La comprensione del contesto normativo e delle caratteristiche principali delle pubbliche amministrazioni permettono di comprendere la tendenza dei governi europei a introdurre tecnologia ICT nelle azioni di governo e nella gestione dei rapporti con il cittadino. Questo fenomeno che prevede una forte informatizzazione della Pubblica amministrazione, sia a livello di PAC (Pubbliche Amministrazioni Centrali) sia a livello di PAL (Pubbliche Amministrazioni locali), viene definito e-Government. Per e-Government si intende, infatti, quel processo di informatizzazione della pubblica amministrazione che - unitamente ad azioni di cambiamento organizzativo - consente di trattare la documentazione e di gestire i procedimenti con sistemi digitali, grazie all’uso delle tecnologie ICT, allo scopo di ottimizzare il lavoro degli Enti e di offrire agli utenti (cittadini ed imprese) servizi sia più rapidi che nuovi. La sfida dell’e-Government richiede che le pubbliche amministrazioni si attrezzino al proprio interno e verso gli utenti esterni, secondo due dimensioni: da un lato reingegnerizzando e semplificando i processi interni ed esterni all’Ente, con un maggior coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali; dall’altro sfruttando le opportunità offerte dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione per mantenere aperto un dialogo costante con i cittadini basandosi sul principio di trasparenza che caratterizza la visione di una PA aperta e democratica. Questa visione, che sarà ripresa nel seguito della trattazione, è tipica dell’Open Government, definito come: “The transparency
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
of government actions, the accessibility of government services and information and the responsiveness of government to new ideas, demands and needs” (OECD)24.
Origini dell’e-Government e investimenti 1.4.1.
La tendenza a riflettere sull’utilizzo di strumenti on-line da parte del settore pubblico è nata negli anni Novanta, quando la forte diffusione del web si è accompagnata a un significativo declino dei costi delle infrastrutture hardware e dei sistemi software. In questi anni le pubbliche amministrazioni hanno iniziato a cercare nuovi modi di controllare i costi e di migliorare l’efficienza attraverso l’utilizzo di tali tecnologie. Tuttavia, ben presto, lo scopo delle iniziative di e-Government si è esteso oltre il perseguimento di un risparmio finanziario.
Nel 2004, Remmen25 ha efficacemente riassunto le tre differenti dimensioni delle iniziative
di e-Government:
Efficienza, ovvero riduzione dei costi;
Efficacia, ovvero migliore qualità dei servizi, maggiore disponibilità e nuove modalità di fruizione;
Partecipazione, ovvero affermazione del concetto di democrazia partecipata e di dialogo interattivo.
Queste tre dimensioni aiutano a capire come l’e-Government debba essere concepito come un insieme di cambiamenti sia interni all’organizzazione pubblica, che esterni verso i suoi stakeholder o, più precisamente, come un set di trasformazioni che hanno ridefinito sia i processi decisionali (decision making), sia quelli di erogazione dei servizi (delivery service) sia quelli di partecipazione e di responsabilità (accountability).
Una definizione di e-Government che aiuta a comprendere questo ampio scopo è la seguente: “L’e-Government rappresenta la continua innovazione nell’erogazione dei servizi, nella partecipazione dei cittadini e nella governance, attraverso la trasformazione delle relazioni interne ed esterne alla pubblica amministrazione per mezzo dell’uso dell’Information technology, e specialmente di internet”26. E’ importante notare come
questa definizione superi il concetto di innovazione dei servizi e di partecipazione
24 How and Why Should Government Activity Be Measured in ‘Government at a Glance’?, OECD, 2006 25 Remmen A., Images of e-Government: experiences from the Digital North Denmark, 2006
condivisa, includendo la necessità di prendere in considerazione anche l’importanza delle relazioni verso gli stakeholder esterni27.
Per capire il motivo dell’evoluzione dall’iniziale scopo di riduzione dei costi verso un più ampio obiettivo di rinnovamento a tutto tondo della pubblica amministrazione, H. Teeter28
ha sottolineato come la peculiarità basilare del settore pubblico, che lo differenzia dal settore privato, è la minore enfasi sugli aspetti di costo, se paragonati a quello di pubblico servizio.
Come si rileva dal Global Competitiveness Report (2011)29 e dal Global Information
Technology Report (2010)30, i paesi più avanzati in materia di efficacia del settore
pubblico e di e-Government sono spesso anche tra i primi in termini di prestazioni economiche e di competitività. Tale stretta correlazione tra competitività nazionale, forza d'innovazione e qualità dei servizi dell'amministrazione pubblica dimostra che, nell'economia mondiale, migliorare l'amministrazione è indispensabile per essere competitivi. Se i cittadini esigono servizi di migliore qualità, maggiore sicurezza e più democrazia, mentre le imprese chiedono meno burocrazia e più efficienza, l'e-Government può aiutare gli Stati ad affrontare tali sfide e a soddisfare queste esigenze.
Linee strategiche nazionali ed europee 1.4.2.
Per indirizzare in maniera organica il processo di rinnovamento della società e della Pubblica Amministrazione in particolare, su temi di interesse comune, sono state storicamente proposte, sia a livello nazionale che a livello europeo, delle linee guida strategiche che hanno rappresentato il punto di riferimento per lo sviluppo dei progetti di e-Government nei vari Enti coinvolti da questo cambiamento. Di seguito vengono descritti i principali piani:
• Digital European Agenda • Trattato di Lisbona • Conferenza di Malmö • Piano e-Government 2012
27 Cairncross F., La fine delle distanze. Opportunità e sfide di un mondo senza barriere, 2002 28 Teeter H., The new e-Government equation: easy, engagement, privacy and protection, 2003 29 Schwab K., World Economic Forum, 2010-2011
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Digital European Agenda 1.4.2.1.
Erede della strategia i2010 lanciata nel 2005 dalla Commissione Europea per promuovere la società dell'informazione e dei media, è un insieme di proposte di azioni che i paesi europei
dovranno intraprendere e che definiranno lo scenario per le trasformazioni che l'economia e la società, sempre più digitalizzate, porteranno nel lungo periodo, verso una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. L’Agenda rappresenta una delle sette iniziative portanti della strategia “Europa 2020”31 e mira a stabilire il ruolo chiave delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per raggiungere gli obiettivi che l’Europa, nella figura dei suoi stati membri, si è prefissata di raggiungere entro il 2020. L’obiettivo dichiarato di tale documento è espresso nella seguente frase:
“Lo scopo generale dell'agenda digitale europea è ottenere vantaggi socioeconomici
sostenibili grazie a un mercato digitale unico basato su internet veloce e superveloce e su applicazioni interoperabili.”32
L'agenda si prefigge quindi di tracciare la strada per sfruttare al meglio il potenziale sociale ed economico delle tecnologie ICT e in particolare di internet, per stimolare l'innovazione e la crescita economica e migliorare la vita quotidiana dei cittadini e delle imprese. Ovviamente la Pubblica Amministrazione gioca un ruolo fondamentale in questo contesto, proponendosi come traino e riferimento per tutte le iniziative previste nel documento.
Strategia e Trattato di Lisbona 1.4.2.2.
All’inizio del nuovo millennio, di fronte alle sfide della globalizzazione e della rivoluzione tecnologica, i Leader politici dell’Unione Europea si sono riuniti a Lisbona, lanciando l’obiettivo di fare dell’Unione “l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e
dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale” 33 entro il 2010. Da allora si parla
della Strategia di Lisbona, ovvero una serie di misure trasversali a più settori, che compongono un vero e proprio piano d’azione per aumentare la competitività dell’UE nei confronti degli altri grandi protagonisti mondiali.
31 Europa 2020 http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm
32 Comunicazione della commissione al parlamento europeo, al consiglio, al comitato economico e
sociale europeo e al comitato delle regioni, Bruxelles, 2010
Nell’ambito della Strategia di Lisbona sono state lanciate una serie di riforme strutturali in diversi settori macroeconomici, tra cui anche una serie di azioni aventi lo scopo di promuovere la visione di una cultura digitale Europea che rappresenti lo strumento abilitante per promuovere l’innovazione e assicurare un uso sostenibile delle risorse a disposizione dei vari paesi.
Le priorità definite dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, puntano a dotare l'Unione europea di istituzioni moderne e di metodi di lavoro ottimizzati, nonché di un quadro giuridico e degli strumenti necessari, al fine di rispondere in modo efficace ed efficiente alle sfide del mondo di oggi. Due dei quattro punti cardine del trattato sono:
• Un’Europa più democratica e trasparente, che rafforza il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, offre ai cittadini maggiori possibilità di far sentire la loro voce e chiarisce la ripartizione delle competenze a livello europeo e nazionale.
• Un’Europa più efficiente, che semplifica i suoi metodi di lavoro e le norme di voto, si dota di istituzioni più moderne e adeguate ad un’Unione a 27 membri e dispone di una maggiore capacità di intervenire nei settori di massima priorità per l’Unione di oggi.
Le decisioni prese nei vari incontri di Lisbona sono state ispiratrici per lo sviluppo del Piano e-Gov 2012 italiano, che verrà descritto nel paragrafo 1.4.2.4 - Piano e-Government
2012 per l’Italia.
Conferenza di Malmö 1.4.2.3.
Un altro importante momento di riflessione sui temi del progresso tecnologico nazionale ed europeo legato al tema dell’e-Government è stata la conferenza di Malmö34 del
novembre 2009. L’iniziativa si colloca in un percorso di forte modernizzazione nell’organizzazione interna delle amministrazioni pubbliche e nelle forme di erogazione dei servizi che coinvolge tutti i paesi europei e risponde alle linee guida definite dagli Stati membri in tema di amministrazione digitale nel Piano di azione europeo per l’e- Government 2011-2015.35
34 “V Conferenza Ministeriale sull’e-Government”, Malmö, 2009
35 EC “The European e-Government Action Plan 2011-2015. Harnessing ICT to promote smart,
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Essa è culminata nella approvazione all’unanimità della “Dichiarazione di Malmö” del 18 novembre 2009, alla fine di una importante conferenza ministeriale nella quale sono stati fissate le linee programmatiche dell’azione .
• Migliorare l’accessibilità dei servizi resi a cittadini e imprese attraverso la creazione di sistemi integrati in grado di dare risposte efficaci alle istanze.
• Attenzione verso il coinvolgimento nell’elaborazione delle politiche sull’e- Government di tutti gli attori interessati, quindi cittadini, organizzazioni ed imprese operanti nel settore dell’innovazione.
• Incrementare l’utilizzo dei sistemi di e-Government per snellire la macchina amministrativa attraverso la creazione di servizi per i cittadini innovativi, flessibili e personalizzati.
Inoltre i ministri del governo e l’industria dei vari paesi hanno sottolineato il loro impegno entro il 2015 ad attuare l’azione dell’UE rispetto ai piani di e-Government concordati, premessa fondamentale per la riuscita effettiva del piano. La Dichiarazione adottata afferma l’impegno a dare maggiore forza a cittadini e imprese offendo maggiore accesso alle informazioni pubbliche, aumentando la trasparenza e predisponendo mezzi efficienti di coinvolgimento degli stakeholder nei processi di policy making.36
Secondo il Commissario UE per la Società dell’informazione e Media37, “La dichiarazione di
Malmö è un segnale di incoraggiamento da parte degli Stati membri verso il raggiungimento di servizi transfrontalieri più efficaci e il completamento del mercato unico ma c’è ancora molto da fare perché tali servizi diventino una realtà per la maggior parte dei cittadini. […] Economizzare il denaro pubblico deve essere una priorità nella congiuntura economica attuale, nonostante la diminuzione delle risorse disponibili, tuttavia bisogna offrire servizi pubblici transfrontalieri di migliore qualità per massimizzare gli investimenti effettuali nell’e-Government. […] E’ possibile semplificare la vita dei cittadini e delle aziende proponendo un insieme di servizi pubblici efficaci che vanno dai più semplici certificati a quelli più complessi riguardanti, per esempio, la registrazione di società o informazioni in materia fiscale, di IVA o dogana”.
La stesura del nuovo Codice dell’Amministrazione Digitale (cfr. paragrafo 1.1.2.3 - Il Codice
dell’Amministrazione Digitale) tiene in forte considerazione le linee guida prodotte da
questa Dichiarazione.
36 Buongiovanni C., “Government 2.0: come è andata a Malmö, 2009 37 Reding V., Conferenza di Malmö, 2009
Piano e-Government 2012 per l’Italia 1.4.2.4.
Il Piano e-Government 2012 è un documento col quale il Governo Italiano, coerentemente con le linee guida strategiche definite dal trattato di Lisbona e dalla Conferenza di Mal, cerca di affrontare il problema della distanza dell’Italia dai paesi europei più avanzati. Esso parte da alcuni punti di riferimento quali l’estensione dei servizi online, la disponibilità di strumenti di comunicazione e collaborazione del “web 2.0”, la qualità dell’amministrazione pubblica e la soddisfazione del cliente, per proporre azioni immediate a livello nazionale e internazionale, facendo leva sull’attuazione del Codice dell’Amministrazione Digitale e assumendo come scenario di riferimento operativo il piano di azione europeo dell’e- Government.
Assieme ad esso viene promossa l'innovazione a sostegno del mondo delle imprese e dei cittadini attraverso un'altra iniziativa chiamata “i2012”38, promosso dalla Agenzia per la
diffusione delle tecnologie per l’innovazione che, tra i quattro programmi strategici che lo
compongono, mette al centro la capacità di innovare della PA.
Nella seguente tabella vengono mostrati i 27 punti che compongono il piano e-Gov 2012:
Obiettivi Piano e-Government 2012
Obiettivo 1: Scuola Obiettivo 2: Università Obiettivo 3: Giustizia Obiettivo 4: Salute Obiettivo 5: Imprese
Obiettivo 6: Sicurezza e libertà civili Obiettivo 7: Affari Esteri
Obiettivo 8: Ambiente Obiettivo 9: Turismo Obiettivo 10: Beni culturali
Obiettivo 11: Gioventù, pari opportunità e affari sociali
Obiettivo 12: Mobilità mezzi e persone Obiettivo 13: Infrastrutture
Obiettivo 14: Agricoltura
Obiettivo 15: Anagrafe Obiettivo 16: Dati territoriali Obiettivo 17: Carte dei servizi Obiettivo 18: Servizi in banda larga
Obiettivo 19: Trasparenza ed efficienza della PA Obiettivo 20: Dematerializzazione
Obiettivo 21: Sistema pubblico di connettività Obiettivo 22: Rapporto cittadino-PA
Obiettivo 23: Trasferimento know-how dell’innovazione
Obiettivo 24: Sicurezza dei sistemi informativi e reti
Obiettivo 25: e-governance per lo sviluppo Obiettivo 26: Governance di Internet Obiettivo 27: Raccordo con Ue e OCSE
Tabella 3 - Obiettivi del Piano e-Government 2012
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
Le risorse stanziate per l’attuazione del piano ammontano a circa 1,38 miliardi di euro39.
Lo scopo è ridurre, entro il 2012, i flussi cartacei a favore di procedimenti documentali totalmente informatizzati. In particolare i progetti previsti nell’area della dematerializzazione riguardano:
• Gestione documentale: abolire la carta per una drastica riduzione dei flussi cartacei tra le amministrazioni centrali e gli Enti locali a favore di nuovi processi documentali digitali.
• Casella elettronica per i cittadini, le amministrazioni pubbliche, le imprese e i professionisti: digitalizzare gli scambi di comunicazione tra Amministrazione e cittadino, nonché imprese e professionisti, attraverso l’assegnazione di una casella di posta elettronica certificata a ciascun cittadino.
• Fatturazione elettronica: consentire alle imprese di integrare la fatturazione elettronica verso la PA con le procedure di pagamento, al fine di ridurre i costi di esecuzione delle attività amministrative/contabili e finanziarie
• Pagamenti on-line: effettuare on-line i pagamenti dei servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni e dai propri concessionari.
• DURC on-line: consentire alla imprese di ottenere via web il Documento unico di regolarità contributiva (DURC), che attesta l’assolvimento da parte dell’impresa dei vari obblighi legislativi e contrattuali.
• Operazione trasparenza: permettere ai “clienti” della PA, cioè cittadini e imprese, di poter accedere alle informazioni sullo stato di avanzamento delle pratiche presentate alle pubbliche amministrazioni.
• Attuazione del CAD: consentire la completa ed effettiva attuazione del Codice per l’Amministrazione Digitale attraverso l’emanazione di norme per la semplificazione e di regole tecniche.
Il raggiungimento di questi obiettivi consentirebbe all’Italia di allinearsi ai livelli di servizio attesi richiesti dall’UE.
39 Presentazione Piano di e-Government 2012, Ministro per la Pubblica Amministrazione e
Stato attuale dei lavori 1.4.3.
Per valutare lo stato di avanzamento attuale dei lavori in materia di e-Government, è necessario partire dal confronto tra la situazione italiana e quella degli altri paesi dell’UE. Viene di seguito riportato il grafico che mostra le ultime rilevazioni, basate sulla media dei risultati ottenuti dai singoli Paesi, sul raggiungimento degli obiettivi preposti dalla Digital Agenda.
Figura 1 - Stato di attuazione degli obiettivi Digital European Agenda - Anno 201140
E’ possibile notare in particolare due dati rilevanti, che rispetto all’anno precedente hanno mostrato discreti miglioramenti:
• Il 50% dei cittadini europei usa i servizi di e-Government erogati dalle proprie PA. • Il 25% dei cittadini europei usa i servizi di e-Government erogati per inviare
moduli compilati alla PA.
Gli investimenti in Ricerca e Sviluppo per le tecnologie ICT nella PA non sono invece cresciuti con lo stesso trend degli altri indicatori, soprattutto a causa delle recenti difficoltà economiche che un po’ tutti i paesi europei stanno attraversando negli ultimi anni. Si noti che ad esempio l’obiettivo di portare connessioni internet ultra-veloci (>100Mbps) nelle case di almeno metà dei cittadini europei entro il 202041 sembra oggi
40 Digital Agenda Scoreboard 2011, Comunità europea, 2011
Capitolo 1 - Pubblica Amministrazione: contesto di riferimento e cambiamenti in atto
essere di difficile realizzazione, denotando forti problemi di sostenibilità nello spendere ingenti somme nello sviluppo infrastrutturale dei vari paesi.
Analizzando il contesto italiano è possibile notare come siano stati compiuti significativi progressi nella fornitura di servizi online, seppur ad oggi la situazione possa essere definita ancora ad uno stadio iniziale: nel confronto con gli altri paesi UE l’Italia si posiziona comunque al primo posto, con piena disponibilità di servizi sia per i cittadini che per le imprese. Il consumo di servizi di e-Government da parte dei cittadini è anch’esso in crescita, seppur rimanga ancora decisamente sotto alla media europea.
Nel 2010, l’83,7% delle imprese italiane ha utilizzato i servizi offerti on line dalla pubblica amministrazione (oltre il 95% tra le imprese con almeno 50 addetti), il 77,7% fruisce servizi di tipo non esclusivamente informativo, poco più della metà utilizza i servizi di e- Government per inviare alle amministrazioni moduli compilati e il 46,4% per svolgere procedure amministrative interamente per via elettronica.42
Se tutto questo vale per le PA Centrali o comunque per Enti pubblici di grandi dimensioni, per le realtà locali la situazione è sicuramente diversa. Un rapporto congiunto di CNIPA e
ForumPA sulla disponibilità di servizi di e-Government a livello locale43, disegna un quadro
chiaro della situazione delle PA Locali a fine 2007: esse offrono solo il 7% dei servizi e delle prestazioni che potrebbero offrire attraverso il canale digitale. Lo studio lega la disponibilità dei servizi alle dimensioni degli Enti, arrivando alla conclusione che sono due i fattori che influiscono su tale problema: le dimensioni dell’Ente e il grado di autonomia finanziaria. Le indicazioni sul futuro sembrano però confortanti, visti i tanti progetti in cantiere presenti nei vari comuni, spinti anche dalle recenti disposizioni normative.
Focalizzando l’attenzione sull’area della dematerializzazione dei documenti amministrativi, che rappresenta l’argomento centrale della trattazione e che verrà approfondito nei seguenti capitoli, si nota come la situazione stia attraversando una fase particolarmente dinamica. Questo è indice del fatto che la dematerializzazione dei documenti viene oggi vista come uno degli elementi chiave per poter avviare efficacemente una strategia di e-Government di più ampio respiro, in grado di portare importanti benefici anche nel breve-medio termine.
Dal rapporto 2010 dell’Osservatorio del Politecnico di Milano sulla situazione della Pubblica Amministrazione Locale italiana riguardo l’adozione della dematerializzazione
42 Rapporto annuale ISTAT, La situazione del paese nel 2010.
nella gestione degli archivi44, è emerso che oltre il 76% degli Enti ha implementato o sta
implementando progetti sul tema e le Regioni in particolare stanno rivestendo il ruolo centrale di guida e in alcuni casi addirittura di fornitori di soluzioni applicative per gli altri Enti locali.
Se si guarda per esempio alla diffusione dei progetti di Conservazione Sostitutiva, che rappresenta un processo relativamente avanzato e complesso nella strategia di dematerializzazione di un Ente (cfr. paragrafo 2.2.5 - Archiviazione e conservazione), si può osservare come il 29% degli Enti dichiara di effettuare conservazione sostitutiva di alcune specifiche tipologie di documenti, l’11% ha attualmente in corso dei progetti a riguardo mentre il 24% sta progettando l’intervento. In pratica, dato decisamente confortante, ben il 64% degli Enti si sta confrontando, in maniera più o meno strutturata, con questa tematica.
Degli Enti che hanno attualmente già adottato una soluzione interna per la conservazione dei documenti informatici, ben il 75% considera tale soluzione soddisfacente, il 19% addirittura molto soddisfacente mentre solamente il 6% non è convinto della bontà del progetto. In particolare è possibile notare come, man mano le dimensioni dell’Ente aumentano, aumenta anche la soddisfazione della realizzazione del progetto, segno che le