Nel paragrafo 181.3 - I punti di attenzione, sono stati descritti i principali punti di attenzione su cui la Pubblica Amministrazione è oggi chiamata ad agire, in alcuni casi evolvendo la propria organizzazione nella direzione indicata dalla normativa e delle linee guida indicate, e in altri casi reagendo a quelle che sono le nuove esigenze degli stakeholder e le situazioni socio-economiche in cui si trova ad operare. In questo paragrafo verranno quindi descritte le sfide che si pongono davanti alla PA del futuro e i benefici puntuali che le tecnologie di dematerializzazione possono dare.
Efficienza nei processi: ridurre i costi 3.1.1.
La sfida storica, e sicuramente più ardua, è quella del contenimento della spesa pubblica, sia spinta dalla ricerca di una sempre migliore efficienza interna, sia soprattutto imposta dai recenti tagli fissati dalle ultime manovre economiche che, soprattutto per quanto riguarda gli Enti locali, rischiano di essere non sostenibili con l’attuale struttura di costi. Il costo complessivo sostenuto dal Sistema Italia per la gestione dei documenti amministrativi ammonta tra i 2 e i 4 punti percentuali del prodotto interno lordo, quindi nell’ordine di numerose decine di miliardi di euro, e comprende esclusivamente i costi per la gestione “fisica” della carta sostenuti dalla Pubblica Amministrazione e dalle aziende. DigitPA stima che con un obiettivo di dematerializzazione di appena il 10% del totale si genererebbe un risparmio per l’intero Sistema Paese di oltre 3 miliardi di euro ogni anno. Nel 2004 il costo di gestione stimato per la trasmissione, la protocollazione, le copie e lo stoccaggio per conservazione dei documenti nelle PAC è stato infatti superiore a 3 miliardi di euro, mentre le stime relative alle PAL, anch’esse limitate ai soli documenti protocollati, sono di poco inferiori a 1,5 miliardi di euro.100
Questi costi sono attribuibili al fatto che il flusso di gestione dei documenti è per sua natura un processo estremamente frammentato, che coinvolge una moltitudine di utenti a più livelli, ognuno dei quali contribuisce a comporre l’Atto finale.
Come descritto precedentemente, esclusa la spesa per la forza lavoro che difficilmente è riducibile drasticamente nel breve termine, il passaggio ad una adeguata gestione digitale dei documenti amministrativi rappresenta una delle azioni di risparmio più proficue che una PA può adottare. Vengono infatti impattati sia i costi di creazione del documento amministrativo, che avviene in maniera molto più agile inserendo il documento già
Capitolo 3 - La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio
all’interno del Sistema Informativo dell’Ente, che quelli di gestione, completamente automatizzata dal Document Management System e dal Workflow Management System, che quelli di diffusione, grazie ai risparmi derivanti dall’uso della posta elettronica, che quelli di conservazione, facendo in modo che gli ingombranti e costosi archivi fisici vengano sostituiti da un archivio digitale facilmente consultabile. L’elenco dei costi su cui agisce un progetto di dematerializzazione sono descritti nel paragrafo 2.1.3.1 - Vantaggi. I benefici economici, inoltre, sono tanto più rilevanti quanto più il progetto di digitalizzazione copre le diverse fasi del ciclo. Se per esempio si produce e si gestisce un documento informatico, ma non si realizza l’informatizzazione delle procedure di invio e notifica del documento, si arriverà ad un certo punto del ciclo nel quale il documento dovrà essere stampato e gestito in maniera cartacea, vanificando parte dei benefici che si sarebbero potuti ottenere con una dematerializzazione completa.
Efficacia nei servizi: migliorare la risposta alle esigenze degli utenti 3.1.2.
L’altro punto fondamentale su cui la Pubblica Amministrazione deve lavorare per affrontare al meglio le sfide future è certamente migliorare l’efficacia dei servizi offerti. Il cittadino si aspetta oggi una PA che risponda in maniera sempre più rapida e precisa alle esigenze della società, velocizzando le procedure, minimizzando errori e aumentando la qualità del servizio. Gli Enti infatti oggi non possono fare a meno di avere come obiettivo l’aumento della Customer Satisfaction, in quanto sempre più spesso confrontati con le organizzazioni private e con le altri Enti nazionali, europei e internazionali. Inoltre la stessa normativa (CAD e Riforma Brunetta) e le linee guida italiane ed europee identificano la soddisfazione del cliente come uno degli obiettivi principali.
La dematerializzazione del ciclo documentale porta sicuramente ingenti benefici sotto questo aspetto in quanto possono essere automatizzate molte operazioni (es. l’invio del documento, il passaggio di presa in carico, la ricerca, etc.) che rappresentano dei tempi morti e delle frequenti cause di inefficienza all’interno dell’iter di un procedimento. Se, per esempio, fino a poco tempo fa la comunicazione di una nuova legge comunale o di un nuovo bando di gara consisteva nell’affissione del fascicolo cartaceo su una bacheca situata all’ingresso del comune, costringendo il cittadino a recarsi fisicamente in loco – o trovare vie alternative - per prenderne visione, ora con il passaggio al documento digitale ed in particolare con l’istituzione dell’Albo Pretorio Online obbligatorio per ogni Ente, la comunicazione avviene direttamente dall’Ente stesso attraverso il portale web istituzionale, al quale ogni cittadino può accedere in maniera semplice e veloce.
Semplificazione e ripensamento delle procedure e della normativa 3.1.3.
Come più volte sottolineato nel corso della trattazione, la burocratizzazione e la rigidità nella quale una PA opera è uno dei principali motivi della scarsa efficacia ed efficienza della stessa, poiché non permette una reazione efficace al cambiamento e alle nuove necessità reali degli Enti e dei cittadini.
Inoltre per quanto finora descritto dovrebbe ora risultare chiaro che effettuare la dematerializzazione non significa semplicemente realizzare una massiccia opera di digitalizzazione della documentazione o una gestione mediante tecnologie informatiche. Un progetto di successo deve necessariamente prevedere un lavoro di riorganizzazione e semplificazione dei processi, guidato da obiettivi chiari di trasparenza e assunzione di responsabilità, che inseriti nel contesto sopra citato rappresentano un fattore critico e determinante.
Il ruolo tecnologico gioca in questo contesto una funzione chiave. Il cambiamento introdotto dalle tecnologie si trasforma infatti in un’ottima opportunità di ripensamento dei processi interni ed esterni all’ente, perché rappresenta un momento di forte discontinuità per mezzo del quale è possibile rivedere e intervenire sui passaggi o sulle fasi che contengono inefficienze o che male si adattano ad essere gestiti attraverso un applicazione informatica, permettendo quindi l’applicazione di logiche tipiche del Business
Process Reengineering (BPR).
Con l’informatizzazione, il lavoro dell’Ente “allenta” in parte quella caratteristica di formalità procedurale per la quale il documento è costretto ad effettuare diversi passaggi prima di essere elaborato. Le relazioni tra i diversi uffici diventano molto più dirette e immediate, grazie alla condivisione del workflow e agli strumenti di comunicazione interna, contribuendo ad una più rapida conclusione dell’iter complessivo. Il beneficio di ciò ricade tanto sull’Ente stesso in termini di efficacia del lavoro interno, quanto sul cittadino che percepisce un servizio migliore.
Tutto ciò è valido esclusivamente sotto la premessa che l’introduzione di tali strumenti venga guidata da un piano di azione chiaro e condiviso da tutti gli attori coinvolti, e quindi accettata da tutti la presenza di resistenze al cambiamento non adeguatamente gestite comporta infatti il rischio di fallimento del progetto di innovazione.
Un’altra condizione fondamentale per l’effettiva riuscita di un progetto di dematerializzazione è l’adeguamento della normativa che regola tali processi. Se a livello nazionale abbiamo visto come la normativa permetta un’efficace adozione delle tecnologie di dematerializzazione, definendo dei limiti entro cui operare ma allo stesso tempo
Capitolo 3 - La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio
permettendo una certa libertà di scelta, spesso diventa necessario rivedere, a volte anche profondamente, i regolamenti e le disposizioni interne a ciascun ente. Il rischio è quello di essere in condizione di realizzare una efficace rivisitazione delle procedure operative ma di non poterle applicare a causa dei vincoli normativi troppo stringenti, che essendo tarati sul processo cartaceo rischiano di essere inadeguati per un tipo di processo fortemente diverso come quello digitale.
e-Democracy: l’interazione sempre più stretta tra le PA e l’utente 3.1.4.
I forti cambiamenti sociali e culturali di questi anni e l’ingresso dirompente delle tecnologie ICT nella vita delle persone e nelle organizzazioni, in particolare di internet, dei social network e degli altri strumenti 2.0, hanno portato ad un mutamento delle necessità e delle modalità di interazione tra il cittadino e le organizzazioni stesse. In questo quadro la Pubblica Amministrazione rischia di non riuscire a soddisfare adeguatamente le esigenze degli stessi cittadini che, sempre più informatizzati e dotati tecnologicamente, si aspettano un miglioramento della PA in questa direzione.
Il modo di rapportarsi dei cittadini e delle imprese con gli Enti pubblici sta infatti cambiando profondamente: se fino alla fine degli anni ‘90 era accettabile l’idea di una PA burocratizzata, a cui ci si rivolgeva attraverso canali tradizionali (sportelli, richieste cartacee, protocolli, etc.) con tempi e modalità lunghi e complessi, oggi il cittadino chiede sempre più insistentemente semplicità, velocità e trasparenza, spingendo per l’adozione di strumenti più avanzati e valutando la Pubblica Amministrazione come erogatore di servizi. In questo modo diventa necessario per la PA trasformare la propria struttura con l’obiettivo principale di offrire al cittadino sempre più servizi in maniera sempre più efficiente, ma rendendo lo stesso cittadino in grado di partecipare attivamente nell’operatività dell’Ente stesso. Ed è proprio questo ultimo punto l’elemento chiave che deve differenziare la PA futura da quella del passato.
La società si sta muovendo sempre più verso un modello di democrazia diretta, in cui le moderne tecnologie ICT vengono utilizzate per il coinvolgimento diffuso del cittadini nelle dinamiche decisionali della PA, all’inizio tipicamente tramite consultazioni popolari effettuate attraverso internet, per poi estendere la portata dell’interazione a livelli più profondi, coinvolgendo gli stakeholder anche nelle funzioni legislative. Il cambiamento è forte in quanto il cittadino si sente finalmente partecipe nelle decisioni prese dalla PA, potendo far sentire la sua voce e collaborando grazie a strumenti semplici ed efficaci. Oltre al cambiamento organizzativo volto a supportare i contributi dall’esterno, il ruolo chiave
in questo modello è rappresentato come accennato dalle tecnologie. I portali istituzionali, la presenza sui più diffusi social network, l’istituzione di gruppi di lavoro collaborativi in internet tramite forum o wiki, un rapporto più diretto con le persone direttamente interessate nelle tematiche attraverso i blog, e via dicendo, rappresentano tutti esempi di applicazioni delle nuove tecnologie in questa direzione.
È solo l’unione tra cambiamento organizzativo e cambiamento tecnologico che permette alla PA di rispondere alle necessità di trasparenza, semplificazione dell’accesso all’informazione e alla documentazione, tempestività delle comunicazioni e diffusione capillare delle stesse. Risulta chiaro che, al fine di raggiungere tali obiettivi, la dematerializzazione dei documenti e dei procedimenti interni all’ente rappresenta una condizione di base imprescindibile per poter offrire al cittadino tutti i dati, le informazioni e i documenti di cui ha bisogno per svolgere una funzione attiva.
Le necessità di interconnessione e interoperabilità dei servizi 3.1.5.
L’erogazione dei servizi digitali (e-service) da parte della PA in un sistema a rete complesso come quello italiano, richiede la collaborazione e lo scambio di informazioni fra i diversi Enti che ne fanno parte. Con l’evolversi delle esigenze e delle complessità di interazione tra i diversi soggetti del mondo pubblico e privato, la necessità di un modello di interconnessione e di interoperabilità chiaro e condiviso è una delle priorità che la PA deve affrontare per evitare di creare duplicazioni inutili o disperdere gli sforzi localmente. Come spesso accade, le implicazioni di ciò ricadono su due livelli: quello organizzativo e quello tecnologico.
A livello organizzativo è necessario infatti che gli Enti inizino a ragionare ed operare con una consapevolezza più alta rispetto a quella definita dal perimetro della singola amministrazione coinvolta, al fine di assicurare la coerenza delle politiche, evitare duplicazioni e ridurre l’onerosità della collaborazione tra diverse organizzazioni. Organizzare il lavoro e definire una normativa che si limita a supportare ed ottimizzare il lavoro interno dell’Ente senza tenere conto delle esigenze di tutti i soggetti che ruotano attorno ad esso e alle necessità di interazione, sempre più frequenti, con essi, porta infatti ad una scarsa efficacia complessiva e ad una duplicazione di ruoli e di responsabilità che contribuiscono a gravare sulla macchina operativa dell’Ente. Gli sforzi di coordinamento
Capitolo 3 - La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio
non dovrebbero però soffocare le iniziative e l’innovazione, ma far leva sul potere dei network di conoscenza e sulle comunità di buone pratiche dell’intera rete delle PA.101
Anche a livello tecnologico l’attenzione al tema dell’interoperabilità è fondamentale: la cooperazione tra diversi soggetti è infatti spesso complicata dalla frammentazione delle applicazioni e dalla eterogeneità delle tecnologie adottate dalle diverse soluzioni informatiche. Il paradigma del software-as-a-service risulta in questo contesto un elemento potenzialmente determinante nelle pubbliche amministrazioni, in quanto capace di eliminare il problema alla radice, evitando ai singoli Enti di dovere gestire e interagire in modo non integrato con un parco di piattaforme tecnologiche diverse. Come descritto nel
paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione, un servizio gestito da un ente che
fa da provider può quindi essere erogato senza grossi problemi ad una serie di altri Enti “clienti” che in questo modo risultano potenzialmente automaticamente integrati e uniformati tra loro. Nello sviluppo in house invece, l’utilizzo di tecnologie e applicazioni standard di mercato rappresenta sempre una scelta preferibile rispetto all’uso di soluzioni proprietarie “di nicchia” e con limitata diffusione, poiché hanno sicuramente maggiore capacità di interfacciarsi con il resto delle applicazioni esterne all’Ente stesso.
Una corretta integrazione a livello tecnologico e organizzativo permette di fare viaggiare l’informazione e non l’utente, che è tenuto ad inserire una sola volta un dato all’interno del sistema informativo per averlo automaticamente a disposizione in tutti gli applicativi dell’Ente e in tutti i servizi offerti da altri Enti ad esso collegati. La PA si presenta quindi in questo modo come un interlocutore unico in grado di offrire un servizio completo.
Data la centralità del tema, sono stato istituiti a livello nazionale ed internazionale alcuni framework di supporto agli Enti, che definiscono le modalità preferenziali che i sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni devono adottare per essere tra loro "interoperabili": il Sistema Pubblico di Connettività (SPC) e la Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni (RIPA).
Il SPC ha lo scopo di “federare” le infrastrutture ICT ed è definito dal CAD nel seguente modo:
“l’insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche, per lo sviluppo, la condivisione,
l’integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione, necessarie per assicurare l’interoperabilità di base ed evoluta e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e dei flussi informativi, garantendo la
sicurezza, la riservatezza delle informazioni, nonché la salvaguardia e l’autonomia del patrimonio informativo di ciascuna pubblica amministrazione”102.
Tutto ciò si traduce nella possibilità di garantire un’interconnessione tra le diverse PA per la condivisione di informazioni e risorse e la realizzazione di un modello di fornitura di servizi (cfr. paragrafo 2.4.2 - Modalità di implementazione e fruizione) coerente rispetto alle esigenze, mantenendo al contempo la sicurezza sulla proprietà dei dati gestiti.
Il SPC si completa con la RIPA, una rete, già operativa, che fornisce a livello internazionale servizi di connettività IP e di interoperabilità di base attraverso il collegamento tra SPC nazionali, per consentire la partecipazioni ad azioni collaborative con le sedi estere.
OECD, a seguito di analisi comparative delle performance di diversi paesi, ha elaborato un modello103 costituito da tre fasi, per la realizzazione di una strategia di e-service efficace:
• Fase infrastrutturale. Il primo step riguarda la creazione di un‘infrastruttura informativa sia all‘interno del settore pubblico sia anche relativa alla società nel suo complesso, basata su un sistema di connessione via internet affidabile che permetta anche ai cittadini, alle imprese e a tutti gli stakeholder di comunicare tra loro.
• Fase di integrazione. Incrementare la nuova infrastruttura all‘interno del settore pubblico per una migliore condivisione delle informazioni (sia internamente sia esternamente) e legare il sistema di delivery dei servizi costituisce il secondo passo fondamentale da intraprendere per ottenere un modello di governance citizen- centric che preveda un accesso multicanale ai servizi offerti dalla pubblica amministrazione.
• Fase di trasformazione. L‘ultimo step consiste nel sostenere l‘innovazione dei servizi di e-government all‘interno di un sistema che risulta, grazie alle fasi precedenti, interconnesso ed orientato ad uno sviluppo democratico della governance, in grado di influenzare differenti livelli governativi e differenti settori.
102 D.lgs 235/2010, Codice dell’Amministrazione Digitale, Capo VII (in part. art. 73 comma 2) 103 International Workshop on “Building Citizen Centred Policies and Services”, 26-27 June 2008.
Capitolo 3 - La dematerializzazione nella PA: esigenze e casi di studio