2. La misurazione della performance
2.1. Il concetto di performance nella dottrina
Negli anni passati le politiche inerenti la valutazione delle performance delle pubbliche amministrazioni erano caratterizzate prevalentemente da interventi sulle regole politiche o giuridiche; diversamente, in periodi più recenti, le stesse stanno assumendo sempre più carattere manageriale, divenendo oggetto di attenzione e approfondimento da parte degli studiosi.
Figura 7. Approccio giuridico vs. Approccio aziendale
In Italia, in particolar modo nell’ultimo ventennio, gli operatori pubblici sono stati toccati dalla cosiddetta aziendalizzazione attraverso il tentativo di introduzione (spesso a seguito di interventi normativi) di strumenti e logiche propri dell’economia aziendale. Questo fenomeno è trasversale rispetto ai molteplici ambiti funzionali che compongono l’azienda pubblica e ha portato ad una maggiore attenzione verso la verifica del raggiungimento dei risultati che le organizzazioni del settore pubblico sono tenute a perseguire. In via generale, infatti, l’aziendalizzazione ha consentito di affiancare46 la logica economico-aziendale alla
tradizionale logica giuridico-istituzionale propria delle amministrazioni pubbliche, che considera le stesse come un insieme uniforme e, pertanto, modificabile attraverso idonei interventi normativi. Tale logica identifica, all’interno dell’istituto pubblico47, l’azienda
pubblica intesa come ordine economico dello stesso, ossia come l’insieme degli accadimenti di tipo economico che richiedono un approccio con strumenti non sempre previsti o sufficientemente approfonditi dalla legge. Se la logica giuridico-istituzionale è,
46 La logica economico-aziendale di più recente introduzione con riferimento alle amministrazioni pubbliche, non deve essere considerata un sostituto della tradizionale logica giuridico-istituzionale, ma, piuttosto, va intesa quale aspetto da integrare al classico approccio giuridico, avendo le due logiche richiamate finalità e, di conseguenza, strumenti differenti. CASSANDRO P. E., Le gestioni erogatrici pubbliche. Stato, regioni, province, comuni, istituzioni di assistenza e beneficenza, UTET Torino, IV ed., 7,8.
pertanto, incentrata sul rispetto delle norme, nella convinzione che un comportamento di passiva adesione al dettato normativo sia sufficiente a garantire un equilibrato svolgimento dell’azione pubblica, sia in termini di organizzazione che di gestione, la logica economico- aziendale si fonda, al contrario, sul perseguimento di efficienza, efficacia ed economicità dell’attività posta in essere nell’azienda pubblica. Proprio la valutazione circa il reale utilizzo dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità impone l’analisi dei risultati dell’attività pubblica, che trova il presupposto nella misurazione degli stessi. Tale definizione di performance deve essere interpretata in un’ottica di passaggio dalla logica giuridico-istituzionale a quella economico-aziendale ed implica l’ampliamento del significato di attività pubblica, non più considerata solo come una serie di atti eseguiti in conformità alla norma da cui scaturisce un concetto giuridico di misurazione/valutazione (inteso come rispetto delle leggi). Questo ampliamento conduce ad una riconsiderazione della gestione pubblica in termini di azienda, secondo un approccio che, al rispetto delle finalità istituzionali di soddisfacimento dei bisogni pubblici, affianca e fa proprie logiche e strumenti di razionalità economica.
Il concetto di performance, dunque, è riconducibile all’insieme di azioni di gestione realizzate ed ai correlati risultati conseguiti. Pertanto, l’azione realizzata dall’azienda ed i risultati cui la stessa ha condotto, rappresentano gli elementi costitutivi della performance dell’azienda pubblica. Di conseguenza, essi costituiscono l’oggetto dell’attività di misurazione e di valutazione. Da tale definizione di performance appare chiaro come la stessa risulti connessa:
- alla vastità delle attività svolte dall’azienda pubblica. È tipico di tale tipologia di aziende l’eterogeneità dei prodotti48 e delle attività attuate e, di conseguenza, la
diversità dei risultati misurabili e valutabili;
- ai diversi soggetti che, insieme all’azienda pubblica, concorrono al raggiungimento dei risultati49 (si pensi, per esempio, al caso delle aziende partecipate da un ente
locale). In tal caso, l’ampiezza e la complessità del concetto di performance derivano non solo dall’esistenza di più aziende che determinano il medesimo risultato, ma anche dal fatto che le attività realizzate da soggetti diversi dall’azienda pubblica in senso stretto vengono comunque ricondotti alla responsabilità di gestione di quest’ultima.
La misurazione della performance rappresenta, perciò, il presupposto per una valutazione della stessa. È indispensabile, infatti, per poter esprimere un giudizio circa le prestazioni erogate dall’azienda pubblica, conoscere le stesse e avere dati e informazioni quali-quantitativi utili alla formulazione di un giudizio. Tale operazione si manifesta particolarmente insidiosa nei processi di misurazione delle performance delle aziende pubbliche a causa della difficoltà di procedere ad una misurazione di tipo qualitativo nei confronti di attività aventi importanti finalità di carattere sociale, come quelle ordinariamente perseguite da questa tipologia di aziende.
48 Sull’eterogeneità dei prodotti e delle attività si rimanda a Borgonovi E., (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano: Egea.
Figura 8. Il ciclo di misurazione-valutazione e la valenza interna/esterna
Il processo di misurazione della performance pubblica non può prescindere da quello di valutazione della stessa. In altri termini, non avrebbe senso misurare senza valutare gli esiti della misurazione. Inoltre, in funzione delle valutazioni che si intendono effettuare si definiscono gli aspetti da sottoporre a misurazione. Per contro, la valutazione non sarebbe possibile se non come momento conclusivo di un processo di misurazione implementato a monte. La valutazione consiste nell’analizzare i valori misurati per esprimere un conseguente giudizio e può avere sia una valenza interna che esterna50.
La prima è rappresentata dal supporto che l’output di tale processo valutativo può fornire ai percorsi decisionali interni. I dati e le informazioni che scaturiscono dalla misurazione, prima, e dalla valutazione poi, possono rappresentare un importante input per chi, nell’azienda, ha responsabilità decisionali. In merito alla valenza esterna della valutazione, questa contribuisce al rispetto del principio di accountability51 nel momento in cui gli esiti
della valutazione insieme a quelli della misurazione che ne sono il presupposto, vengono
50 Cugini A., (2007), La misurazione delle performance negli atenei. Logiche, metodi, esperienze, Milano: Franco Angeli.
51 Si vedano, fra gli altri Guarini E., Un modello di riferimento per la progettazione dei meccanismi di accountability delle aziende pubbliche, in Pezzani F., (a cura di) (2003), L’accountability delle amministrazioni pubbliche, Milano: Egea S.p.A., Steccolini I., (2004), Accountability e sistemi informativi degli enti locali, Torino: Giappichelli Editore.
divulgati e resi fruibili a ciascuno dei soggetti direttamente o indirettamente coinvolti in un progetto o nell’attività dell’azienda.
Gli anni ‘90 e i processi di riforma della pubblica amministrazione di tutti i paesi avanzati, sono stati caratterizzati dal riemergere dell’attenzione sui risultati e sulle tecniche più adeguate a valutarli52. Le direzioni assunte dalle riforme in termini di superamento del
modello burocratico53 (distinzione tra l’indirizzo politico e gestionale, autonomia,
orientamento ai risultati e ai servizi offerti) sono alla base dell’attenzione per la misurazione della performance al fine di soddisfare l’accountability verso gli organi politici e i cittadini. La performance non viene più valutata in termini di rispetto delle leggi ma diventa la sintesi delle tre dimensioni dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità. Questa concezione è stata al giorno d’oggi superata: trova sempre più diffusione il concetto di performance come creazione di valore pubblico54. Borgonovi identifica il valore pubblico come quel valore
prodotto per la comunità di riferimento, tanto maggiore quanto più elevato è il livello quali- quantitativo dei bisogni soddisfatti55. Moore, il primo studioso a suscitare un forte interesse
per il tema, definisce il valore pubblico come un concetto astratto che si potrebbe tuttavia stimare misurando la soddisfazione di chi interagisce con l’organizzazione56.
52 Del Vecchio M., (2001), Dirigere e governare le amministrazioni pubbliche. Economicità, controllo e valutazione dei risultati. Milano: EGEA S.p.A.
53 Ai tempi del modello burocratico la performance veniva considerata in termini di rispetto delle norme e degli atti amministrativi, essendo collegata alla capacità di realizzare azioni conformi alle disposizioni sancite dalle norme e, soprattutto, alla legittimità della spesa pubblica. Rennie, R., Di Filippo, E., (2006), documento elettronico http://www.magellanopa.it/kms/files/Misurare_per_decidere.pdf.
54 Patroni Griffi F., (2010), Sistemi di valutazione collettiva e rispetto degli standard. In: Perez, R. (a cura di) Il “Piano Brunetta” e la riforma della pubblica amministrazione. Repubblica di San Marino: Maggioli Editore.
55 Borgonovi E., (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche. (5 a ed.) Milano: EGEA S.p.A.
56 Moore M. H., (ed. italiana, Sinatra, A., a cura di) (2003), La creazione di valore pubblico. La gestione strategica nella pubblica amministrazione. Milano: Edizioni Angelo Guerini e Associati SpA.
Figura 9. Un esempio degli stakeholder delle amministrazioni pubbliche57
«Per esempio, piuttosto che l’efficienza economica, ritenuta importante dai manager pubblici, i cittadini e gli utenti spesso preferiscono [...] la facilità d’accesso ai servizi, la cortesia del personale e la capacità [di risposta] ai bisogni individuali. Ne deriva che la performance non è un oggetto fisso e immutabile, ma un insieme di concetti e giudizi basati su prospettive e interessi dei diversi stakeholder, da definire nel contesto specifico dell’amministrazione e del servizio»58.
Quindi ogni cittadino assume, nei confronti delle amministrazioni, il duplice ruolo di proprietario morale della cosa pubblica e di cliente dei servizi prodotti. In questo modo detiene un interesse verso l’azione pubblica e i risultati conseguiti, e ha la possibilità di condizionare i comportamenti attraverso le scelte elettorali e i diversi modi di espressione dell’opinione pubblica59. Le amministrazioni pubbliche detengono, pertanto, il duplice
57 Bach V., Ravaioli, P., (2007), Pianificazione strategica e Balanced Scorecard negli enti locali. Verso la democrazia partecipata. Milano: FrancoAngeli.
58 Rennie R., Di Filippo E. (2006), Introduzione. In: Hinna, L., et al., Misurare per decidere. La misurazione delle performance per migliorare le politiche pubbliche e i servizi. Catanzaro: Rubbettino Editore Srl, http://www.magellanopa.it/kms/files/Misurare_per_decidere.pdf.
59Pavan A., Reginato E., (2004), Programmazione e controllo nello Stato e nelle altre amministrazioni pubbliche. Gestione per obiettivi e contabilità economica. Milano: Giuffrè.
compito60 di assicurare la funzione politico-rappresentativa e di direzione dei processi
aziendali, dovendo necessariamente strutturare organi e compiti per distinguere al meglio le funzioni attinenti alla sfera politica da quelle legate ai processi aziendali. Le prime funzioni trovano la base di legittimazione nell’acquisizione e mantenimento del consenso, mentre le funzioni amministrative dipendono dalle competenze tecniche e dalla capacità di combinare le risorse per soddisfare i bisogni. Oltre alla pluralità di fini da perseguire occorre considerare anche la molteplicità di portatori di interesse verso le organizzazioni pubbliche, con attese, percezioni e valutazioni diverse anche rispetto ad un singolo risultato. «Nelle [amministrazioni pubbliche] convergono una molteplicità di interessi e soggetti cui corrispondono, da una parte, contributi di vario tipo al funzionamento della vita aziendale e, dall’altra, attese circa il soddisfacimento dei propri interessi [...]»61.