UNIVERSITÀ DI PISA Dipartimento di Economia e Management Corso di Laurea magistrale in Strategia, Management e Controllo TESI DI LAUREA Public Governance e Accountability: modelli emergenti a confronto
Candidato: Relatore:
Paolo Andreoli Prof. Luca Anselmi
Anno Accademico 2018/2019
INDICE
PARTE PRIMA
Premessa………...……….6
1. Il Sistema di Misurazione della Performance………...8
1.1. Il concetto di performance aziendale: dal performance measurement al performance management..….……….………..8
1.2. Oggetto e finalità della valutazione………....………....……….….……..15
1.3. Modelli per la misurazione della performance: la Balance Scorecard…....….………...………..20
1.3.1. La Balanced Scorecard come sistema di management…...…………...……….…....29
2. La misurazione della performance nelle Aziende Pubbliche………….….….…...33
2.1. Il concetto di performance nella dottrina economico-aziendale italiana…………..………..…36
2.2. L’approccio normativo ai diversi livelli: dal D.lgs. 286/99 al D.lgs. 150/2009…..….………...43
2.2.1. La riforma Brunetta………...…….……....48
2.2.2. Il Ciclo della Performance………...……….……..52
2.3. La progettazione di un sistema di misurazione della performance nelle Amministrazioni pubbliche…..…..….….…... ...60
2.4. Le prospettive della Balanced Scorecard nelle pubbliche amministrazioni...….…...………...71
3. Costruire gli indicatori di performance……….…76
3.1. La misurazione della performance: le dimensioni quantitativa e qualitativa………...76
3.2. Gli indicatori quantitativi………....………...81
3.2.1. Gli indicatori quantitativi di natura contabile………..81
3.2.2. Gli indicatori quantitativi di natura extracontabile………..85
3.3. Gli indicatori qualitativi……….87
PARTE SECONDA Premessa……… ..87
4. L’impresa aeroporto……… ……….90
4.1. Il modello di business...….90
4.2. Sviluppo del settore………...93
4.3. Struttura proprietaria e modelli di gestione nel settore aeroportuale italiano………...97
5. Toscana Aeroporti S.p.A. …....………...…...101
5.1. SAT ed AdF: storia e fusione………....………..101
5.2. L’azienda in breve………...104
5.3. Analisi della performance nel triennio 2015-2017………....…..107
5.3.1. I passeggeri e i movimenti………107
5.3.2. Analisi dei ricavi………...111
5.3.3. Analisi dei costi……… …115
5.4. I risultati e gli indicatori (economico-finanziari)……….117
5.4.1. La Relazione sulla remunerazione………121
5.5. La performance non economica………...129
5.5.1. La Carta dei Servizi Aeroportuali……….131
PARTE PRIMA
Premessa
In origine, questo elaborato nasce con l’intento di andare ad indagare le relazioni tra la struttura di governance di un’impresa pubblica e le relative performance conseguite, in virtù delle possibili scelte gestionali attuabili da quest’ultima. Senza dubbio il piano di analisi su cui focalizzarsi è rappresentato dai sistemi di valutazione delle performance operativi presso le aziende pubbliche conseguentemente al processo noto come aziendalizzazione, che ha portato nel pubblico all’adozione di modelli propri del settore privato.
Argomento specifico di analisi è divenuta Toscana Aeroporti S.p.A., che ben poteva rappresentare un modello di gestione idoneo all’analisi preposta. Tuttavia, nel corso del triennio 2015-2017, in seguito al cambio di maggioranza che si è registrato in prossimità della fusione della performance dell’area produttiva durante e in seguito al cambio di proprietà, si è assistito al passaggio da azionisti pubblici a privati, modificando di conseguenza gli interessi economici ispiratrici della gestione e, soprattutto, l’impianto normativo di interesse per il nuovo soggetto economico. Nonostante tale sopravvenuta circostanza, è stata presa la decisione di proseguire l’indagine sul soggetto individuato, ritenendo che il cambio di scenario subito dalla nostra analisi non pregiudichi l’organicità dell’elaborato, come potrebbe far presagire, invece, il passaggio da un paradigma di matrice pubblica ad uno di accezione privata. Si è, quindi, deciso di strutturare l’analisi al fine di valutare se, e in quale misura, la società abbia registrato modificazioni nelle proprie performance imputabili al cambio di proprietà a cui è stata soggetta. Invero, sebbene sia possibile una diversa strutturazione a livello progettuale dei sistemi di misurazione e valutazione delle performance a seconda della tipologia di azienda (pubblica o privata) in
cui si opera, si considera improbabile l’ipotesi che nel breve lasso di tempo intercorso dal cambio di gestione siano state apportate modifiche strutturali di rilievo o che, comunque, le stesse abbiano già potuto produrre risultati tangibili, trattandosi di verifiche da effettuarsi sul medio/lungo periodo.
Concluse le dovute premesse, si procede adesso, secondo un’impostazione teorica, all’illustrazione dei modelli di misurazione della performance presso società private e amministrazioni pubbliche, per poi concentrarsi sull’analisi dell’esperienza concreta registrata da Toscana Aeroporti S.p.A. nel triennio 2015-2017, a ridosso del passaggio da una gestione pubblica ad una privata.
1. Il Sistema di Misurazione della Performance
1.1. Il concetto di performance aziendale: dal performance
measurement al performance management
La performance si afferma come concetto multidimensionale: «[...] “performance” is not a unitary concept, within an unambiguous meaning. Rather, it must be viewed as a set of information about achievements of vary significance to differing stakeholders.»1. Può
essere definita come: «il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un’entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita»2
Quando parliamo di performance aziendale parliamo di un insieme di misure, il più oggettive possibile, che descrivono l’attitudine, la capacità di un’impresa di raggiungere i propri obiettivi, di farlo con efficacia ed efficienza e nel rispetto del principio di economicità. In realtà, molto più spesso, quando si parla di performance aziendale, si parla degli strumenti utilizzati per la sua misurazione che, per essere utili, devono essere agili, poiché per indirizzare occorre saper governare mercati sempre più turbolenti. In maniera sintetica e semplice possiamo dire che la misurazione della performance aziendale è l’insieme di informazioni, dati, indicatori strategici e degli strumenti che servono a raccoglierli, che supportano il processo decisionale delle organizzazioni per il
1 Boivard T., (1996), The Political Economy of Performance Measurement. In: Halachmi A., Bouckaert G. (eds) Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Efforts and Accomplishment Reporting. Westport, CT: Quorum Books.
2 Monteduro F., (2010), Il ciclo di gestione delle performance. In: Valotti, G., Hinna, L. (a cura di) Gestire e valutare le performance nella PA. Guida per una lettura manageriale del D.Lgs. 150/2009. Repubblica di San Marino: Maggioli Editore.
perseguimento dei loro obiettivi. È mettere insieme le risorse, il mercato, la misurazione delle prestazioni in maniera sistematica e organica.
L’avvento dell’era della conoscenza ha reso obsoleti molti dei presupposti essenziali della concorrenza dell’età industriale, richiedendo alle aziende nuove capacità competitive per ottenere successo. Le esigenze dei clienti sono cambiate, perciò le imprese non possono più offrire un’efficiente produzione di massa di prodotti standard, traendo il massimo profitto dalle economie di scala, ma devono, piuttosto, garantire prodotti e servizi personalizzati attraverso operazioni ad alta differenziazione. I cicli di vita dei prodotti si riducono continuamente e le aziende in concorrenza con altre, in via di rapida innovazione tecnologica, devono saper anticipare le esigenze della clientela se vogliono continuare ad operare con successo3.
A questi fattori va aggiunta la liberalizzazione dei mercati. Le grandi imprese multinazionali sono ormai una costante dell’economia mondiale e i loro comportamenti incidono sull’ambiente con un peso sempre più rilevante4. Non ci sono più confini nazionali
come barriera per la concorrenza straniera, e le moderne aziende si trovano a competere con le migliori imprese del mondo5 affrontando l’incremento della complessità
organizzativa e la sempre più rapida evoluzione tecnologica, collegata alla diffusione di internet e delle web application6. Tutto ciò si traduce nell’accentuazione delle condizioni
di incertezza in cui le aziende sono chiamate ad operare.
3 Kaplan R.S., Norton D. P., (2000), (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
4 Brunetti G., (1992), Il controllo di gestione in condizioni ambientali perturbate. (2a ed.) Milano: FrancoAngeli.
5 Kaplan R.S., Norton D. P., (2000) (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
6 Sansonetti F., (2002) Il riorientamento del controllo di gestione verso il performance management. Amministrazione&Finanza Oro, 14(1).
In linea con i cambiamenti ambientali descritti, i sistemi di misurazione e controllo7 delle
imprese non possono più essere orientati esclusivamente verso l’interno della struttura e le dimensioni economico-finanziarie della gestione, come è invece tipicamente avvenuto fino agli anni ’70-’808. Gli aspetti prioritari per le esigenze dei sistemi passati sono riassumibili
in9:
- attenzione agli aspetti economico-finanziari della gestione aziendale; - enfasi sul monitoraggio dei volumi del business10;
- forte attenzione al controllo dei fenomeni di breve-medio periodo;
- sostanziale distacco tra piani strategici a lungo termine e budget operativi di medio/breve termine;
- enfasi sul controllo del passato con un approccio a posteriori (approccio feed-back); - forte attenzione al management interno (inteso come unico interlocutore delle
esigenze di controllo).
Queste connotazioni comportavano modelli di controllo e misurazione basati sui tradizionali indicatori contabili, le cui principali criticità riguardano la scarsa capacità di esprimere la posizione dell’azienda nel tempo e nello spazio competitivo, l’ottica retrospettiva e la scarsa considerazione delle determinanti operative e strategiche della buona riuscita aziendale. Utilizzare esclusivamente grandezze contabili nella misurazione
7 Possono essere definiti come il «complesso di processi, tecniche e strumenti volti a rilevare i risultati conseguiti, supportare i processi decisionali strategici ed operativi, re-indirizzare i comportamenti individuali verso gli obiettivi desiderati ed innescare, dove necessario, percorsi di miglioramento e apprendimento organizzativo. Tali sistemi devono essere adeguatamente implementati e definiti in maniera coerente con le strategie [...]», da Saviotti, A., (2008), Governance, strategia e misurazione delle performance. In: Busco C., et al., (a cura di) Governance, Strategia e Misurazione delle Performance. Le nuove frontiere della Balanced Scorecard. Arezzo: Knowità Editore.
8 Ibidem.
9 Donna G., Lo Sardo A., (2000), Misurare il successo d’impresa con il balanced scorecard. Amministrazione&Finanza, 15(19).
10 Per business si intende uno specifico ambito competitivo, rispetto al quale l’azienda mira a costruire i propri vantaggi, che si caratterizza per l’insieme dei bisogni soddisfatti, dei clienti serviti, dei processi e delle tecnologie utilizzate e dei concorrenti di riferimento.
delle performance permette un’indagine solo parziale, che trascura aspetti importanti degli andamenti effettivi della gestione e delle capacità di sviluppo futuro dell’azienda.
Le misure economico-finanziarie, tipici indicatori di risultato, possono descrivere in maniera eccellente l’attività passata, ma inducono ad una sola visione orientata ai risultati nel breve termine. Infatti, la performance economico-finanziaria tende ad essere misurata e valutata nel breve periodo; le misure economico-finanziarie appaiono inadeguate nel guidare e valutare le traiettorie di un’impresa che opera in un ambiente competitivo. Si tratta, infatti, di indicatori in grado di evidenziare solo una parte di ciò che sta dietro le iniziative del passato, senza fornire indicazioni utili sulle azioni da intraprendere nel presente e nel futuro11. Inoltre, le sole misure economico-finanziarie non permettono di
comunicare la strategia perseguita al management di livello intermedio dell’azienda ed al personale cui è demandato il compito di eseguirla ed in questo modo non si forniscono indirizzi precisi in merito al raggiungimento di obiettivi strategici futuri. Questo approccio rischia di concentrare troppo gli sforzi sulla redditività immediata, facendo perdere di vista le basi su cui costruire i vantaggi futuri12.
Un ulteriore limite degli indicatori economico-finanziari è dato dal fatto che prestano poca attenzione agli asset intangibili13 (come la qualità del prodotto, la rapidità̀ nella consegna,
l’innovazione, il clima aziendale), che risultano invece determinanti per le aziende al fine di realizzare il processo di creazione del valore. Nell’attuale contesto ambientale diventa
11 Kaplan R.S., Norton, D. P., (2000), (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
12 Tale atteggiamento è noto come miopia manageriale: l’eccessiva enfasi sulla redditività a breve termine può essere all’origine di decisioni che indeboliscono la capacità competitiva dell’impresa.
13 Per asset intangibili, o beni immateriali, si intendono: capitale umano, database e sistemi informativi, processi veloci nella risposta e di alta qualità, rapporti con la clientela, capacità d’innovazione e cultura organizzativa. Nell’attuale economia di servizi e conoscenza questi fattori rappresentano più del 75% del valore di un’impresa, mentre i beni materiali costituiscono meno del 25% del valore di mercato di un’azienda.
necessario un orientamento alle nuove esigenze di governo dei fenomeni gestionali delle aziende, tra le quali rientra l’attenzione riguardo a:
- agli aspetti extra-contabili della performance piuttosto che alla sola dimensione economico-finanziaria;
- al futuro (feed-forward) e non solo al passato (feed-back); - al lungo periodo, superando l’ottica di breve termine;
- all’esterno dell’azienda, ponendo fine alla considerazione dei soli fenomeni interni.
Da questi elementi si deduce la necessità di rilevare un’immagine dell’azienda più ampia, integrando misure non monetarie con parametri monetari, al fine di cogliere la multidimensionalità della performance. Questo aspetto è stato fortemente accentuato anche grazie all’affermarsi della teoria degli stakeholder14. Di fronte alle crescenti richieste di
flessibilità che provengono dall’ambiente in cui operano le aziende, i sistemi di controllo devono agire da rilevatori dell’evoluzione e del grado di soddisfacimento delle attese di tutte le categorie di portatori di interessi.
Al fine di soddisfare queste esigenze si sono sviluppati i sistemi di performance management che consentono di superare la mera misurazione dei risultati attraverso l’allineamento di questi ultimi alla strategia aziendale. Questi sistemi sono basati
14 Con questo termine, coniato per la prima volta dallo Standford Reasearch Institute nel 1963, si intendono tutti i soggetti titolari di un certo interesse nell’attività aziendale, la cui esistenza è vitale per la sopravvivenza dell’organizzazione. La definizione classica è di Freeman secondo il quale gli stakeholder sono tutti gli individui e i gruppi di soggetti (azionisti, dipendenti, clienti, fornitori, imprese concorrenti, amministrazioni pubbliche, mass-media, ecc.) che possono influenzare o essere influenzati dall’attività dell’azienda. Pillitu ricorda come la teoria degli stakeholder abbia permesso di superare l’idea della visione interna delle organizzazioni riconoscendo al sistema aziendale il requisito di “sistema aperto”, grazie alla considerazione degli interessi e delle aspettative di tutti coloro che, direttamente o indirettamente, sono coinvolti nelle finalità̀ organizzative.
La gestione dell’azienda si pone come obiettivo primario la crescita del valore economico, ossia la generazione di reddito e il mantenimento dell’integrità del capitale di funzionamento. Tuttavia, questo orientamento alla creazione di valore ha assunto nel tempo un significato differente, capace di interessare non più solo il rapporto dell’azienda con i propri azionisti, ma anche quello con tutti gli altri stakeholder.
sull’individuazione di indicatori (economico-finanziari e non) idonei a supportare il processo decisionale coerentemente con gli obiettivi strategici prefissati e con tutte le iniziative di miglioramento da intraprendere per il raggiungimento delle strategie stesse. Si è assistito così al passaggio dal performance measurement, che permette di valutare i risultati attraverso il confronto con i target di riferimento stabiliti, al performance management, che indica la gestione della performance attraverso la definizione degli obiettivi da raggiungere e il superamento della sola misurazione. Attraverso i dati di quest’ultima, i sistemi di performance management permettono di migliorare le prestazioni con eventuali interventi correttivi.
Si sottolinea come questi sistemi colmino un gap tipico dei processi di pianificazione e controllo, ponendosi come strumento di collegamento tra la strategia e la sua esecuzione. Secondo una logica di integrazione tra gli obiettivi ai vari livelli aziendali e un set equilibrato di indicatori, il performance management assicura l’armonizzazione di strategie, azioni e tattiche. I meccanismi aziendali vengono osservati soprattutto alla luce del loro contributo alla creazione di valore, proiettando l’attenzione verso l’esterno dell’azienda. In sintesi, i sistemi descritti si propongono come strumenti di misurazione della strategia aziendale, ricercando uno stretto legame tra la valutazione dei risultati di medio-breve termine e gli obiettivi di lungo periodo. Pur continuando ad includere misure economico-finanziarie, si focalizza l’attenzione sulla performance futura secondo logiche che assumono ad oggetto le variabili critiche poste alla base delle strategie.
Il performance management si esplica in un processo suddiviso in tre differenti momenti:
• definizione delle misure;
• organizzazione del sistema di reporting e di analisi; • individuazione delle iniziative di miglioramento.
Figura 1. I contenuti delle fasi del Performance Management
Queste fasi sono parte di un processo iterativo continuo in cui ogni momento influenza ed è influenzato dagli altri. In particolare, la definizione delle misure dei livelli di performance è guidata dalle iniziative di miglioramento, individuate e organizzate in piani d’azione operativi, e si svolge attraverso il supporto di adeguati modelli di reporting. Tramite il processo di definizione delle misure, che si basa sull’analisi strategica dell’azienda, vengono individuati indicatori capaci di esprimere il raggiungimento o meno degli obiettivi strategici ed operativi. Le misure prescelte devono essere successivamente validate e affinate. In questa fase risulta di fondamentale importanza definire indicatori che non siano limitati ai soli aspetti economico-finanziari, ma che permettano di includere tutte le aree coinvolte nell’operatività aziendale. Il reporting, a supporto del sistema di performance management, assicura la presenza di dati (oggetto di validazione da parte dei responsabili operativi) ed informazioni che devono essere facilmente consultabili e accessibili. Il sistema deve garantire la possibilità di valutare ipotesi di variazione negli elementi di base,
di budget e/o di consuntivo, attuando così processi di simulazione a scopo predittivo. La fase di individuazione delle azioni di miglioramento, in cui ogni indirizzo strategico viene declinato in precise iniziative, permette di raccordare la pianificazione e l’esecuzione della strategia. Le iniziative di miglioramento consistono, infatti, in quell’insieme di azioni operative il cui svolgimento, se attuato adeguatamente, garantisce il raggiungimento degli obiettivi strategici. In questa fase vengono inizialmente definiti i target di performance di tipo economico-finanziario e non, che vengono poi elaborati in iniziative (piani operativi) tese al raggiungimento dei target stessi. Grazie alla comunicazione ai diversi livelli aziendali dei target di performance stabiliti, diventa possibile controllare le aree di miglioramento e monitorare la gestione attraverso la misurazione dei risultati conseguiti. Con adeguate analisi di benchmarking, al fine di individuare le best practices dei concorrenti, si può avere a disposizione un ottimo supporto metodologico nella fase di assegnazione degli obiettivi di performance.
1.2. Oggetto e finalità della valutazione
Dopo aver introdotto i criteri di base che rappresentano la struttura del performance management e dopo aver analizzato tale sistema a livello definitorio, è d’obbligo proseguire nella trattazione con alcune delucidazioni circa l’oggetto su cui il sistema trova la propria ragion d’essere. A tal riguardo è preventivamente necessario affermare che l’oggetto principale della valutazione delle performance non è la persona in sé ed in quanto tale, ma ciò che essa fa e come lo fa, quindi non la risorsa ma i risultati che essa consegue in ambito lavorativo.
In particolar modo è possibile inquadrare la valutazione delle performance come una delle principali attività di gestione delle risorse umane nelle organizzazioni, che va a misurare due tipologie di fattori: i componenti oggettivi, come il raggiungimento di obiettivi e i risultati conseguiti e i componenti più vicini alla sfera comportamentale della risorsa, correlati alle modalità di espletamento delle proprie mansioni; in ogni caso trattasi di fattori estremamente focalizzati sulla task performance della risorsa umana nel contesto organizzativo, ossia sulle attività professionali e tecniche richieste proprio per lo svolgimento della mansione. I due concetti fondamentali da tenere a mente nel processo di valutazione delle prestazioni sono, da un lato, gli obiettivi di prestazione, dall’altro i comportamenti organizzativi. L’oggetto del performance management è quindi la prestazione lavorativa dell’individuo in relazione al preciso task assegnatogli, ai compiti a lui affidati, alle aree di responsabilità (le cosiddette accountabilities), delimitate dallo specifico ruolo assunto nell’organizzazione che trova sua specificazione all’interno del modello organizzativo adottato dall’impresa. Per meglio chiarire il concetto, nella valutazione delle prestazioni ci si focalizza su ciò che concretamente viene realizzato dalla risorsa in relazione ad un task predefinito strettamente interrelato al ruolo ricoperto in un determinato contesto organizzativo. “Quando si parla di task si pensa ad attività che devono essere svolte secondo criteri prestabiliti in quanto previsti e regolati dal sistema di attese che definisce il singolo ruolo”15.
Nell’ambito del performance management, una delle attività più spinose è quella dell’identificazione degli obiettivi di prestazione, i cosiddetti goal, ovvero risultati rilevanti da un punto di vista aziendale, che l’organizzazione si attende nei confronti del titolare di una data posizione organizzativa riferiti ad uno specifico e predeterminato arco di tempo,
derivati dalle aree di risultato di cui la posizione è responsabile, misurabili in termini di livello di conseguimento grazie a specifici criteri e metriche di misurazione, anch’essi oggetto di preventiva specificazione. A proposito degli obiettivi di prestazione, gli studi e la pratica manageriale asseriscono che essi, affinché determino una spinta motivazionale dovranno essere:
ü specifici;
ü riferiti ad un arco di tempo predeterminato;
ü coerenti con le responsabilità e l’area di delega della risorsa;
ü oggettivamente misurabili: vi è quindi la necessità di definire parametri quantitativi e indicatori qualitativi di misurazione
ü difficili (non impossibili) e quindi realizzabili (raggiungibili);
ü coerenti con gli obiettivi programmatici dell’azienda;
ü coerenti con le aree di risultato del valutato e con le leve decisionali possedute
ü innovativi: gli obiettivi dovranno differenziarsi dall’ordinarietà delle attività quotidianamente svolte;
ü significativi: in tal caso in presenza di più obiettivi diversi e contrastanti tra loro è necessaria una ponderazione.
Possiamo individuare tre diverse tipologie di obiettivi: il goal individuale che è il meno complesso in quanto riferito alla singola persona; l’obiettivo di gruppo che considera non più la singola risorsa, ma le modalità di interazione tra più soggetti per il raggiungimento
di un risultato rilevante; infine, quando il livello di complessità giunge al grado più elevato, si è in presenza di un obiettivo valevole per l’intera organizzazione, che richiede una forte sinergia a gruppi diversi per il raggiungimento dello scopo organizzativo ultimo.
Per ciò che attiene ai comportamenti, essi dovranno essere realmente osservabili e connessi alla task performance. Quindi, oltre a valutare i risultati vengono valutate le modalità con cui questi vengono raggiunti ovvero i comportamenti organizzativi, che possono essere definiti come modificazioni di capacità individuali o interattive direttamente correlate o correlabili a risultati aziendali apprezzabili che non riguardano caratteristiche individuali e personali. L’azienda dovrà quindi provvedere, in un’ottica di orientamento per la risorsa, ad indicare quali sono i comportamenti organizzativi attesi: nella pratica manageriale si assiste di frequente ad una valutazione congiunta attraverso un unico strumento sia dei risultati e quindi del grado di conseguimento degli obiettivi, sia dei comportamenti organizzativi adottati, mezzo per il raggiungimento dei precedenti.
La finalità più immediata del sistema di performance management si palesa attraverso la rilevazione di informazioni che permettano di stabilire se vi sia una congrua corrispondenza tra la prestazione e la remunerazione della stessa. Qualora si accertasse una non idonea rispondenza tra i due precedenti fattori, il sistema fungerà da catalizzatore per azioni correttive utili al riequilibrio retributivo. Ancorando l’analisi ad un maggior livello di profondità, è possibile inquadrare la valutazione delle performance come momento cruciale per stabilire la congruità della preliminare scelta effettuata in sede di ricerca e selezione del personale. Dunque, il performance management in un’ottica sistemica dovrebbe fungere da metodologia attraverso la quale approvare le scelte effettuate tramite l’attività reclutatrice e controllare l’adeguato posizionamento delle risorse in precedenza inserite in azienda. Un’altra tra le finalità fondamentali perseguite da un sistema di valutazione delle
performance è quella di introdurre in azienda un criterio meritocratico che va a premiare i meritevoli, coloro che maggiormente si adoperano per l’azienda e le sue sorti, e a riconoscere la professionalità profusa nelle mansioni svolte. In quest’ottica, l’attività valutativa mette in luce gli altri due livelli prestazionali sempre presenti in azienda: le prestazioni adeguate ovvero in linea con le richieste, e le prestazioni al di sotto della soglia di adeguatezza nel qual caso sarà opportuno un intervento di recupero, sostegno, supporto o, nei casi più gravi, un’azione punitiva e dimostrativa finalizzata a ristabilire l’equilibrio nel livello di prestazione elargito.
Un ultimo, ma non per importanza, obiettivo del performance management, è quello dell’accrescimento del patrimonio di competenze e conoscenze e dello sviluppo globale dello human capital presente in azienda da cui si evincono i collegamenti operativi e metodologici tra i sistemi di valutazione e quelli di sviluppo. Analizzate le finalità del sistema di valutazione delle prestazioni, risulta evidente quanto importante e fondamentale sia la sua presenza in azienda; “teoricamente non dovrebbero esistere situazioni di lavoro in cui non sia attivo un sistema di valutazione delle prestazioni, pur semplice e artigianale, ma comunque differente dal sesto senso del capo-imprenditore, dalla valutazione impressiva e superficiale, dall’atteggiamento di chi ritiene di conoscere tutti i propri dipendenti senza alcun bisogno di formalizzare il circuito valutativo”16. Tuttavia, non
sempre ciò avviene: basti pensare al tessuto imprenditoriale italiano popolato principalmente da piccole e medie imprese le quali risultano ancora oggi in parte, se non del tutto, sprovviste di un qualsivoglia sistema formale ed esplicito di valutazione delle prestazioni.
1.3. Modelli per la misurazione della performance: la Balanced
Scorecard
Negli ultimi decenni la diffusione delle tecnologie ha modificato i presupposti essenziali della concorrenza. Il vantaggio competitivo non si ottiene più con la sola adozione di una nuova tecnologia, ma con lo sfruttamento dei beni immateriali presenti e/o sviluppati in azienda. La continua pressione competitiva, unita alla necessità di considerare la multidimensionalità che caratterizza l’attività aziendale, ha portato alla definizione di un modello di misurazione della performance capace di integrare le misure determinate attraverso il tradizionale sistema di contabilità generale. Questo modello innovativo si concentra in primis sulla chiara rappresentazione e sulla corretta comprensione degli obiettivi prestabiliti e successivamente sulle concrete modalità da seguire per raggiungerli. Nelle organizzazioni odierne il momento decisionale prende in considerazione un numero molto elevato di informazioni e di indicatori, che segnalano i punti in cui intervenire e le conseguenze che questi interventi possono provocare all’interno e all’esterno dell’azienda. Ogni organizzazione cerca di istituire al suo interno un efficiente ed efficace sistema di gestione delle prestazioni allo scopo di avere a sua disposizione uno strumento per stimare, gestire e migliorare la salute ed il successo dell’organizzazione, ma anche per istituire misure di qualità, costo, velocità, servizi ai clienti ed assicurare da parte dei dipendenti competenza, motivazione ed allineamento agli obiettivi da conseguire. Ciò comporta il graduale passaggio da un sistema di controlli basato sul rispetto di regole formali, ad una strategia orientata in avanti, in grado di coinvolgere sia la direzione generale sia i diversi settori in cui l’organizzazione si suddivide. Lo scopo è quello di fornire una visione della stessa strategia in risultati chiaramente misurabili, che ne definiscano il successo e che siano condivisi sia all’interno della gestione aziendale, sia all’esterno tra clienti e stakeholders. Per ottenere un successo duraturo è necessario che la cultura organizzativa evolva fino al
punto di coltivare il miglioramento delle prestazioni come uno sforzo continuo. Bisogna incorporare il miglioramento della prestazione nella propria struttura gestionale piuttosto che trattarlo come singolo evento, così facendo si accrescerà fortemente la longevità e il successo dell’azienda. Un’organizzazione deve quindi sviluppare le capacità idonee per monitorare sia le sue prestazioni correnti sia quelle future, al fine di migliorare i processi, motivare ed istruire il personale ed ampliare il suo sistema d’informazione, ovvero sviluppare la sua capacità di apprendere e migliorare.
La Balanced Scorecard ha l’obiettivo di integrare e “bilanciare” gli indicatori, definendo le connessioni logiche esistenti tra di essi in modo da conoscere in anticipo quali riflessi una determinata azione avrà sull’intera gestione aziendale. “The Balanced Scorecard: measures that drive performance”17 è il titolo dell’articolo, pubblicato sulla Harvard
Business Review nel 1992, con cui è stato introdotto il modello della Balanced Scorecard proposto da Robert S. Kaplan e David P. Norton. I due autori hanno evidenziato l’inclinazione al controllo dei sistemi di misurazione tradizionali dovuta allo sviluppo degli stessi sistemi nella funzione finanziaria delle aziende. La BSC pone la strategia, e non il controllo, al centro della sua struttura e presuppone che le persone adotteranno qualunque tipo di comportamento per raggiungere gli obiettivi prefissati. Gli ideatori della BSC hanno evidenziato così i limiti dei sistemi tradizionali di misurazione delle performance, discussi nel primo paragrafo, sottolineando l’esigenza di ampliare l’analisi e l’interpretazione dei risultati raggiunti nell’implementazione delle strategie aziendali18 e la necessità di superare
la visione limitata della misurazione fondata sui soli indicatori economico-finanziari. Il modello introdotto da Kaplan e Norton permette di superare l’unica dimensione di lettura
17 Kaplan e Norton (1992)
18 Busco C., (2008), La misurazione della strategia: la balanced scorecard. In: Busco, C., et al., (a cura di) Governance, Strategia e Misurazione delle Performance. Le nuove frontiere della Balanced Scorecard. Arezzo: Knowità Editore,
dei risultati ottenuti dalle aziende, in quanto assumono rilevanza anche altri aspetti come il mercato, i clienti e i beni intangibili19: considerando la notevole importanza di un’analisi e
di una misurazione di questi ultimi, la BSC si propone in tal senso come un rimedio alla prassi seguita dalle aziende.
Un singolo tipo di indicatore non può fornire informazioni complete su un obiettivo di performance20: emerge la necessità di un sistema di indicatori, collegati tra loro, che
permetta di valutare le prestazioni aziendali in modo globale e tempestivo21 e di rilevare in
anticipo le potenzialità di crescita e di evoluzione delle organizzazioni. La BSC, appositamente ideata per misurare l’attività di un’azienda in un’ottica multidimensionale, comprende indicatori eterogenei al fine di indagare i molteplici driver delle performance aziendali, con i quali si intende l’insieme di attività necessarie al raggiungimento degli obiettivi strategici22.
Il termine BSC è stato tradotto, e recepito dalla dottrina prevalente in materia, come scheda di valutazione bilanciata23. Con questa definizione si evidenziano due concetti basilari dello
strumento:
• il bilanciamento della rilevazione tra più prospettive di analisi e tra misure differenti, di natura diversa e complementare;
19 Ampollini C., (2003), Un sistema integrato di misure: la balanced scorecard. Amministrazione&Finanza Oro, 14(4).
20 Kaplan R.S., Norton D.P., (1992), The Balanced Scorecard: measures that drive performance. Harvard Business Review, 70 (1).
21 Toscano G., (2000), Misurare le prestazioni aziendali: oltre i risultati economico- finanziari. Amministrazione&Finanza Oro
22 Busco C., (2008), La misurazione della strategia: le balanced scorecard. In: Busco, C., et al., (a cura di) Governance, Strategia e Misurazione delle Performance. Le nuove frontiere della Balanced Scorecard. Arezzo: Knowita Editore.
23 Lucianetti L., (2004), Balanced Scorecard e controllo aziendale. Il contributo della scheda di valutazione bilanciata alla gestione aziendale. Roma: Aracne editrice.
• la valutazione della performance come una pagella (in inglese scorecard) che periodicamente evidenzia i risultati delle attività aziendali.
Lo strumento originariamente sviluppato da Kaplan e Norton24è organizzato in quattro
prospettive definite a partire da quelle che sono considerate le determinanti chiave del successo competitivo:
1. prospettiva economico-finanziaria, che riguarda la definizione dei risultati economici e finanziari da ottenere per soddisfare le aspettative dell’azionista; 2. prospettiva dei clienti, che considera le azioni da attuare per rispondere alle
specifiche esigenze della clientela;
3. prospettiva dei processi interni, che si riferisce ai processi aziendali rilevanti per riuscire a soddisfare clienti e azionisti;
4. prospettiva della crescita e dell’apprendimento, che riguarda l’individuazione degli elementi necessari per assicurarsi nel tempo la capacità di creare valore per il cliente.
Per ogni prospettiva, come indicato in figura 2, vengono definiti:
- obiettivi à traguardi strategici da raggiungere per ottenere il successo; - misure à indicatori per valutare le attività;
- target à valori quantitativi da raggiungere in ogni misura per essere soddisfatti della prestazione;
- iniziative à attività o comportamenti strategici per raggiungere gli obiettivi prefissati.
24 Kaplan R.S., Norton D.P., (1992), The Balanced Scorecard: measures that drive performance. Harvard Business Review, 70 (1).
Figura 2. La struttura della BSC25
Gli obiettivi coincidono con tutto ciò che l’azienda si prefigge di realizzare per sostenere nel tempo il vantaggio competitivo e perseguire la propria vision. Le misure sono informazioni quantitative o qualitative che indicano il grado di raggiungimento di un obiettivo, e forniscono un quadro significativo dello stato di allineamento con la visione26.
Nella BSC sono previsti due tipi differenti di indicatori:
• leading indicators; • lagging indicators.
Il leading indicator, o driver di risultato, come ad esempio il tempo di ciclo o le percentuali di errore, dipende dal contesto competitivo dell’azienda ed è unico per ogni unità di
25 Kaplan R.S., Norton D.P., (1996), Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System. Harvard Business Review, 74 (1).
26 Scanziani V., Tavecchio M., (2001), Tradurre la vision aziendale in obiettivi strategici e operativi con le Balanced Scorecard. Economia&Management.
business27. Rappresenta un indicatore dei fenomeni guida dei processi aziendali, rinvenibile
nelle diverse dimensioni della performance, non solo economico-finanziarie. Gli indicatori lagging riflettono invece gli obiettivi strategici dell’azienda. Si manifestano dopo gli andamenti gestionali, misurando i risultati conseguiti ma non le loro determinanti28. Se il
leading indicator viene espresso senza l’indicatore di risultato corrispondente, non consente di capire se i progressi ottenuti hanno generato un miglioramento della performance economico-finanziaria. Del resto, anche le singole misure di risultato, se espresse senza il collegamento ai driver, non forniscono alcuna informazione sul modo in cui si possono ottenere risultati più soddisfacenti e attuare con successo la strategia.
I target sono i livelli di performance necessari per considerare un obiettivo raggiunto. Mentre quest’ultimo esprime qualitativamente quello che si vuole ottenere, il target ne fornisce un’espressione quantitativa che serve come riferimento per confrontare la performance conseguita rispetto a quella desiderata. Il target costituisce un elemento prezioso per attribuire un significato preciso agli indicatori. Infatti, consente di confrontare il risultato ottenuto dalla misurazione con uno invece stabilito a priori, al fine di predisporre eventuali azioni correttive. I target possiedono due dimensioni: una esprime il livello di risultato che si desidera ottenere, l’altra stabilisce il tempo che l’azienda considera per raggiungere il livello desiderato; è importante stabilire correttamente la dimensione temporale del target, per evitare incomprensioni sulla valutazione dei risultati conseguiti in un determinato periodo.
27 Kaplan R.S., Norton D. P., (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) (2000), Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
28 Giovannoni E., (2008), La misurazione multidimensionale della performance aziendale: BSC e DEA. In: Busco C., et al., (a cura di) Governance, Strategia e Misurazione delle Performance. Le nuove frontiere della Balanced Scorecard. Arezzo: Knowità Editore.
Come anticipato, gli obiettivi, le misure, i target e le iniziative sono i quattro elementi da considerare nella definizione delle prospettive. Queste ultime sono tutte orientate verso il raggiungimento di una strategia integrata e permettono, così, di mantenere l’equilibrio tra i risultati desiderati e i driver di tali risultati, tra le misure rigide e oggettive e misure più flessibili e soggettive, tra obiettivi di breve e di lungo termine.
Gli indicatori relativi ai processi e ai beni immateriali, rivolti verso l’interno dell’azienda, vengono integrati dalle misure dei risultati, orientate verso l’esterno dell’organizzazione ovvero verso il mercato e i clienti. In questo modo la BSC ricerca l’equilibrio tra tutti i fattori di misurazione al fine di cogliere gli obiettivi strategici aziendali di lungo periodo (relativi ai processi interni e alla dimensione dell’apprendimento/crescita) e di breve termine (relativi all’aspetto economico-finanziario e alla clientela)29. La BSC, così
strutturata, fornisce uno schema di riferimento per descrivere la strategia aziendale. Tuttavia, lo strumento fondamentale da cui partire per ottenere una valutazione bilanciata e opportunamente correlata alla strategia da perseguire è costituito dalla mappa strategica30.
Quest’ultima fornisce alla missione, alla visione e alla strategia dell’azienda la specificità necessaria per acquisire maggior significato agli occhi dei soggetti costituenti l’organizzazione, e consente, così, di renderla più facilmente perseguibile31. Una strategia
consiste in una serie di ipotesi fondate sul rapporto di causa-effetto, e la mappa rende espliciti i rapporti (ipotesi) tra gli obiettivi nelle varie prospettive della BSC.
Figura 3. La struttura della BSC
29 Salvo V., (2002), Un richiamo storico alla Balanced Scorecard. In: De Marco, M., et al., (a cura di) Balanced Scorecard: dalla teoria alla pratica. (3 a ed.) Milano: Franco Angeli.
30 Kaplan R.S., Norton D. P., (ed. italiana, Bubbio, A., a cura di) (2002), L’impresa orientata dalla strategia. Balanced Scorecard in azione. Torino: Isedi.
Il primo passo da compiere consiste, allora, nel collegare la visione aziendale alla strategia/obiettivi: senza questo lavoro preliminare la BSC perderebbe le proprie fondamenta e, perciò, tutto il suo significato. Una volta definite visione, strategia e obiettivi, devono essere individuati i riferimenti della creazione del valore che corrispondono alle prospettive della BSC attraverso le quali viene osservato il business aziendale. Il passo successivo consiste nella definizione dei fattori critici di successo con cui si intendono perseguire le iniziative da intraprendere per raggiungere con ottimi risultati gli obiettivi prefissati32. Tali fattori devono essere associati agli obiettivi, misurabili e
relazionabili agli imperativi di creazione del valore, rappresentando vere e proprie azioni specifiche da intraprendere. In particolare, devono essere selezionate le variabili chiave che consentono, se opportunamente controllate e gestite, di realizzare l’intento strategico dell’azienda e ricercare le correlazioni esistenti tra le variabili stesse33. Questi elementi non
si riferiscono solamente a parametri economico-finanziari di breve periodo, ma considerano
32 Scanziani V., Tavecchio M., (2001), Tradurre la vision aziendale in obiettivi strategici e operativi con le Balanced Scorecard. Economia&Management.
33 Donna G., Lo Sardo A., (2000), Misurare il successo d’impresa con il balanced scorecard. Amministrazione&Finanza, 15(19).
le competenze, la capacità innovativa necessaria, le performance dei processi interni, e tutto ciò che risulti fondamentale per ottenere un vantaggio competitivo di lungo termine34.
All’interno della BSC devono essere inserite le sole misure rilevanti ai fini del raggiungimento degli obiettivi. Devono essere compresi gli indicatori in grado di riflettere gli elementi chiave degli obiettivi e dei fattori critici di successo. Infatti, la gestione aziendale non deve focalizzarsi sugli aspetti poco significativi, ma piuttosto su quelle aree che esercitano un’influenza notevole sui risultati aziendali. L’esperienza insegna che 4/6 misure per processo rilevante sono generalmente più che sufficienti ai fini dell’implementazione della BSC, sempre se queste sono correttamente integrate e bilanciate tra loro. Infine, avremo la fase di elaborazione della BSC ovvero l’individuazione delle relazioni di causa-effetto esistenti tra tutti gli elementi dello strumento, anche nei vari livelli aziendali coinvolti: consiste nella verifica della presenza e del funzionamento del meccanismo del drill-down di tipo algoritmico o logico. Il primo consiste in una relazione matematica tra le differenti misure presenti nella BSC. Attraverso questo tipo di correlazioni si possono svolgere analisi di “what-if” sulle variabili della BSC, prevedendo gli impatti di una loro variazione sulle performance del processo, e possono essere predisposte le iniziative tese al raggiungimento dei target prefissati. Il drill-down logico, invece, lega la visione aziendale, gli obiettivi ad essa correlati, i fattori critici di successo e gli indicatori nell’insieme delle relazioni di causa-effetto. In questo modo a ciascun livello considerato nella BSC risulterà chiaro il proprio contributo al successo del livello immediatamente superiore e quindi dell’azienda nel suo complesso.
Esplicitando i legami e le dipendenze tra i diversi livelli che la compongono, la BSC ne garantisce l’allineamento, permettendo un’analisi dell’azienda dal livello strategico fino a
34 Sansonetti F., (2002), Il riorientamento del controllo di gestione verso il performance management. Amministrazione&Finanza Oro, 14(1).
quello operativo, per arrivare al livello di sotto-processo, ed eventualmente di attività/individuo. È questo il caso del processo di elaborazione della BSC “a cascata” (o cascading) che mette in relazione i diversi livelli possibili di controllo dello strumento.
Figura 4. I livelli e le misure di controllo della BSC
1.3.1. La Balanced Scorecard come sistema di management
Lo scopo iniziale della BSC consisteva nel bilanciare il peso degli indicatori economico-finanziari con altre misure determinanti per la creazione di valore e orientate alla valutazione degli asset intangibili. Nel tempo lo strumento si è evoluto in un sistema di direzione manageriale completo che permette di formulare, comunicare ed implementare le strategie, verificandone in ogni momento l’attuazione. La misurazione, dunque, è solo una parte del processo che permette di migliorare le prestazioni, definire gli obiettivi e comunicare la strategia, in quanto la BSC consiste in uno strumento di gestione strategica e di valutazione degli obiettivi e dei risultati.
Figura 5. La BSC come sistema di management35
Osservando la figura 5 si può comprendere come la BSC rappresenti un sistema di gestione della strategia in cui il punto focale della misurazione permette di realizzare i seguenti processi di management:
• chiarire e tradurre visione e strategia;
• comunicare e collegare obiettivi e misure strategiche; • pianificare/fissare obiettivi e allineare iniziative strategiche; • potenziare il feedback e l’apprendimento strategico.
Questi processi manageriali, congiuntamente, contribuiscono a stabilire strette relazioni tra iniziative di lungo e di breve periodo. Spesso si sente parlare di «comunicare la visione aziendale», tuttavia, fintanto che essa rimane su di un piano astratto, difficilmente
35 Kaplan R.S., Norton D.P., (1996), Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System. Harvard Business Review, 74 (1).
traducibile in termini chiari dal punto di vista operativo, risulta alquanto complicato creare degli indicatori di performance che siano in grado di descrivere gli elementi chiave del successo aziendale36. Invece, come già visto, la BSC permette di rendere chiare la visione
e la strategia a tutta l’organizzazione, attraverso le relazioni di causa-effetto, al fine di perseguire obiettivi ben precisi. Una volta compreso quanto stabilito dagli alti livelli aziendali, tutti i dipendenti possono definire obiettivi secondari e locali (relativi alla propria unità organizzativa) al fine di sostenere la strategia globale. La BSC, in tal senso, incoraggia un dialogo tra le varie unità, i dirigenti e il consiglio di amministrazione di ogni azienda, finalizzato ad ottenere iniziative in linea con i cambiamenti necessari e con la strategia di lungo termine. In questo modo l’azienda può valutare i progressi ottenuti in ciascuna fase della traiettoria strategica di lungo termine prevista dalla BSC37 e coordinare tra loro le
iniziative più adatte al raggiungimento degli obiettivi strategici. Con il processo di pianificazione e definizione delle iniziative strategiche vengono individuati i traguardi di performance desiderati che, confrontati con quelli raggiunti a posteriori, indicano l’eventuale gap di performance da colmare con ulteriori iniziative. In questo senso la BSC non solo misura, ma alimenta il cambiamento stimolando l’apprendimento riguardo alla validità e alla fattibilità della strategia. La BSC consente allora un feedback a “doppio anello” (Double Loop Feedback38): controllo e revisione della strategia. Ciò si verifica nel
caso in cui gli obiettivi vengano riesaminati ed aggiornati in seguito alle valutazioni dei risultati ottenuti e dei driver di risultato richiesti per i periodi futuri39.
36 Alberti F., (2000), «Balanced Scorecard» per gestire il futuro dell’azienda. Amministrazione&Finanza, 15(1).
37 Kaplan R.S., Norton D. P., (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) (2000), Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
38 L’apprendimento a doppio anello si realizza quando i manager utilizzano un feedback non solo per monitorare se la strategia si sta attuando secondo il piano, ma anche per verificare se i presupposti sulla base dei quali tale strategie è stata formulata sono ancora validi al punto da mantenere il suo connotato di strategia orientata al conseguimento di una performance di successo.
39 Kaplan R.S., Norton, D. P., (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) (2000), Balanced Scorecard. Tradurre la strategia in azione. Torino: Isedi.
Grazie alla BSC il top management può focalizzare le attenzioni dei dipendenti sugli indicatori di performance chiave da raggiungere, in modo da fare della strategia il lavoro quotidiano di ciascun componente dell’azienda. Collegare una parte degli incentivi economici al raggiungimento dei target definiti nella scheda può aiutare a mantenere questo focus verso una costante implementazione delle strategie. Alla luce di quanto analizzato, risulta chiaro come la BSC non possa essere ricondotta alla sola attività di misurazione delle performance e si proponga come un vero e proprio strumento per la gestione del cambiamento. In quanto tale, presuppone la sua diffusione ed il suo continuo utilizzo da parte di tutta l’organizzazione, al fine di assicurare quell’efficacia manageriale che spesso è mancata ai tradizionali sistemi di misurazione e gestione delle performance40.
Nei sistemi basati sui risultati si punta l’attenzione sui risultati futuri quali scopi da raggiungere mentre si opera. Di conseguenza, questi approcci si propongono delle mete proiettate nel futuro, cosicché i dipendenti sappiano verso che cosa muoversi. In realtà, il porsi delle mete può equivalere a decidere che cosa sia da misurare per giudicare la performance (se le mete risultano ben enunciate). I sistemi basati sui risultati sono nel medesimo tempo dei sistemi di direzione ed anche di valutazione. Si fondano sul concetto che le persone sono più motivate e la loro performance viene incentivata quando hanno degli scopi ben precisi41.
40 Galzignato P., (2000), L’Information Technology a supporto della Balanced Scorecard. Budget, (21). 41 Mohrman A.M. jr., Lawler E.E., Resnick-West S.M., (2005), La valutazione dei dipendenti. Come progettare sistemi di valutazione della performance dei dipendenti rispondenti alle vostre esigenze reali. Milano: FrancoAngeli.
2. La misurazione della performance nelle Aziende Pubbliche
Il concetto di performance della Pubblica Amministrazione ha assunto un ruolo predominante nei dibattiti e nell’agenda politica dei governi di numerosi Paesi. Nella letteratura manageriale al termine performance viene assegnata una serie di significati multipli, e talvolta ambigui. A ben vedere, autorevole dottrina manageriale sottolinea come possano essere fornite quattro differenti interpretazioni del concetto di performance:
• performance intesa come comportamenti intenzionali degli attori del governo,
includendo tutte le azioni che possono essere eseguite;
• performance intesa come competenza o capacità, quale fattore caratterizzante la
qualità dell’azione;
• performance intesa come buoni risultati, concetto che implica un giudizio sulla
qualità degli stessi, ma non dell’azione;
• performance intesa come risultati sostenibili, con particolare attenzione sia alla
qualità dell’azione sia ai risultati.
La performance si afferma come concetto multidimensionale. Può essere definita come: «il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un’entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita»42.
42 Monteduro F., (2010), Il ciclo di gestione delle performance. In: Valotti, G., Hinna, L. (a cura di) Gestire e valutare le performance nella PA. Guida per una lettura manageriale del D.Lgs. 150/2009. Repubblica di San Marino: Maggioli Editore.
Negli ultimi anni, le profonde trasformazioni socio-economiche caratterizzanti le moderne società hanno dato impulso ai processi di riforma del sistema delle amministrazioni pubbliche in Italia e all’estero, nel tentativo di migliorare il grado di risposta alle attese di cittadini e imprese, tenuto conto anche dell’esigenza di contenere i costi della gestione della res publica.
Alla luce di queste trasformazioni, i Governi nazionali sono stati spinti ad intervenire in modo tempestivo ed incisivo, apportando innovativi cambiamenti anche ai testi legislativi vigenti laddove si è reso necessario modificare – in vario modo e con intensità diverse a seconda del tipo di sistema politico-amministrativo del proprio Paese43– il framework entro cui la P.A. opera. Solo di recente, al
controllo dei costi si sono affiancate le tecniche di valutazione della qualità e l’analisi degli impatti delle politiche pubbliche, nella prospettiva di generare il cambiamento nei modi di pensare e di agire all’interno delle amministrazioni pubbliche. In definitiva, l’utilizzo di strumenti organizzativo-gestionali innovativi mutuati dall’esperienza delle imprese private, rappresenta l’output di un lungo e complesso processo riformatore che ha interessato la gestione e l’organizzazione nel comparto pubblico.
Nella valutazione delle performance le tre E (efficacia, efficienza ed economicità) vengono superate ed integrate da altre dimensioni quali l’equità, la trasparenza dell’azione pubblica, il rispetto dell’etica, il miglioramento della qualità, la sostenibilità economica, sociale e ambientale delle politiche di intervento attuate e la capacità di rendere conto (accountability) ai diversi portatori di interesse, interni ed esterni alle amministrazioni pubbliche44.
43 Pollitt C., Bouckaert G., (2011), Public management reform: a comparative analysis. Oxford: Oxford University Press, 2002, 2004.
44 Meneguzzo M., (2005), Creazione di valore e sviluppo del capitale sociale: la sfida per il sistema della PA italiana. Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale, 105(11/12).
Figura 6. La multidimensionalità della performance delle amministrazioni pubbliche45
La pubblica amministrazione ha il dovere e l’onere di impegnarsi profondamente per raggiungere obiettivi sempre più ambiziosi di efficacia, efficienza e produttività in ossequio alla ingente responsabilità nei confronti del fruitore finale dei propri servizi, ovvero il cittadino, affinché egli possa contare su servizi adeguati alle proprie esigenze, nel rispetto della sua dignità e della sua qualità di cliente-contribuente. Tale responsabilità delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini risulta essere strettamente interrelata con il concetto di valutazione: più precisamente essa implica una valutazione oggettiva dell’operato di ogni pubblica organizzazione, che fondi la propria esistenza su precisi standard definiti a livello nazionale (da adattare ovviamente alle caratteristiche specifiche di ciascuna organizzazione) e che venga mossa nella sua azione da obiettivi specifici e definiti
ex ante.
45 Meneguzzo M., (2005), Creazione di valore e sviluppo del capitale sociale: la sfida per il sistema della PA italiana. Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale, 105(11/12).
Da tali considerazioni muove la più recente ed innovativa riforma delle pubbliche amministrazioni degli ultimi tempi, ovvero il Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, di attuazione della Legge n. 15 del 4 marzo 2009 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, più comunemente conosciuta con l’appellativo di “Riforma Brunetta” dal nome del ministro dal quale è stata concepita e voluta. Tuttavia, i criteri alla base dei giudizi che in molti si sentono di esprimere sull’operato delle amministrazioni pubbliche sono stati accolti in Italia già agli inizi degli anni Novanta del secolo scorso.
Infatti, il Legislatore italiano, da più di venti anni, sta tentando di riformare la P.A. (mediante il processo di aziendalizzazione) al fine di ottenere un sistema di aziende pubbliche in grado di operare all’insegna di criteri di efficacia, efficienza e trasparenza/pubblicità. Com’è noto, il processo riformatore è stato avviato in Italia con gli interventi normativi sulle Autonomie Locali (L. n.142 del 1990), sul procedimento amministrativo (Legge n.241 del 1990) e con le novità sul Pubblico Impiego (D.Lgs. 29 del 1993).
2.1.
Il concetto di performance nella dottrina
economico-aziendale italiana
Negli anni passati le politiche inerenti la valutazione delle performance delle pubbliche amministrazioni erano caratterizzate prevalentemente da interventi sulle regole politiche o giuridiche; diversamente, in periodi più recenti, le stesse stanno assumendo sempre più carattere manageriale, divenendo oggetto di attenzione e approfondimento da parte degli studiosi.
Figura 7. Approccio giuridico vs. Approccio aziendale
In Italia, in particolar modo nell’ultimo ventennio, gli operatori pubblici sono stati toccati dalla cosiddetta aziendalizzazione attraverso il tentativo di introduzione (spesso a seguito di interventi normativi) di strumenti e logiche propri dell’economia aziendale. Questo fenomeno è trasversale rispetto ai molteplici ambiti funzionali che compongono l’azienda pubblica e ha portato ad una maggiore attenzione verso la verifica del raggiungimento dei risultati che le organizzazioni del settore pubblico sono tenute a perseguire. In via generale, infatti, l’aziendalizzazione ha consentito di affiancare46 la logica economico-aziendale alla
tradizionale logica giuridico-istituzionale propria delle amministrazioni pubbliche, che considera le stesse come un insieme uniforme e, pertanto, modificabile attraverso idonei interventi normativi. Tale logica identifica, all’interno dell’istituto pubblico47, l’azienda
pubblica intesa come ordine economico dello stesso, ossia come l’insieme degli accadimenti di tipo economico che richiedono un approccio con strumenti non sempre previsti o sufficientemente approfonditi dalla legge. Se la logica giuridico-istituzionale è,
46 La logica economico-aziendale di più recente introduzione con riferimento alle amministrazioni pubbliche, non deve essere considerata un sostituto della tradizionale logica giuridico-istituzionale, ma, piuttosto, va intesa quale aspetto da integrare al classico approccio giuridico, avendo le due logiche richiamate finalità e, di conseguenza, strumenti differenti. CASSANDRO P. E., Le gestioni erogatrici pubbliche. Stato, regioni, province, comuni, istituzioni di assistenza e beneficenza, UTET Torino, IV ed., 7,8.
pertanto, incentrata sul rispetto delle norme, nella convinzione che un comportamento di passiva adesione al dettato normativo sia sufficiente a garantire un equilibrato svolgimento dell’azione pubblica, sia in termini di organizzazione che di gestione, la logica economico-aziendale si fonda, al contrario, sul perseguimento di efficienza, efficacia ed economicità dell’attività posta in essere nell’azienda pubblica. Proprio la valutazione circa il reale utilizzo dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità impone l’analisi dei risultati dell’attività pubblica, che trova il presupposto nella misurazione degli stessi. Tale definizione di performance deve essere interpretata in un’ottica di passaggio dalla logica giuridico-istituzionale a quella economico-aziendale ed implica l’ampliamento del significato di attività pubblica, non più considerata solo come una serie di atti eseguiti in conformità alla norma da cui scaturisce un concetto giuridico di misurazione/valutazione (inteso come rispetto delle leggi). Questo ampliamento conduce ad una riconsiderazione della gestione pubblica in termini di azienda, secondo un approccio che, al rispetto delle finalità istituzionali di soddisfacimento dei bisogni pubblici, affianca e fa proprie logiche e strumenti di razionalità economica.
Il concetto di performance, dunque, è riconducibile all’insieme di azioni di gestione realizzate ed ai correlati risultati conseguiti. Pertanto, l’azione realizzata dall’azienda ed i risultati cui la stessa ha condotto, rappresentano gli elementi costitutivi della performance dell’azienda pubblica. Di conseguenza, essi costituiscono l’oggetto dell’attività di misurazione e di valutazione. Da tale definizione di performance appare chiaro come la stessa risulti connessa:
- alla vastità delle attività svolte dall’azienda pubblica. È tipico di tale tipologia di aziende l’eterogeneità dei prodotti48 e delle attività attuate e, di conseguenza, la
diversità dei risultati misurabili e valutabili;
- ai diversi soggetti che, insieme all’azienda pubblica, concorrono al raggiungimento dei risultati49 (si pensi, per esempio, al caso delle aziende partecipate da un ente
locale). In tal caso, l’ampiezza e la complessità del concetto di performance derivano non solo dall’esistenza di più aziende che determinano il medesimo risultato, ma anche dal fatto che le attività realizzate da soggetti diversi dall’azienda pubblica in senso stretto vengono comunque ricondotti alla responsabilità di gestione di quest’ultima.
La misurazione della performance rappresenta, perciò, il presupposto per una valutazione della stessa. È indispensabile, infatti, per poter esprimere un giudizio circa le prestazioni erogate dall’azienda pubblica, conoscere le stesse e avere dati e informazioni quali-quantitativi utili alla formulazione di un giudizio. Tale operazione si manifesta particolarmente insidiosa nei processi di misurazione delle performance delle aziende pubbliche a causa della difficoltà di procedere ad una misurazione di tipo qualitativo nei confronti di attività aventi importanti finalità di carattere sociale, come quelle ordinariamente perseguite da questa tipologia di aziende.
48 Sull’eterogeneità dei prodotti e delle attività si rimanda a Borgonovi E., (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano: Egea.
Figura 8. Il ciclo di misurazione-valutazione e la valenza interna/esterna
Il processo di misurazione della performance pubblica non può prescindere da quello di valutazione della stessa. In altri termini, non avrebbe senso misurare senza valutare gli esiti della misurazione. Inoltre, in funzione delle valutazioni che si intendono effettuare si definiscono gli aspetti da sottoporre a misurazione. Per contro, la valutazione non sarebbe possibile se non come momento conclusivo di un processo di misurazione implementato a monte. La valutazione consiste nell’analizzare i valori misurati per esprimere un conseguente giudizio e può avere sia una valenza interna che esterna50.
La prima è rappresentata dal supporto che l’output di tale processo valutativo può fornire ai percorsi decisionali interni. I dati e le informazioni che scaturiscono dalla misurazione, prima, e dalla valutazione poi, possono rappresentare un importante input per chi, nell’azienda, ha responsabilità decisionali. In merito alla valenza esterna della valutazione, questa contribuisce al rispetto del principio di accountability51 nel momento in cui gli esiti
della valutazione insieme a quelli della misurazione che ne sono il presupposto, vengono
50 Cugini A., (2007), La misurazione delle performance negli atenei. Logiche, metodi, esperienze, Milano: Franco Angeli.
51 Si vedano, fra gli altri Guarini E., Un modello di riferimento per la progettazione dei meccanismi di accountability delle aziende pubbliche, in Pezzani F., (a cura di) (2003), L’accountability delle amministrazioni pubbliche, Milano: Egea S.p.A., Steccolini I., (2004), Accountability e sistemi informativi degli enti locali, Torino: Giappichelli Editore.
