La dematerializzazione, per produrre risultati di efficacia, non può limitarsi alla semplice trasformazione di un documento cartaceo in un documento informatico, ma deve comprendere azioni di più ampia portata, che rappresentano delle vere e proprie fasi di processo. È fondamentale un controllo a monte sulla corretta formazione del documento informatico e il governo dell’intero ciclo del documento in tutte le sue fasi successive, inclusa la conservazione: nessun processo di trasformazione può avere successo se non prevede la definizione di procedure e il controllo gestionale pianificato di tutte le fasi. La letteratura non offre una definizione univoca delle diverse fasi di gestione documentale a causa dei differenti ambiti applicativi in cui può essere contestualizzata. Nella trattazione si è cercato quindi di identificare uno schema adeguato per descrivere la situazione della Pubblica Amministrazione Locale nell’ambito del processo di gestione documentale di atti Legislativi e Amministrativi, rielaborando la base bibliografica fornita da DigitPA77 con le
analisi offerte da figure private come Accenture78 e SIAV79, da tempo impegnate nella
realizzazione di soluzioni informatiche a supporto della gestione documentale degli Enti pubblici.
Le principali fasi del un processo documentale di una Pubblica Amministrazione sono graficamente indicate nella figura a lato, e si compongono di una prima fase di Acquisizione del documento, che può essere prodotto al proprio interno oppure provenire da soggetti esterni all’Ente stesso, da una fase di Protocollazione e fascicolazione dello stesso che ha lo scopo di classificarlo per essere inviato alla prima fase di lavorazione. La Lavorazione segue solitamente un determinato iter procedurale che va a modificare o a
77 Gestione dei flussi documentali, DigitPA,
www.digitpa.gov.it/principali-attivit%C3%A0/gestione-digitale-dei-flussi-documentali
78 La dematerializzazione dei flussi documentali: i documenti digitali viaggiano leggeri, Accenture 79 Soluzioni di gestione documentale e procedimenti amministrativi
www.siav.it/soluzioni/per_la_pubblica_amministrazione/gestione_documentale_e_procedimenti.aspx
Figura 4 - Fasi principali di gestione di un documento nelle PA
comporre il documento e i suoi metadati e coinvolge uno o più soggetti. Una volta terminata la lavorazione, il documento viene Archiviato per essere conservato per periodi di tempo più o meno lunghi. Parallelamente a questo flusso avviene la diffusione del documento, che può partire in momenti diversi successivi all’acquisizione, a seconda delle finalità.
Ogni fase è caratterizzata da una serie di strumenti che ne permettono la realizzazione e da alcune peculiarità specifiche: i prossimi paragrafi descriveranno nel dettaglio ognuna di queste cinque fasi, evidenziando come la dematerializzazione cambi drasticamente il modo di operare all’interno di esse.
Acquisizione e redazione 2.2.1.
La prima fase del flusso documentale è ovviamente la creazione del documento. In questa fase è necessario distinguere il supporto da cui il ciclo viene avviato, poiché la tecnologia di riferimento varia a seconda dei casi. Le possibili casistiche sono:
• Documento cartaceo: definito anche col termine “documento analogico” dalla normativa;
• Documento informatico interno: documento digitale che proviene da un sistema informativo interno all’Ente;
• Documento informatico esterno: documento digitale che proviene dall’esterno dell’Ente;
• Documento informatico ex-novo: documento prodotto contestualmente all’inizio della fase (Redazione).
Nel caso di acquisizione di un documento cartaceo sarà necessario per l’Ente digitalizzare tale documento mediante un’operazione di scannerizzazione, con eventuale riconoscimento dei caratteri scansionati (attraverso un software OCR, o altri strumenti di image processing) per la compilazione dei metadati associati all’Atto. Una volta digitalizzato il documento è assimilabile a un documento informatico e può essere inserito all’interno di un applicativo di gestione documentale (cfr. paragrafo 2.3.2.1 - Content / Document Management System). La scannerizzazione ottica di documenti cartacei è un’operazione estremamente onerosa in termini di tempo e soggetta a imprecisioni frequenti, richiedendo un dispendio di risorse non indifferente per l’Ente, compensato comunque dai risparmi generati dalle fasi successive che possono essere digitalizzate. Acquisire un documento informatico risulta invece essere estremamente più semplice, in quanto è immediatamente inseribile nel sistema senza operazioni aggiuntive. Bisogna
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
comunque distinguere la fonte dalla quale proviene tale documento, per individuare i requisiti per una corretta acquisizione.
Nel caso il documento risieda già nel Sistema Informativo dell’Ente su un applicativo complementare, al successivo momento di protocollazione tale documento deve risultare disponibile sulla piattaforma di lavoro dell’Ente. È quindi necessaria una integrazione che consenta di acquisire automaticamente tali documenti. A seconda delle tecnologie disponibili (integrazione tra database, importazione di un XML, interrogazione di un web service, etc.) la realizzazione di tale integrazione può essere più o meno difficoltosa, ma rappresenta comunque un investimento iniziale ampiamente ripagato dai tempi risparmiati nelle successive fasi.
Se il documento da immettere nel sistema è esterno al SI dell’Ente, esso giungerà attraverso canali quali la posta elettronica (eventualmente PEC) o il portale web dell’Ente stesso (es. compilazione di una form web). In questo caso l’introduzione automatica di tale documento all’interno del sistema risulta maggiormente difficoltosa ed è vincolata ad un analisi di costi-benefici derivanti dell’integrazione con tali strumenti.
Se infine il documento viene creato ex-novo, la sua immissione nel sistema coinciderà dirittamente con il caricamento nella piattaforma di gestione documentale progettata e non sono quindi da prevedere integrazioni particolari.
Protocollazione e fascicolazione 2.2.2.
L’attività di protocollo rappresenta una fase essenziale del processo di gestione documentale perché consente di certificare la provenienza e tipologia di ogni documento e la data certa di acquisizione o creazione, nonché di monitorarne costantemente la collocazione. Il sistema di protocollo è quindi fondamentale per regolamentare il flusso documentale, per catalogare, distribuire e archiviare ogni documento o gruppo di documenti correlati, in modo da garantire l’ordinato svolgimento delle procedure connesse e consentire il recupero delle informazioni in ogni momento.
La classificazione operata in questa fase, in accordo con il Titolario di classificazione dell’Ente (che definisce lo schema di registrazione da essa adottato), consiste nella maggior parte dei casi nella numerazione e nella fascicolazione dei documenti in base a dei procedimenti o delle aree di lavoro specifiche, per permettere una rapida individuazione del documento nelle fasi di conservazione, archiviazione e ricerca dello stesso.
Il rischio tipico per molte Amministrazioni, qualora procedano ad una informatizzazione non coordinata dei sistemi di protocollo, è quello di riprodurre nel sistema informatico la filosofia di gestione dell’attuale protocollo cartaceo, non riuscendo in tal modo a cogliere in pieno i vantaggi derivanti dall’adozione di soluzioni informatiche.
L’informatizzazione delle operazioni di protocollo, vista la relativa importanza e in ottica di interoperabilità e interscambio dei documenti anche tra amministrazioni diverse, è stata negli anni normata in modo da standardizzare il più possibile la funzioni ad essa associate. Le informazioni minime (chiamate nucleo minimo) che il protocollo deve registrare sono definite dal DPR 445/200080 in:
• numero di protocollo del documento generato automaticamente, ovvero un identificativo progressivo, annuale e composto da almeno 7 cifre;
• data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente; • mittente/destinatario dei documenti;
• oggetto del documento;
• data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili;
• l'impronta del documento informatico (hash)81, se trasmesso per via telematica, in
grado di identificarne univocamente il contenuto.
Tutte queste informazioni, per acquisire valore legale, non devono poter essere modificabili in momenti successivi alla protocollazione.
Per la descrizione del Protocollo Informatico è importante stabilire i confini tecnologici del protocollo stesso: in alcuni casi, infatti, sia nella letteratura sia nella realtà organizzativa, si identifica con “protocollo informatico” un idea più estesa che va oltre al nucleo minimo, comprendendo nella relativa definizione tutti quei moduli applicativi che permettono di gestire nella sua interezza il flusso documentale, rendendolo di fatto coincidente con il concetto di piattaforma di gestione documentale (che riguarda la gestione della lavorazione e che di fatto supporta principalmente la successiva fase). In questa trattazione viene considerato come protocollo informatico esclusivamente l’applicativo che supporta il nucleo minimo.
80 D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, articolo 53
81 L’hash è una stringa di bit a lunghezza fissa, ottenuta mediante uno speciale algoritmo che,
statisticamente, è associabile in maniera univoca ad una sequenza di bit originaria molto più lunga (es. un documento informatico). L’hash è solitamente usato per verificare la corrispondenza tra una sequenza di bit ricevuta e la sua impronta originaria (verifica di integrità). A partire da un hash non è però possibile ricostruire il messaggio originario.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
I documenti indicati dal CAD82 e tutti i documenti considerati come legalmente importanti
per l’operatività di un Ente devono essere necessariamente protocollati e interessano, di norma, un numero stimato intorno all’80% dei flussi documentali di una PA83, a seconda
del tipo di lavoro svolto. Risulta quindi importante definire a priori e in maniera chiara le tipologie di documenti che rientrano in questo processo.
Lavorazione 2.2.3.
Una volta protocollato, un documento informatico entra nella fase di lavorazione, nella quale viene assegnato ai soggetti che si occuperanno di processarlo, e che effettueranno su di esso azioni (manipolazione, modifica, integrazione, scorporo, etc.), sulla base delle procedure e degli obiettivi per cui lo specifico tipo di documenti è designato. In questa fase vengono solitamente aggiunti i metadati che caratterizzano ciascuna fase di lavoro dell’atto e gli allegati di contorno all’Atto stesso, che andranno a inserirsi all’interno del fascicolo iniziale in cui è contenuto l’Atto ufficiale. Non tutti i documenti allegati nella fase di lavorazione hanno necessità di essere protocollati, ma solo quelli ritenuti rilevanti per una identificazione univoca all’interno dell’iter.
Questa fase è solitamente supportata da un’applicazione documentale e da un sistema di workflow management che permettano di gestire le revisioni dell’atto e i passaggi di stato e di utente, abilitando quindi logiche di collaborazione formali tra i diversi soggetti. Tra le criticità di questa fase vi è da una parte la definizione delle competenze, che stabiliscono quali operazioni il singolo utente può fare sull’Atto, e dall’altra la flessibilità del sistema di workflow, un parametro fondamentale per non irrigidire eccessivamente il lavoro degli utenti, spesso abituati ad apportare correzioni informali che una piattaforma mal progettata potrebbe non permettere. È in questa fase che si notano maggiormente i benefici riguardanti la reingegnerizzazione dei processi in ottica di semplificazione dei procedimenti amministrativi e adattamento degli stessi alla gestione informatica.
82 D.lgs 235/10, Codice dell’Amministrazione Digitale, articolo 40-bis
83 L’ufficio cooperativo: le nuove frontiere della produttività nella pubblica amministrazione, Forum PA,
Invio e diffusione 2.2.4.
La fase di diffusione/invio del documento non è necessariamente consequenziale alle fasi precedenti ma, come indicato nella precedente Figura 4, è trasversale, in quanto un documento può essere divulgato sia appena introdotto nel sistema, sia al termine della lavorazione, sia nel momento dell’archiviazione, a seconda delle esigenze contingenti. Negli ultimi anni, in particolare con l’introduzione dei principi di trasparenza nella normativa e nelle linee guida delle nuove amministrazioni, l’esigenza di pubblicare gli Atti fin dai primi passi del relativo iter è un elemento fondamentale.
L’invio del documento è tra le voci di spesa che maggiormente contribuiscono al costo totale di gestione di un documento cartaceo ed è determinata sia dal costo di invio della lettera o raccomandata, sia dal tempo perso per il transito fisico del documento. La conversione a documento informatico dovrebbe risolvere entrambi questi problemi in quanto i costi di spedizione sarebbero pressoché nulli - dato l’utilizzo di internet – mentre il trasferimento del documento risulterebbe quasi immediato.
Si possono individuare 2 tipologie di diffusione del documento informatico:
• Comunicazioni interne: invio del materiale all’interno dei confini dell’Ente, per comunicazioni ad esempio tra amministrazione e dipendenti, oppure tra diverse unità organizzative, servizi o uffici, ma anche tra dipendente e dipendente. Gli strumenti usati in questi casi sono solitamente la Posta Elettronica (in alcuni casi anche Certificata) nel caso di invio mirato a una o più persone e, se eventualmente presente, l’intranet dell’Ente, che permette la creazione di bacheche elettroniche per la diffusione delle comunicazioni interne e degli atti rilevanti (es. nuove disposizioni, comunicazioni ufficiali, etc.). Normalmente le comunicazioni interne non devono sottostare a particolari vincoli normativi, a meno di indicazioni e regole interne specifiche di ogni Ente.
Comunicazioni esterne: invio del materiale ad altre amministrazioni, aziende o
organizzazioni che collaborano con l’ente, nonché comunicazioni dirette al cittadino o in generale a qualunque stakeholder. Gli strumenti utilizzati in questo caso sono
principalmente la PEC per comunicazioni puntuali e il portale web dell’Ente per pubblicazioni rivolte al pubblico indistinto. Per le comunicazioni esterne, la normativa (CAD) prevede alcune soluzioni tecniche che conferiscono piena validità ed efficacia probatoria alla comunicazione, anche in caso di contestazioni o procedimenti giuridici, come per esempio la firma digitale di tutti i documenti inviati (cfr. paragrafo 0 -
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
• Firma elettronica e altri strumenti di marcatura). Archiviazione e conservazione
2.2.5.
L’archiviazione dei documenti rappresenta la fase finale, e spesso più importante e delicata, di tutto il processo documentale. La gestione e la conservazione della documentazione dematerializzata rappresentano infatti due ambiti integrati ma strategicamente distinti. La gestione offre solitamente vantaggi immediati ed evidenti quali principalmente il risparmio di tempo e risorse, la conservazione invece, offre vantaggi meno visibili e quantificabili, ma di maggiore importanza per l’organizzazione nel tempo, soprattutto in ambito pubblico.
Le modalità e i processi di conservazione dipendono in maniera diretta dalla tipologia di supporto in cui il documento deve essere conservato. A seconda che il supporto di origine sia cartaceo o digitale si originano diverse modalità di archiviazione e conservazione:
• Conservazione del cartaceo digitale: genera processi di “conservazione
sostitutiva” che potenzialmente permettono l’eliminazione definitiva della
documentazione cartacea84. Questa pratica prevede la conservazione a lungo
termine, oltre che del documento digitale, di tutte le informazioni di contorno al documento stesso, ovvero dei “metadati”, necessari per ovviare ai problemi indotti dalla progressiva obsolescenza dei supporti fisici e che dovranno essere inseriti a sistema. Lo scopo della conservazione è quello di mantenere l’integrità e l’autenticità dei documenti nel tempo.
• Conservazione del nativo digitale: genera processi di “archiviazione
elettronica” che consistono nella memorizzazione su una piattaforma di gestione
digitale dei documenti. In questo caso i metadati si trovano già anch’essi in formato digitale e devono solo essere importati nell’archivio. Lo scopo principale dell’archiviazione è consentire un accesso facile e funzionale ai documenti.
L’archivio è fondamentale nella funzione di una Pubblica Amministrazione in quanto rappresenta l’ambiente base di gestione dell’Ente, dove sono contenuti i documenti e i metadati che ne tracciano la storia; è nell’archivio infatti che viene mantenuta memoria delle relazioni e delle transazioni con cittadini e imprese.
84 Ad eccezione dei documenti ritenuti facenti parte della categoria dei Beni Culturali, o altre casistiche
La normativa che regola questo processo è ampia e articolata, in quanto a livello giuridico una non corretta conservazione di un documento amministrativo, potrebbe per esempio renderne nullo il valore probatorio in sede di giudizio, creando diversi problemi all’organizzazione stessa. Risultano quindi determinanti le verifiche di integrità, autenticità e validità degli Atti firmati contenuti nei sistemi di archiviazione. Se fino a poco tempo fa la normativa prevedeva come unici documenti dal valore probatorio nel tempo quelli su formato cartaceo, costringendo l’Ente che voleva informatizzarsi a creare sistemi ibridi per rispettare le disposizioni normative e allo stesso tempo migliorare i processi interni, oggi la situazione è sicuramente migliorata in quanto il CAD ha dato piena validità giuridica al documento informatico senza controparte fisica.
In accordo con le disposizioni del nuovo CAD85, la Pubblica Amministrazione può decidere
di effettuare la conservazione sostitutiva in due modi:
• Sviluppando internamente una soluzione specializzata in grado di rispondere ai requisiti di servizio necessari;
• Affidandosi ad un fornitore esterno certificato che effettui la conservazione sostitutiva per conto dell’Ente stesso. Questa tipologia di soggetti, gestendo un numero elevatissimo di documenti provenienti da più amministrazioni, riesce normalmente a perseguire economie di scala che permettono di offrire un servizio a costi contenuti.
Entrambi gli approcci comportano sia vantaggi che svantaggi: l’approccio interno permette di avere un controllo totale sugli archivi digitali dell’Ente, a fronte però di un aumento delle responsabilità, anche legali, relative alla relativa gestione e della complessità dell’implementazione tecnologica. Solitamente solo i grandi Enti pubblici hanno le risorse e le competenze per poter effettuare una conservazione interna. La soluzione della conservazione affidata ad un fornitore esterno trova invece un mercato interessato soprattutto, ma non solo, tra gli Enti locali di piccole dimensioni. Tale tipologia di soluzione abilita infatti un consistente risparmio nei costi di gestione e di implementazione informatica.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie