accessibilità totale, attraverso la pagina web istituzionale dell’ente, a tutte le informazioni concernenti l’organizzazione, la gestione, l’uso delle risorse, i risultati, le valutazioni etc. Ciò ha lo scopo di consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino.
• Incentivi basati sul merito: attribuzione selettiva degli incentivi economici e di carriera, in modo da premiare i capaci e i meritevoli, invertendo la tendenza di distribuzione “a pioggia” dei benefici, metodo prevalente nella PA.
• Valutazione delle performance: si cerca di attuare il passaggio concettuale dalla “cultura dei mezzi” (o degli input, ripresa in seguito nel paragrafo 1.2.1 - Procedure e peculiarità) alla “cultura dei risultati” (o degli output), con lo scopo di migliorare l’efficacia dell’azione pubblica. Si rafforza il collegamento tra retribuzione e performance, valutando l’operato in base alla soddisfazione del cliente (customer
satisfaction), alla trasparenza e alla rendicontazione. Viene inoltre istituita una
graduatoria annuale delle performance delle singole amministrazioni sulla base della quale premiare economicamente le migliori strutture, alimentando la competizione.
• Dirigenti pubblici: diventano i veri responsabili delle valutazioni delle performance individuali e quindi i responsabili dell’attribuzione dei trattamenti economici (nell’ambito di criteri certificati). La figura viene valorizzata, fornendo strumenti ma anche considerando sanzionati qualora non venga svolto
8 Comunicato stampa dell’approvazione del D.lgs di attuazione della Legge Brunetta, Consiglio dei
efficacemente il lavoro assegnato. Viene inoltre promossa la mobilità e fissate nuove procedure per l’accesso alla carica, tramite concorso pubblico.
• Sanzioni e procedimenti disciplinari: semplificazione e snellimento dei procedimenti, promossa la pubblicazione di un codice disciplinare e inasprite le sanzioni in caso di comportamenti opportunistici quali di false certificazioni mediche e irregolarità nella notazione del tempo di lavoro.
Con questa riforma assumono quindi sempre più importanza per qualsiasi Pubblica Amministrazione i temi dell’efficienza e dell’efficacia operativa, alla base della valutazione delle performance di ogni singolo dipendente e di ogni singolo Ente, nonché della qualità dei rapporti con il cittadino/impresa in ottica di una totale trasparenza.
Il Titolo V della Costituzione e le Autonomie Locali 1.1.2.2.
Come introdotto nel paragrafo 1.1.1 - Cenni organizzativi, l’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana segue un modello simile a una rete gerarchica, dove i nodi centrali rappresentati dalle PAC possiedono maggiori poteri rispetto a quelli locali, seppur questi ultimi possano avere un rapporto col cittadino e le imprese locali più stretto. Negli ultimi anni si è cercato di modificare questa situazione attribuendo una maggiore autonomia e un maggiore potere alle PAL, grazie alla riforma del Titolo V della Costituzione.
Secondo la Costituzione italiana, il Titolo V sancisce:
“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono Enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. […]”.9
Tale Titolo della Costituzione è stato oggetto di un percorso travagliato, non privo di polemiche, che permette di posizionare all’interno del quadro normativo il ruolo assunto oggi dalle pubbliche amministrazioni e, conseguentemente, dalla loro libertà decisionale in termini di informatizzazione. Come si legge nel sito dell’ANCI, Associazione Nazionale Comuni Italiani, la riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, sancisce
9 Titolo V della Costituzione Italiana, Parte II, art. 114 – sostituito con l’art. 1 della Legge Costituzionale
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
definitivamente l’assetto policentrico della Repubblica e implica un modo nuovo di coniugare unità del sistema e ruolo delle autonomie.10
La modifica del Titolo implica il riconoscimento delle autonomie locali, la loro compartecipazione a pieno titolo all'unità e all’indivisibilità della Repubblica, il riconoscimento della pari dignità costituzionale di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, quali elementi costitutivi della Repubblica, ma anche l'obbligo per la legislazione repubblicana di adeguare i suoi principi e metodi alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. La riforma del Titolo V ha, quindi, comportato dei cambiamenti nell’esercizio di due dei tre principali poteri, ovvero il potere legislativo e il potere esecutivo.
Per quanto riguarda il potere normativo, l’entrata in vigore del nuovo articolo 117 della Costituzione produce immediate conseguenze in merito alle competenze legislative di Stato e Regioni, considerando il riconoscimento dato al potere statutario e regolamentare degli Enti locali; se al potere centrale rimane l’autorità di legiferare in merito a tematiche di interesse generale, ampio spazio viene lasciato anche alle Regioni. Per quanto riguarda il sistema amministrativo, viene riconosciuta l’attività amministrativa di Comuni, Province e Regioni, che però deve essere portata avanti nel rispetto di una coerenza di obiettivi con il sistema di Governo centrale.
Un altro punto essenziale è relativo alla gestione delle risorse finanziarie degli Enti: l'attuazione del nuovo articolo 119 della Costituzione ha garantito un maggiore sviluppo della fiscalità locale, assicurando opportunità di crescita anche ai Comuni di minore dimensione demografica. Tra le decisioni locali, quindi, rientra anche la gestione delle spese in informatizzazione.
Il Codice dell’Amministrazione Digitale 1.1.2.3.
Un importante pilastro del rinnovamento che in questi anni sta trasformando gli Enti pubblici, è rappresentato dal processo di informatizzazione. Anche la pubblica amministrazione, infatti, seppur con ritardo rispetto al mondo dell’impresa, deve modificare il proprio modo di operare a seguito della diffusione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. La norma che più di tutti ha cercato di introdurre la cultura dell’uso delle tecnologie ICT all’interno della PA è certamente il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD).
Il CAD ha l’obiettivo di accelerare la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Il corpo normativo semplifica e rende più efficace il sistema giuridico di riferimento, definisce diritti e doveri degli attori coinvolti, fornisce principi operativi per concretizzarli, indica i nuovi strumenti da utilizzare e ne sancisce, o ne consolida, la validità giuridica: disegna, insomma, una Pubblica Amministrazione e un Paese che si aprono all’innovazione, che funzionino meglio e in modo più efficiente.
L’importanza del CAD risiede in primo luogo nella definizione del diritto del cittadino e delle imprese all’uso delle tecnologie informatiche come strumento per l’interazione con le Pubblica Amministrazione. In secondo luogo, il CAD dota i cittadini e le imprese degli strumenti comunemente utilizzati nell’interazione con la Pubblica Amministrazione e tecnicamente necessari nell’ambito dell’Amministrazione Digitale: la firma elettronica, in sostituzione della firma autografa, la posta elettronica certificata, in sostituzione della comunicazione via fax o posta raccomandata, le regole per i pagamenti elettronici, lo sportello unico per le attività produttive anche in modalità telematica. Infine promuove l’alfabetizzazione informatica dei cittadini e la formazione dei dipendenti pubblici, lo scambio di informazioni tra pubbliche amministrazioni attraverso modalità prettamente informatiche basate sulle regole del Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e della Rete Internazionale della Pubblica Amministrazioni (per approfondire cfr. 3.1.5 - Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi).
Il 10 gennaio 2011 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.lgs. riferito al Nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale, un aggiornamento della prima versione del CAD pubblicata nel 200511, con lo scopo di aggiornare le normative stabilite per una serie di motivazioni:
in prima istanza le tecnologie informatiche si sono evolute con una tale rapidità da rendere necessaria un aggiornamento normativo; la Riforma Brunetta (D.lgs n. 150 del 2009) ha introdotto importanti modifiche nell’organizzazione della PA; i cittadini e le imprese richiedono sempre più insistentemente mezzi più snelli, rapidi e meno costosi per comunicare con le PA.
Le principali modifiche introdotte rispetto al precedente CAD, riguardano le seguenti tematiche e i relativi articoli:
• I pagamenti elettronici (art. 5)
• Le comunicazioni tra imprese e amministrazioni (art. 5 bis)
• La Posta Elettronica Certificata (PEC): canale di comunicazione e strumento di identificazione (artt. 6-65)
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
• Maggiore sostenibilità organizzativa per l’innovazione (art. 17)
• La validità dei documenti è indipendente dal supporto (artt. 20-22-23 quater) • Documento informatico sottoscritto con firma elettronica (art. 21)
• Conservazione digitale dei documenti (artt. 43-44 bis) • La sicurezza digitale (artt. 50 bis-51)
• Gli open data (artt. 52-68) • I servizi online (artt. 54-63-65)
• Dare voce ai cittadini anche su Internet (art. 54) • Moduli e formulari sempre disponibili (art. 57) • Far viaggiare l’informazione, non il cittadino (art. 58) • Siti pubblici e trasparenza (art. 54)
• Il patrimonio informativo delle amministrazioni e basi di dati di interesse nazionale (art. 60)
• Le regole tecniche (art. 71)
Seppur tra mille difficoltà e problemi di adozione, che hanno riguardato sia l’aspetto tecnologico che quello organizzativo della riforma, il macro-effetto che Codice dell’Amministrazione Digitale cerca di attuare nella Pubblica Amministrazione si può riassumere nel potenziamento delle possibilità dei singoli nodi della rete, ovvero le Pubbliche Amministrazione Locali, fornendo strumenti, tecnologie e disposizioni normative in grado di abilitare la digitalizzazione e la semplificazione dei diversi processi cui gli Enti devono assolvere e che in precedenza richiedevano onerosi procedimenti amministrativi e un ingente impiego di tempo e personale dedicato, non sempre sostenibile dalle realtà locali più piccole.
La trattazione dei temi tecnologici più importanti introdotti dal CAD sarà ripresa nel seguito della Tesi (cfr. paragrafo 2.3.1 – Strumenti di base).
L’operatività della Pubblica Amministrazione
1.2.
Nella sezione seguente si cercherà di dare un quadro più specifico delle caratteristiche e delle attività chiave svolte in una pubblica amministrazione, per chiarire quali sono le competenze e i processi primari che ogni PA deve essere in grado di gestire in maniera adeguata per svolgere il proprio lavoro.
Procedure e peculiarità 1.2.1.
La Pubblica Amministrazione gode di alcune caratteristiche peculiari, che possono essere riassunti nei seguenti punti12:
• Carattere intrinsecamente politico e normativo della fissazione degli obiettivi e della performance;
• Obiettivi fissati dagli attori politici (anziché dai manager dalle istituzioni pubbliche); • Obiettivi eterogenei, ampi, ambigui, sovrapposti ed eccessivamente ambiziosi (rispetto
agli impatti effettivi) che sono soggetti a modifiche ogni qualvolta le coalizioni politiche salite al potere lo ritengono opportuno;
• Regole e normative severe su come svolgere i vari compiti e mansioni, su cosa si deve e non si deve fare; ciò limita notevolmente lo spazio di manovra a livello strategico; • Gerarchie rigide e confini difficilmente oltrepassabili;
• Minore esposizione al mercato (legame indiretto con il lato della domanda) e, quindi, minore incentivo a migliorare la produttività e l’efficacia;
• Cultura organizzativa peculiare;
• Aspettative di correttezza, disponibilità e onestà da parte dei funzionari pubblici.
Utilizzando le variabili strutturali tipiche della gestione aziendale si evidenzia un alto livello di formalizzazione dei ruoli accompagnato da una forte specializzazione e standardizzazione dei compiti. Vi è una gerarchia molto articolata con conseguente centralizzazione delle decisioni e basso livello di delega verso i funzionari pubblici. Ne risulta, quindi, una struttura altamente burocratizzata e rigida, tale per cui, spesso, solo la trasmissione ufficiale dei procedimenti interni è in grado di scatenare i diversi iter e le conseguenti azioni da parte dei vari soggetti che ne fanno parte, caratterizzando l’organizzazione del lavoro sugli base degli input.
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
La necessità di prendere decisioni collegialmente condivise porta spesso a una dilatazione dei tempi necessari alla realizzazione dell’intero processo, alla modifica (anche sostanziale) o all’integrazione dello stesso, e a ricicli su diversi attori e in diverse fasi. I processi decisionali risultano quindi avere una complessità di gestione e di governo decisamente elevata, coinvolgendo una moltitudine di attori, spesso con idee, caratteristiche e obiettivi divergenti tra loro.
Inoltre sono molto frequenti interazioni con soggetti esterni all’organizzazione stessa, che offrono collaborazioni all’Ente sotto diverse forme e con diversi titoli. Appare fin da subito chiaro, quindi, come la PA operi in un contesto decisamente complesso, in cui la necessità di coordinamento e gestione dei flussi di lavoro è fondamentale per l’efficacia dell’intero sistema.
Concentrando l’attenzione sulle Pubbliche Amministrazioni Locali che hanno finalità governative e legislative, come le Regioni, le Provincie e i Comuni – che come detto in precedenza sono gli Enti su cui si focalizza la trattazione – è evidente come la finalità di queste organizzazioni sia quella di gestire in modo efficace l’iter legislativo/amministrativo che porta alla produzione degli Atti di loro competenza. Atti che a seconda dei casi possono avere iter più o meno articolati e una rilevanza variabile in base alle tematiche trattate.
Produzione e gestione documentale 1.2.2.
I flussi di lavoro della Pubblica amministrazione si concretizzano quasi sempre nella produzione di Atti di vario genere, che rappresentano l’output dell’iter legislativo/amministrativo della stessa. Alcuni esempi di questi atti possono essere:
• Atti esterni:
o Atti che si rivolgono alla collettività (leggi, delibere, decreti, concorsi, gare, avvisi, piani regolatori, etc.)
o Atti che si rivolgono alla singola persona fisica o giuridica e che sono richiesti dal diretto interessato (certificazioni, autorizzazioni, documenti di identità, etc.)
• Atti interni (regolamenti, procedure, pareri, relazioni, convocazioni, etc.)
A questi Atti ufficiali si sommano tutta quella serie di documenti interni che rappresentano i “semilavorati” su cui il personale opera durante l’iter per produrre l’Atto finale, con relative duplicazioni, integrazioni e allegati, spesso trasmessi tra i vari uffici utilizzando
canali differenti, ma che sono comunque utili da tracciare per il valore informativo che contengono.
Se fino a pochi anni fa, ma in molte realtà ancora oggi, questi Atti nascevano, venivano trasmessi e archiviati esclusivamente in forma cartacea, anche oggi la facilità con la quale i documenti amministrativi vengono stampati e duplicati nei moderni sistemi di gestione ha generato una situazione in cui si produce carta spesso senza effettiva utilità e in cui l’archiviazione della documentazione diventa un problema sempre più evidente, sia dal punto di vista economico, sia da quello logistico, sia dagli aspetti legati alle garanzie giuridiche.
Risulta fin da subito chiaro quindi che la produzione documentale di qualsiasi Ente può raggiungere un volume considerevole. Una rilevazione del Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA)13 ha evidenziato, nel corso del 2004
e in un contesto comunque circoscritto a 61 amministrazioni centrali, la produzione di quasi 110 milioni di documenti che hanno dato origine a 160 milioni di registrazioni di protocollo e 147 milioni di documenti archiviati. A questa stima va aggiunta quella, di cui non esiste una quantificazione accurata, relativa ai documenti di tipo sanitario, ai documenti delle scuole e dell’amministrazione della giustizia, che rappresentano, come immaginabile, aree gestionali con un rilevante impatto in termini di produzione documentale. Una tale mole di documenti si stima impieghi, per la sola fase di primo smistamento e protocollazione, oltre 50.000 dipendenti pubblici, distribuiti su 19.000 uffici. Vengono inoltre esclusi da queste stime tutti i documenti necessari per il cosiddetto
auto-funzionamento, come ad esempio la gestione dei cedolini dei dipendenti pubblici che
da soli vengono stimati in 1,5 milioni di documenti con un occupazione di oltre 1.100 addetti.
Se il discorso viene poi esteso ai rapporti con il settore privato, è facile capire come l’impatto di una corretta gestione di tutta i flussi documentali scambiati all’interno e all’esterno delle strutture amministrative pubbliche, sia uno degli aspetti fondamentali per il miglioramento della qualità e delle performance non solo del sistema PA ma dell’intero sistema paese. In un contesto del genere, appare chiaro come un sapiente uso delle tecnologie informatiche possa produrre benefici considerevoli, motivo per cui si è assistito in questi ultimi anni a una forte spinta, sia organizzativa che normativa, per il passaggio dal documento cartaceo al documento informatico.14
13 Monitoraggio del progetto protocollo informatico, Quaderno CNIPA n. 22, 2004 14 La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Processi di gestione della conoscenza 1.2.3.
Come tutte le organizzazioni brain-intensive che operano nel mondo dei servizi, la gestione delle informazioni e della conoscenza rappresenta un processo fondamentale per garantire una qualità e una tempestività adeguata nella risposta agli input provenienti dall’interno e dall’esterno dell’organizzazione stessa, perché permette sia di valorizzare il capitale umano che lavora nella PA, sia di governare la crescente complessità di funzioni e servizi pubblici15.
L’efficienza di una PA è infatti chiaramente legata alla preparazione e alle competenze delle persone che in essa lavorano: diventano quindi fondamentali azioni di formazione interna, aspirazione di carriera, esperienza, motivazione del personale e tutto quanto permetta al singolo lavoratore di migliorare le proprie performance e le proprie capacità. È necessario inoltre che, una volta creato, questo valore venga mantenuto all’interno dell’Ente e, soprattutto, condiviso con le altre persone, in modo da permettere a tutti di operare in maniera efficiente.
Nell’ultimo decennio, le tecnologie ICT hanno aiutato in maniera determinante questo processo, permettendo alle PA una maggiore potenzialità di creazione, memorizzazione, catalogazione, ricerca e condivisione delle informazioni determinanti al successo dell’intera organizzazione (cfr. paragrafo 2.3.4 - Gestione della conoscenza e della
collaborazione). Spesso tali strumenti non sono però risultati sufficienti ad ottenere i
risultati sperati, poiché la loro adozione all’interno dell’organizzazione non è risultata organica rispetto ad un progetto di cambiamento strategico e coordinato.
La metodologia è la chiave di volta nel complesso dominio di gestione della conoscenza in qualsiasi organizzazione, pubblica o privata che sia. La mancanza di metodologia in una PA è stata conseguenza, fino ad oggi, di una scarsa efficienza normativa a regola dei processi informativi. Oggi concetti comuni come l’Europa, la coscienza e l’importanza dei rapporti tra cittadino ed Ente pubblico e la consapevolezza del valore del dato, o meglio della sua contestualizzazione, spingono i governi di ogni paese ad intraprendere un percorso comune di innovazione che non agisca solo sulla componente tecnologica del problema, ma soprattutto su quella metodologica16.
15 Sviluppo del Knowledge Management nelle Pubbliche Amministrazioni, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, 2001
La stessa normativa, ed in particolare il CAD, spinge in questa direzione, fornendo una metodologia comune per la trattazione della conoscenza, per riuscire ad estrarre il maggiore valore possibile dalle soluzioni tecnologiche di cui le PA si dotano.
La gestione operativa della conoscenza si basa quindi sulla definizione di disposizioni organizzative, operative e funzionali, che definiscono chi fa cosa a diversi livelli di dettaglio e che vengono recepite e istituzionalizzate mediante Atti interni (es. regolamenti interni, mansionari, manuali operativi, etc.) che ne ufficializzano l’applicazione. Formalizzando processi e procedure, si arriva a definire le modalità di risposta in base ad un determinato evento, per tentare di uniformare la gestione di una determinata pratica i diversi addetti e riuscire a fornire un livello qualitativo minimo di servizio.
I punti di attenzione
1.3.
Dopo aver analizzato il contesto organizzativo e legislativo che caratterizza gli Enti pubblici, è possibile concentrarsi sulle principali sfide che la pubblica amministrazione si trova ad affrontare. Tali sfide innovative provengono non più unicamente dalle autorità centrali, ma piuttosto dalle esigenze del cittadino e, più in generale, degli utenti esterni alla pubblica amministrazione, come imprese e altre organizzazioni pubbliche o private.
Chiarita la centralità dei temi della gestione della conoscenza e dei documenti prodotti, vengono di seguito trattate le tematiche chiave su cui questi elementi agiscono e che rappresentano i principali punti di attenzione su cui ogni ente è chiamato a confrontarsi per poter garantire un servizio di qualità al cittadino.
Costi di gestione elevati 1.3.1.
Uno degli elementi di criticità che spesso vengono imputati alla Pubblica Amministrazione consiste nella scarsa efficienza con la quale vengono erogati i diversi servizi offerti. L’obiettivo principale di tutti gli Enti pubblici dovrebbe infatti essere quello di erogare un adeguato servizio al cittadino cercando di gravare il meno possibile sul bilancio dello Stato, creando quindi valore per il cittadino stesso e in generale per il Sistema Paese.
Il tema della gestione e del contenimento dei costi di un Ente risulta quindi di fondamentale importanza, soprattutto negli ultimi anni, caratterizzati da difficili condizioni economiche di tutto il sistema italiano e della PA in particolare, che vede via via ridursi le risorse disponibili per operare. Ad esempio l’ultima manovra finanziaria sul triennio 2011-2014 taglia i finanziamenti alla PA (PAC+PAL) per un totale di 104,25
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
miliardi di euro, di cui in particolare il 57,7% è a carico delle Regioni e il 14,03% dei Comuni.17.
Inoltre la necessità di adeguamento a indici prestazionali condivisi in tutta Europa, ha reso prioritario il ripensamento dei processi e delle pratiche della Pubblica Amministrazione, in particolar modo per quanto riguarda la gestione documentale degli Enti, che viene visto come il processo più facilmente riformabile e che garantisce, grazie al passaggio dal documento cartaceo al documento digitale, dei ritorni economici immediati e consistenti.
Complessità delle procedure e duplicazioni 1.3.2.
Un altro aspetto sul quale la Pubblica Amministrazione italiana ha ampi margini di miglioramento, è la complessità delle procedure interne ed esterne per la realizzazione degli iter che la riguardano. Essendo i relativi processi molto articolati, si è potuto assistere nel tempo all’adozione di disposizioni burocratiche rigide al fine di normare i diversi passaggi richiesti.
Questa tendenza ha avuto come effetto quello di rendere il servizio al cittadino più lento, con possibilità di errori formali e mancanza della flessibilità operativa necessaria a risolvere eventuali eccezioni. Gli effetti sono stati evidenti anche all’interno delle amministrazioni stesse, nelle quali si è assistito spesso a un adeguamento dell’operatività dei vari funzionari pubblici alle istruzioni definite dai vari regolamenti interni, limitando l’iniziativa degli stessi e rendendo ancora più rigida la ri-organizzazione di fronte a cambiamenti richiesti dal mondo esterno.
Uno dei temi più caldi nel dibattito politico recente è quindi stato quello di rivedere questa situazione cercando di riprogettare i processi interni, reingegnerizzando i flussi, snellendo le procedure e definendo esplicitamente compiti e mansioni di ciascuno in maniera più flessibile. È addirittura stato definito a livello nazionale un nuovo “Ministero della Semplificazione” per indirizzare questo processo di “sburocratizzazione” della Pubblica Amministrazione che favorisca sia una più facile comprensione per il cittadino delle dinamiche amministrative degli Enti, sia un mercato più libero da vincoli normativi per le
17 Formigoni R., coordinatore delle Regioni per le Politiche finanziarie, Comunicato stampa Regione
