Nella sezione seguente si cercherà di dare un quadro più specifico delle caratteristiche e delle attività chiave svolte in una pubblica amministrazione, per chiarire quali sono le competenze e i processi primari che ogni PA deve essere in grado di gestire in maniera adeguata per svolgere il proprio lavoro.
Procedure e peculiarità 1.2.1.
La Pubblica Amministrazione gode di alcune caratteristiche peculiari, che possono essere riassunti nei seguenti punti12:
• Carattere intrinsecamente politico e normativo della fissazione degli obiettivi e della performance;
• Obiettivi fissati dagli attori politici (anziché dai manager dalle istituzioni pubbliche); • Obiettivi eterogenei, ampi, ambigui, sovrapposti ed eccessivamente ambiziosi (rispetto
agli impatti effettivi) che sono soggetti a modifiche ogni qualvolta le coalizioni politiche salite al potere lo ritengono opportuno;
• Regole e normative severe su come svolgere i vari compiti e mansioni, su cosa si deve e non si deve fare; ciò limita notevolmente lo spazio di manovra a livello strategico; • Gerarchie rigide e confini difficilmente oltrepassabili;
• Minore esposizione al mercato (legame indiretto con il lato della domanda) e, quindi, minore incentivo a migliorare la produttività e l’efficacia;
• Cultura organizzativa peculiare;
• Aspettative di correttezza, disponibilità e onestà da parte dei funzionari pubblici.
Utilizzando le variabili strutturali tipiche della gestione aziendale si evidenzia un alto livello di formalizzazione dei ruoli accompagnato da una forte specializzazione e standardizzazione dei compiti. Vi è una gerarchia molto articolata con conseguente centralizzazione delle decisioni e basso livello di delega verso i funzionari pubblici. Ne risulta, quindi, una struttura altamente burocratizzata e rigida, tale per cui, spesso, solo la trasmissione ufficiale dei procedimenti interni è in grado di scatenare i diversi iter e le conseguenti azioni da parte dei vari soggetti che ne fanno parte, caratterizzando l’organizzazione del lavoro sugli base degli input.
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
La necessità di prendere decisioni collegialmente condivise porta spesso a una dilatazione dei tempi necessari alla realizzazione dell’intero processo, alla modifica (anche sostanziale) o all’integrazione dello stesso, e a ricicli su diversi attori e in diverse fasi. I processi decisionali risultano quindi avere una complessità di gestione e di governo decisamente elevata, coinvolgendo una moltitudine di attori, spesso con idee, caratteristiche e obiettivi divergenti tra loro.
Inoltre sono molto frequenti interazioni con soggetti esterni all’organizzazione stessa, che offrono collaborazioni all’Ente sotto diverse forme e con diversi titoli. Appare fin da subito chiaro, quindi, come la PA operi in un contesto decisamente complesso, in cui la necessità di coordinamento e gestione dei flussi di lavoro è fondamentale per l’efficacia dell’intero sistema.
Concentrando l’attenzione sulle Pubbliche Amministrazioni Locali che hanno finalità governative e legislative, come le Regioni, le Provincie e i Comuni – che come detto in precedenza sono gli Enti su cui si focalizza la trattazione – è evidente come la finalità di queste organizzazioni sia quella di gestire in modo efficace l’iter legislativo/amministrativo che porta alla produzione degli Atti di loro competenza. Atti che a seconda dei casi possono avere iter più o meno articolati e una rilevanza variabile in base alle tematiche trattate.
Produzione e gestione documentale 1.2.2.
I flussi di lavoro della Pubblica amministrazione si concretizzano quasi sempre nella produzione di Atti di vario genere, che rappresentano l’output dell’iter legislativo/amministrativo della stessa. Alcuni esempi di questi atti possono essere:
• Atti esterni:
o Atti che si rivolgono alla collettività (leggi, delibere, decreti, concorsi, gare, avvisi, piani regolatori, etc.)
o Atti che si rivolgono alla singola persona fisica o giuridica e che sono richiesti dal diretto interessato (certificazioni, autorizzazioni, documenti di identità, etc.)
• Atti interni (regolamenti, procedure, pareri, relazioni, convocazioni, etc.)
A questi Atti ufficiali si sommano tutta quella serie di documenti interni che rappresentano i “semilavorati” su cui il personale opera durante l’iter per produrre l’Atto finale, con relative duplicazioni, integrazioni e allegati, spesso trasmessi tra i vari uffici utilizzando
canali differenti, ma che sono comunque utili da tracciare per il valore informativo che contengono.
Se fino a pochi anni fa, ma in molte realtà ancora oggi, questi Atti nascevano, venivano trasmessi e archiviati esclusivamente in forma cartacea, anche oggi la facilità con la quale i documenti amministrativi vengono stampati e duplicati nei moderni sistemi di gestione ha generato una situazione in cui si produce carta spesso senza effettiva utilità e in cui l’archiviazione della documentazione diventa un problema sempre più evidente, sia dal punto di vista economico, sia da quello logistico, sia dagli aspetti legati alle garanzie giuridiche.
Risulta fin da subito chiaro quindi che la produzione documentale di qualsiasi Ente può raggiungere un volume considerevole. Una rilevazione del Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA)13 ha evidenziato, nel corso del 2004
e in un contesto comunque circoscritto a 61 amministrazioni centrali, la produzione di quasi 110 milioni di documenti che hanno dato origine a 160 milioni di registrazioni di protocollo e 147 milioni di documenti archiviati. A questa stima va aggiunta quella, di cui non esiste una quantificazione accurata, relativa ai documenti di tipo sanitario, ai documenti delle scuole e dell’amministrazione della giustizia, che rappresentano, come immaginabile, aree gestionali con un rilevante impatto in termini di produzione documentale. Una tale mole di documenti si stima impieghi, per la sola fase di primo smistamento e protocollazione, oltre 50.000 dipendenti pubblici, distribuiti su 19.000 uffici. Vengono inoltre esclusi da queste stime tutti i documenti necessari per il cosiddetto
auto-funzionamento, come ad esempio la gestione dei cedolini dei dipendenti pubblici che
da soli vengono stimati in 1,5 milioni di documenti con un occupazione di oltre 1.100 addetti.
Se il discorso viene poi esteso ai rapporti con il settore privato, è facile capire come l’impatto di una corretta gestione di tutta i flussi documentali scambiati all’interno e all’esterno delle strutture amministrative pubbliche, sia uno degli aspetti fondamentali per il miglioramento della qualità e delle performance non solo del sistema PA ma dell’intero sistema paese. In un contesto del genere, appare chiaro come un sapiente uso delle tecnologie informatiche possa produrre benefici considerevoli, motivo per cui si è assistito in questi ultimi anni a una forte spinta, sia organizzativa che normativa, per il passaggio dal documento cartaceo al documento informatico.14
13 Monitoraggio del progetto protocollo informatico, Quaderno CNIPA n. 22, 2004 14 La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Processi di gestione della conoscenza 1.2.3.
Come tutte le organizzazioni brain-intensive che operano nel mondo dei servizi, la gestione delle informazioni e della conoscenza rappresenta un processo fondamentale per garantire una qualità e una tempestività adeguata nella risposta agli input provenienti dall’interno e dall’esterno dell’organizzazione stessa, perché permette sia di valorizzare il capitale umano che lavora nella PA, sia di governare la crescente complessità di funzioni e servizi pubblici15.
L’efficienza di una PA è infatti chiaramente legata alla preparazione e alle competenze delle persone che in essa lavorano: diventano quindi fondamentali azioni di formazione interna, aspirazione di carriera, esperienza, motivazione del personale e tutto quanto permetta al singolo lavoratore di migliorare le proprie performance e le proprie capacità. È necessario inoltre che, una volta creato, questo valore venga mantenuto all’interno dell’Ente e, soprattutto, condiviso con le altre persone, in modo da permettere a tutti di operare in maniera efficiente.
Nell’ultimo decennio, le tecnologie ICT hanno aiutato in maniera determinante questo processo, permettendo alle PA una maggiore potenzialità di creazione, memorizzazione, catalogazione, ricerca e condivisione delle informazioni determinanti al successo dell’intera organizzazione (cfr. paragrafo 2.3.4 - Gestione della conoscenza e della
collaborazione). Spesso tali strumenti non sono però risultati sufficienti ad ottenere i
risultati sperati, poiché la loro adozione all’interno dell’organizzazione non è risultata organica rispetto ad un progetto di cambiamento strategico e coordinato.
La metodologia è la chiave di volta nel complesso dominio di gestione della conoscenza in qualsiasi organizzazione, pubblica o privata che sia. La mancanza di metodologia in una PA è stata conseguenza, fino ad oggi, di una scarsa efficienza normativa a regola dei processi informativi. Oggi concetti comuni come l’Europa, la coscienza e l’importanza dei rapporti tra cittadino ed Ente pubblico e la consapevolezza del valore del dato, o meglio della sua contestualizzazione, spingono i governi di ogni paese ad intraprendere un percorso comune di innovazione che non agisca solo sulla componente tecnologica del problema, ma soprattutto su quella metodologica16.
15 Sviluppo del Knowledge Management nelle Pubbliche Amministrazioni, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, 2001
La stessa normativa, ed in particolare il CAD, spinge in questa direzione, fornendo una metodologia comune per la trattazione della conoscenza, per riuscire ad estrarre il maggiore valore possibile dalle soluzioni tecnologiche di cui le PA si dotano.
La gestione operativa della conoscenza si basa quindi sulla definizione di disposizioni organizzative, operative e funzionali, che definiscono chi fa cosa a diversi livelli di dettaglio e che vengono recepite e istituzionalizzate mediante Atti interni (es. regolamenti interni, mansionari, manuali operativi, etc.) che ne ufficializzano l’applicazione. Formalizzando processi e procedure, si arriva a definire le modalità di risposta in base ad un determinato evento, per tentare di uniformare la gestione di una determinata pratica i diversi addetti e riuscire a fornire un livello qualitativo minimo di servizio.