Dallo studio della situazione della PA italiana, trattata nel capitolo precedente, è emerso chiaramente come l’introduzione delle tecnologie ICT, ed in particolare l’avvio di progetti di dematerializzazione, rappresentino un’azione fondamentale per realizzare un forte cambiamento nelle organizzazioni pubbliche, come indicato dalle diverse iniziative italiane ed europee in merito. In questo capitolo si cercherà quindi di analizzare il tema e identificare quali sono le tecnologie principali che permettono la realizzazione di un progetto di questo tipo.
Dematerializzare il lavoro di un’organizzazione presuppone infatti delle scelte dal punto di vista degli strumenti da utilizzare e delle relative modalità d’uso e dei cambiamenti organizzativi necessari. Tali elementi rappresentano le fondamenta per permettere di accogliere l’innovazione in maniera adeguata e realizzare un progetto di successo. Il tema tecnologico è inoltre un argomento molto delicato e complesso da definire in quanto è soggetto a cambiamenti repentini dettati dall’evoluzione delle tecnologie a disposizione, nonché a scelte che spesso non prendono in considerazione esclusivamente la bontà di una tecnologia ma sono influenzati da condizioni di contorno particolari, come ad esempio determinati vincoli tecnologici già presenti o eventuali scelte politiche sulla natura degli strumenti da implementare. Risulta quindi oggettivamente difficile per il legislatore, e per tutti i soggetti preposti all’emanazione di norme in questo settore, comprendere appieno le potenzialità e i limiti delle soluzioni offerte dal mercato e definire quali sono effettivamente le soluzioni di riferimento.
Per dare un quadro completo della materia, si può approcciare lo studio della dematerializzazione secondo tre aspetti:
• Giuridico-normativo: rappresenta la premessa fondamentale per una corretta adozione delle giuste tecnologie di dematerializzazione, soprattutto per quanto riguarda il contesto della Pubblica Amministrazione e dei rapporti con essa. Il tema normativo, sia in ambito italiano che europeo, è stato affrontato nel precedente capitolo (cfr. paragrafi 1.1.2 - Il nuovo contesto normativo e 1.4.2 - Linee strategiche
• Economico: è solitamente il principale, ma non unico, obiettivo per cui si avvia un processo di dematerializzazione all’interno di una organizzazione, ed è quindi la tematica più importante con la quale si deve valutarne e giustificarne l’adozione. Il
paragrafo 2.1.3 - Vantaggi e Problematiche cercherà di evidenziare i principali
benefici, economici e non, che la dematerializzazione può portare.
• Tecnologico: la tecnologia rappresenta il vero strumento abilitante per rinnovare e innovare la gestione documentale delle organizzazioni. Come anticipato è un tema spesso critico e in continua evoluzione e merita quindi un ampio approfondimento nella seconda parte di questo capitolo.
Più in particolare, nel seguente capitolo, verrà in primo luogo affrontato il tema della dematerializzazione, definendo il concetto, gli ambiti applicativi e le caratteristiche peculiari. Verranno in seguito illustrate le principali macro-fasi di un progetto di dematerializzazione dei documenti e dei processi, definendo gli elementi funzionali chiave necessari per realizzarlo. Si passerà poi ad una sintesi dei più comuni strumenti applicativi per la realizzazione di una piattaforma completa che supporti il processo di dematerializzazione di un organizzazione, valutandone caratteristiche funzionali e tecnologiche, la relativa natura e le modalità di fruizione e integrazione. Sarà infine effettuata una mappatura delle diverse soluzioni tecnologiche, con l’obiettivo di classificarle rispetto a una serie di dimensioni di valutazione.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
La dematerializzazione
2.1.
Con il termine “dematerializzazione” si intende “la conseguenza della progressiva sostituzione della documentazione cartacea in favore dei documenti informatici, ottenuta attraverso la digitalizzazione, attentamente valutata, dei documenti cartacei esistenti, e dalla promozione della produzione di documenti informatici originali” (CNIPA) 57.
Concetto e definizioni 2.1.1.
La parola dematerializzazione non possiede un valore semantico particolare in ambito amministrativo e burocratico e solo da poco tempo è utilizzata nei testi normativi e nelle disposizioni in materia di gestione documentale; è infatti entrata da pochi anni a far parte del linguaggio comune, in riferimento alla gestione dei documenti amministrativi con pieno valore giuridico. In particolare il tema è diventato di grande attualità e ha polarizzato il dibattito degli operatori in seguito all’entrata in vigore del Codice dell’Amministrazione Digitale nel 2005, in cui compaiono diversi provvedimenti volti all’attuazione della trasformazione che porterà alla scomparsa della carta dalle Amministrazioni Pubbliche. Questo termine ha quindi un forte valore evocativo, che richiama alla progressiva perdita di “fisicità” dei tradizionali archivi cartacei in sostituzione dei documenti informatici58.
Con “documento informatico” si intende “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”59, ovvero, nella maggior parte dei casi, documenti che
nascono o vengono trasformati in un formato digitale. Nel confronto con un documento
analogico, un documento informatico si distingue per le caratteristiche di maggiore
flessibilità, riproducibilità, trasmissibilità, simulazione e interattività. Discende anche da questo il motivo per cui il legislatore sta incentivando negli ultimi anni l’uso di questo tipo di documento in sostituzione di quello cartaceo, affidandogli completo valore giuridico60 e
imponendo alle amministrazioni di riorganizzare i propri flussi di lavoro incentrandoli sulla produzione nativa di documenti digitali, che rappresentano ad oggi la fonte primaria e originale61 di tutta la documentazione ufficiale prodotta da una PA (eccetto rari casi).
57 Massella Ducci Teri E., Dematerializzazione: definizioni e riferimenti normativi, 2007 58 La dematerializzazione della documentazione amministrativa, CNIPA, 2006
59 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 1 comma p. 60 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 20.
Di grande importanza sono anche i concetti che definiscono le copie che un documento, informatico o analogico, può subire, perché ad ognuno di essi corrispondono delle specifiche disposizioni normative. Le casistiche sono le seguenti:
• Copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente
contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto (es. dalla carta
ad un documento .DOC);
• Copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il
documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento
analogico da cui è tratto (es. dalla carta ad un file immagine .JPG);
• Copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente
contenuto identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico,
ma con diversa sequenza di valori binari (es. conversione di un documento .DOC in un documento .PDF);
• Duplicato informatico: il documento informatico ottenuto mediante la memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima
sequenza di valori binari del documento originario (es. copia dello stesso file .DOC
dal disco fisso alla chiavetta USB).
• Copia analogica di documento informatico: (es. stampa di un documento .DOC)62
È da sottolineare come alcuni documenti amministrativi prodotti dalle PA63 rientrano
nella categoria dei Beni Culturali, in quanto ritenuti di importanza storica per la collettività, e pertanto sottostanno alla relativa normativa64, che ne limita la trasposizione
in digitale prevedendo il mantenimento della copia originale cartacea.
La dematerializzazione non può però venire ricondotta alla pura realizzazione del processo di digitalizzazione dei documenti prodotti da un’organizzazione. Essa infatti coinvolge tutta la sfera della riorganizzazione e semplificazione dei processi, dell’assunzione delle responsabilità, della trasparenza e dell’interazione più stretta con gli stakeholder tramite l’uso di strumenti tecnologici. Essa è quindi la chiave di volta per introdurre un cambiamento più profondo nel modo di operare e di organizzare il lavoro, che interessa tanto le Pubbliche Amministrazioni, che lo vedono come un processo
62 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 235/10), art. 22,23,23-bis.
63 Per una lista completa e aggiornata di tali tipologie di documenti è necessario attendere le Regole
tecniche sullo scarto.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
qualificante di efficienza e trasparenza, quanto le organizzazioni private, che puntano sui benefici in termini di efficacia e di miglioramento delle performance interne ed esterne.
Modalità e ambiti applicativi 2.1.2.
La dematerializzazione dei documenti è un’opportunità comune a diverse organizzazioni pubbliche. Settori come la sanità sono già oggi ad uno stato molto avanzato del percorso che porta ad un completo abbandono della carta, con progetti come la Cartella Clinica Elettronica, la Ricetta Elettronica e il Certificato Medico OnLine, che rappresentano degli ottimi esempi dei benefici che la dematerializzazione può portare (in questo caso sia tra PA e cittadini, sia tra PA e altre organizzazioni pubbliche e private, come ad esempio le farmacie). Anche il settore della giustizia, seppur gravato da problemi strutturali, è un terreno molto fertile per la realizzazione di progetti di questo tipo, vista la mole di documentazione trattata e la complessità procedurale di gestione delle pratiche cartacee. Nel settore dell’istruzione lo stesso Politecnico di Milano rappresenta un ottimo esempio di gestione elettronica di tutta una serie di pratiche che prima venivano gestite esclusivamente in via cartacea, come ad esempio i libretti universitari, le presentazioni dei piani di studio, le comunicazioni tra studenti e segreteria e via dicendo. Anche nel privato esistono diversi esempi di progetti di dematerializzazione che possono essere presi come modello per la valutazione dei benefici di questo passaggio.
Ciascun settore possiede però delle proprie caratteristiche che in un modo o nell’altro ne rendono difficile il confronto orizzontale. Essendo questa trattazione focalizzata sulle Pubbliche Amministrazioni di governo, centrali ma soprattutto locali, il tema della dematerializzazione oggetto di questo capitolo verrà quindi calato in questo particolare contesto, tenendo conto comunque del fatto che diversi dei concetti espressi per questo ambito possono essere di valore anche in altri.
Gli obiettivi della dematerializzazione sono due, ben distinti tra loro: da una parte si punta a eliminare i documenti cartacei attualmente esistenti negli archivi, sostituendoli con opportune registrazioni informatiche; dall’altra si adottano criteri per evitare o ridurre in maniera massiva la creazione di nuovi documenti cartacei. Per la risoluzione di queste due problematiche sono previste azioni e soluzioni diverse, che rientrano comunque nella gestione e conversione della documentazione cartacea in digitale. La vera sfida è però rappresentata dalla gestione della documentazione che nasce in formato elettronico e la gestione dei cosiddetti “sistemi ibridi”, nei quali coesistono, per
periodi di tempo a volte anche lunghi, sia documenti su supporto cartaceo che documenti completamente digitali.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
Ricapitolando, per una completa dematerializzazione del processo di gestione documentale sono necessarie le seguenti attività:
• Conversione dei documenti cartacei in digitali (digitalizzazione); • Produzione esclusiva di documenti in digitale (informatizzazione); • Gestione del transitorio carta-digitale (sistemi ibridi).
Un altro aspetto molto importante è quello di definire quali sono le tipologie di documento oggetto di un piano di dematerializzazione. Chiaramente la risposta a questo quesito è estremamente dipendente dall’ambito in cui tale progetto è inserito e dalla convenienza o meno della gestione digitale di tale tipologia. Secondo uno studio
del Politecnico di Milano65, prendendo in considerazione il settore pubblico, i principali
criteri che guidano gli Enti nella scelta delle tipologie di documenti da dematerializzare sono nell’ordine:
1. Numerosità dei documenti prodotti 2. Vincoli normativi
3. Rilevanza della documentazione per l’Ente
4. Possibilità di digitalizzazione delle fasi a monte e a valle 5. Semplicità del processo di generazione del documento
6. Dimensione dei risparmi derivanti dalla digitalizzazione di tale tipologia 7. Valore strategico del documento nell’Ente
8. Possibili sinergie con altri progetti in corso
65 Rapporto Osservatorio eGovernment 2010, Archiviazione elettronica e conservazione sostitutiva,
2010
Dalla stessa analisi si possono anche estrapolare le principali tipologie di documenti dematerializzati da chi ha già avviato progetti di Conservazione sostitutiva, ovvero:
1. Delibere di Giunta e di Consiglio 2. Ricevute di PEC
3. Ordinanze 4. Fatture 5. Bandi di gara
6. Ricevute di pubblicazione atti sull’Albo Pretorio 7. Verbali delle sedute
8. Concessioni amministrative Osservando le tipologie di atti è possibile notare un maggiore grado di dematerializzazione dei documenti di governo interno, dove l’interazione con gli stakeholder è limitata (in genere solo notifiche).
Una scelta strategica nell’attuazione di un progetto di dematerializzazione è quella del grado di copertura del flusso documentale.
Presupposto che l’obiettivo di medio-lungo termine dell’Ente è quello di raggiungere una dematerializzazione completa (cfr. paragrafo 4.1 - Definizione del modello evolutivo), essa può essere raggiunta con un unico progetto completo che coinvolga l’intero flusso di un atto, ed eventualmente di altri atti assimilabili, oppure con una serie di progetti verticali di dematerializzazione di specifiche parti di processo, che magari richiedono procedure specifiche da creare ad-hoc. Nel secondo approccio diventa cruciale l’integrazione delle varie isole applicative create, al fine di garantire unicità e autenticità del dato.
Ovviamente occorre tenere ben presente che il perimetro di un progetto di dematerializzazione è sempre dettato dal budget a disposizione dell’Ente per la realizzazione della soluzione obiettivo; in particolare però nel settore pubblico gioca un ruolo rilevante anche il peso politico dei dirigenti responsabili di queste scelte e la loro sensibilità alle tematiche di gestione dell’innovazione.
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
Vantaggi e Problematiche 2.1.3.
Chiaramente per definire i vantaggi o gli svantaggi della realizzazione di un progetto ICT come quello della dematerializzazione in una organizzazione è necessario contestualizzare tale progetto all’interno della situazione corrente dell’organizzazione stessa. Ragionando in termini generali si possono però individuare alcuni punti di riflessione positivi e negativi che sono comuni alla maggior parte delle realtà.
Vantaggi 2.1.3.1.
Il più importante vantaggio che si ricerca in un progetto di dematerializzazione della documentazione amministrativa è certamente quello economico.
Per effettuare un’analisi più dettagliata che porta a tale risparmio è necessario individuare tutte le voci di costo che caratterizzano un sistema di gestione documentale cartaceo, per capire su quali di questi un progetto di dematerializzazione agisce:
• Costo di produzione: è il costo necessario ad acquisire, redigere o creare un documento cartaceo. È quindi composto dal costo dei materiali consumabili (carta, inchiostro, toner, etc.) e da quello degli strumenti di supporto necessari (stampanti, cancelleria, etc.). Per fare un esempio, da uno studio del CERIS-CNR66 sui consumi
di carta negli uffici Italiani, stima che in Italia vengano consumati circa 240 miliardi di fogli all’anno, per un peso complessivo di 1,2 milioni di tonnellate di carta. In particolare si stima che gli uffici pubblici contribuiscano per oltre il 20% a questo costo. Come dimostrato, il costo può diventare quindi molto rilevante e rappresentare, soprattutto nei momenti di crisi, una voce che è possibile tagliare grazie alla dematerializzazione.
• Costo di gestione e di trasmissione: è il costo che un organizzazione sostiene per la lavorazione e il trattamento di un documento nelle varie fasi del suo ciclo di vita e nel passaggio tra i diversi utenti che operano su esso. Il costo di trasmissione di un documento cartaceo, sia tra attori interni alla stessa organizzazione sia tra organizzazioni, non è infatti assolutamente trascurabile. Sarà analizzato in seguito come la digitalizzazione e l’introduzione di tecnologie come la Posta Elettronica Certificata possano permettere di ottenere un forte abbattimento di questi costi.
66 Documento digitale per salvare sei milioni di alberi, Comunicato stampa del Consiglio Nazionale delle
• Costo di ricerca: avendo a che fare con una grossa mole di documentazione cartacea, uno dei problemi più rilevanti è l’onere necessario per recuperare da essi le informazioni utili durante l’operatività dell’organizzazione. Il tempo speso in questa operazione, spesso sottovalutato, si traduce in un costo di inefficienza per l’organizzazione. La digitalizzazione e la classificazione in applicazioni documentali evolute può permettere, attraverso il sistema informatico dell’Ente, una rapida ricerca delle informazioni necessarie e una condivisione immediata tra i diversi attori interessati, grazie all’accesso istantaneo a tutti gli archivi documentali dell’organizzazione.
• Costo di archiviazione: al termine del ciclo di vita, un documento cartaceo viene solitamente archiviato in apposite stanze (chiamate appunto “archivi”) che manterranno tali documenti a disposizione per un tempo variabile a seconda delle necessità dell’Ente o degli obblighi di legge. Con il passare del tempo però i documenti da archiviare sono in numero sempre maggiore, creando non pochi problemi sia di spazio fisico sia di gestione dell’archivio stesso da parte degli Enti. Non era raro trovare fino a poco tempo fa, ma in certe realtà ancora oggi, interi settori di edifici riservati all’archiviazione della documentazione, con costi enormi per l’organizzazione. Grazie alla dematerializzazione questi costi possono essere abbattuti in maniera drastica, liberando lo spazio adibito agli archivi ad altre attività a maggiore valore aggiunto per l’Ente.
• Costo sociale: uno dei costi più spesso non considerati è il cosiddetto costo sociale (cfr. paragrafo 1.3.3 - Impatti sul cittadino e sulle attività produttive). Tale costo rappresenta l’onere sostenuto da tutti gli stakeholder dell’Ente (cittadini, imprese, altri organizzazioni pubbliche, etc.) dovuto all’inefficienza nella gestione delle pratiche ad essi riferite. Tale costo qualifica la qualità del rapporto tra la PA e gli stakeholder in termini di tempo speso in attesa o in spostamenti verso uffici pubblici, errori o inefficienze dei processi interni che ricadono sul cittadino, etc. Una parte rilevante di questi problemi potrebbero essere risolti con il passaggio alla documentazione digitale in quanto, per esempio, una determinata pratica può essere direttamente e immediatamente spedita al cittadino (es. attraverso posta elettronica) evitando che esso si rechi di persona presso l’Ente perdendo tempo (e denaro) in code o attese inutili.
Per dare una dimensione di alcuni di questi costi è possibile portare alcuni esempi numerici a supporto: una stima relativa al solo settore della Pubblica Amministrazione del costo di conservazione in magazzini è di circa 4 centesimi di euro per ogni documento
Capitolo 2 - Dematerializzazione: elementi caratterizzanti e tecnologie
all’anno. Per la somma dei costi di trattamento, trasmissione e ricezione si arriva invece a circa 15 euro/documento67. Cifre queste che, moltiplicate per il numero di documenti
trattati ogni anno, spiegano i diversi milioni di risorse pubbliche che si potrebbero risparmiare con progetti di dematerializzazione del ciclo documentale.
Un discorso dedicato merita inoltre il tema del risparmio derivante dalla minore necessità di forza lavoro causata da una progressiva automazione del flusso documentale: il costo del personale è indubbiamente una delle voci più rilevanti all’interno di una Pubblica Amministrazione e un progetto di dematerializzazione della documentazione permetterebbe certamente un forte risparmio sotto questo punto di vista, essendo una delle cause di maggior assorbimento di tempo lavorativo. In realtà però, questo risparmio non si può concretizzare nel breve termine in quanto non è possibile un licenziamento del personale precedente adibito alla gestione delle pratiche. Solitamente sono possibili solo trasferimenti e riorganizzazioni interne di tale personale, non permettendo quindi un effettivo risparmio ma piuttosto una focalizzazione della forza lavoro verso mansioni a maggiore valore aggiunto. Le uniche possibilità di riduzione del personale sono quelle in concomitanza del turn-over annuale o in altri casi di fine rapporto, in seguito ai quali non viene più richiesta una nuova figura in sostituzione della precedente.
Riassumere tutti i vantaggi derivanti dalla dematerializzazione dei documenti con un risparmio di costo rischia però di cogliere solo una piccola parte dei vantaggi che un cambiamento del genere può portare ad una PA.
Un beneficio importante che si riesce indirettamente a ottenere con progetti di questo tipo è infatti lo snellimento delle procedure amministrative, un tema estremamente importante sia per un aumento dell’efficienza interna degli Enti che per il miglioramento delle prestazioni e dell’efficacia verso gli utenti. Come descritto nel precedente paragrafo
1.3.2 - Complessità delle procedure e duplicazioni, le Pubbliche Amministrazioni soffrono
generalmente di una burocratizzazione delle procedure che ha portato, e porta ancora oggi, ad un irrigidimento dell’operatività dell’Ente stesso. L’avvio di un progetto di dematerializzazione può quindi essere una eccellente occasione per rivedere nel dettaglio tutti gli attuali flussi interni all’Ente, con lo scopo di individuare duplicazioni e passaggi inutili e predisporre al meglio l’introduzione delle tecnologie ICT nell’operatività delle varie figure coinvolte dal cambiamento. Nel migliore dei casi, tutto ciò può essere accompagnato da una rivisitazione dei regolamenti interni e dei mansionari operativi, in
modo da offrire un supporto normativo concreto alle nuove possibilità che si vengono a creare.
Un ulteriore effetto da non sottovalutare della dematerializzazione di una PA è la