2. La misurazione della performance
2.4. Le prospettive della Balanced Scorecard
amministrazioni
Gli interventi normativi susseguitisi nel tempo in materia di modernizzazione della pubblica amministrazione hanno notevolmente modificato il ruolo degli enti locali, posti sempre più al centro della vita amministrativa del Paese quale livello istituzionale più idoneo allo svolgimento delle funzioni relative alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle comunità74.«Esso infatti è aperto sia dal punto di vista istituzionale,
poiché tutti gli amministratori sono eletti dai cittadini (o scelti dagli eletti in loro rappresentanza), sia dal punto di vista funzionale perché i suoi risultati influiscono in modo importante sul sistema sociale ed economico»75. L’attuale contesto economico e sociale
risulta caratterizzato da una serie di fattori ambientali, di carattere nazionale e sovranazionale, che incentivano gli enti locali verso una maggiore attenzione per la qualità dei servizi erogati. Dal punto di vista sovranazionale, l’ingresso nell’Unione Europea ha comportato la necessità di adeguarsi a nuove regole di concorrenza, in un contesto cresciuto esponenzialmente per la gestione dei servizi erogati dagli enti, tramite un processo di appianamento delle differenze normative dei paesi membri.
74 Minissale P. (2006), La balanced scorecard applicata agli enti locali: una sfida tra limiti e opportunità. Azienda pubblica, 19 (1).
75 Anselmi L. (1995), L’azienda comune sta diventando holding. In: Anselmi L., (a cura di) L’Azienda “Comune”. (2a ed.) Rimini: Maggioli Editore.
Il processo di rinnovamento delle amministrazioni pubbliche richiede che queste organizzazioni siano governate strategicamente in modo da dominare la multidimensionalità della performance76: in questo contesto si inserisce la BSC77. Tuttavia,
le specifiche caratteristiche ed esigenze del settore pubblico rendono necessari alcuni aggiustamenti all’architettura dello strumento di supporto all’analisi. A tal proposito assumono rilevanza i vincoli da rispettare nella definizione degli obiettivi. Nella formulazione delle strategie le organizzazioni pubbliche devono attenersi agli indirizzi programmatici e strategici di enti regolatori e autorità superiori. Inoltre, mentre per le imprese private l’attenzione al cliente diventa solo un mezzo per raggiungere il fine ultimo del profitto, le amministrazioni pubbliche devono prima di tutto soddisfare i bisogni dei propri “clienti” essendo organizzazioni ispirate dalla missione (mission oriented).
Figura 15. La BSC nelle amministrazioni pubbliche: la proposta di Kaplan e Norton78
76 Riccaboni A., (2008), Introduzione. In: Riccaboni, A., et al., (a cura di) La Balanced Scorecard per l’attuazione della strategia nelle Pubbliche Amministrazioni. Teoria, casi ed esperienze. Arezzo: Knowità Editore.
77 Il primo caso di implementazione dello strumento nel settore pubblico si deve a Kaplan e Norton all’interno del comune di Charlotte. Cfr. Kaplan (1998, 1999).
78 Adattamento da Kaplan R.S., Norton D. P. (ed. italiana, Bubbio A., a cura di) (2002), L’impresa orientata dalla strategia. Balanced Scorecard in azione. Torino: Isedi.
In questo contesto la dimensione economico-finanziaria non può rappresentare una prospettiva di risultato da porre al primo posto della BSC. Non si intende conferire poca importanza al raggiungimento del pareggio di bilancio, ma quest’ultimo non rappresenta la ragione per la quale esiste un’organizzazione pubblica, trattandosi piuttosto di un vincolo da rispettare nell’adempimento della missione e del mandato79. Le misure economico-
finanziarie non permettono di comprendere se l’organizzazione stia realizzando o meno la propria missione, che dovrebbe invece essere espressa e misurata al livello più alto della BSC80. L’obiettivo espresso dalla missione, riferito ad uno scopo di lungo termine, non
consente una verifica costante dei progressi ma piuttosto un’analisi periodica. Monitorando la performance e i risultati secondo le restanti prospettive della BSC si possono ottenere le informazioni di breve-medio termine necessarie per guidare l’organizzazione verso il raggiungimento della mission.
La peculiarità della BSC per il settore pubblico consiste, perciò, nella presenza della missione da porre in stretto collegamento funzionale con la prospettiva della clientela, che diventa fondamentale. Il successo delle organizzazioni pubbliche non può essere espresso dal rapporto tra le spese effettive e quelle preventivate, poiché le finalità delle pubbliche amministrazioni sono rinvenibili, in generale, nel soddisfare i bisogni della comunità di riferimento81. Per realizzare la missione, le amministrazioni pubbliche devono creare valore
non solo sviluppando il consenso dei soggetti, che rappresenta la fonte della legittimazione, ma minimizzando anche i costi. Si evidenzia una relazione strumentale tra la prospettiva
79 Bocci F. (2006), La Balanced Scorecard nelle organizzazioni pubbliche. In: Bocci, F., Miozzo, A. (a cura di) La Balanced Scorecard orientata dalla mission, il cruscotto della performance multidimensionale nell’Azienda Sanitaria Locale di Modena. Milano: Il Sole 24 ORE S.p.A.
80 Kaplan R.S., Norton D. P., (ed. italiana, Bubbio, A., a cura di) (2002), L’impresa orientata dalla strategia. Balanced Scorecard in azione. Torino: Isedi.
81 Del Medico G., (2008), La Balanced Scorecard nella pubblica amministrazione e nel settore privato: differenze e peculiarità. In: Riccaboni A., et al., (a cura di) La Balanced Scorecard per l’attuazione della strategia nelle Pubbliche Amministrazioni. Teoria, casi ed esperienze. Arezzo: Knowità Editore.
della clientela e la dimensione economico-finanziaria. La prima deve essere collocata all’inizio della scheda, seguita, o nel caso affiancata, dalla prospettiva economico- finanziaria. Quest’ultima, mentre nelle imprese orientate al profitto fornisce una sintesi degli obiettivi di lungo periodo, per le amministrazioni pubbliche rappresenta un vincolo da rispettare e non un obiettivo da raggiungere82.
Considerare il cittadino alla stregua di un cliente risulta limitativo vista la complessità delle relazioni che esistono tra le amministrazioni pubbliche e la comunità di riferimento. Si deve tenere conto della molteplicità di interessi in gioco e deve essere analizzato il grado di soddisfazione dei cittadini, delle imprese, delle organizzazioni sociali e di tutti gli altri stakeholder, valutando la capacità di individuare e rispondere adeguatamente ai bisogni specifici del territorio. Si tratta della prospettiva più complessa da definire in quanto la strategia deve riflettere i vincoli politici e giuridici e le esigenze dei portatori di interesse (spesso in conflitto tra loro). il cittadino (da intendere con un significato più ampio per comprendere anche aziende, enti, istituzioni) interpreta nei confronti della pubblica amministrazione una diversità di ruoli, con esigenze e interessi differenti:
• cittadino cliente; • cittadino proprietario; • cittadino soggetto pubblico; • cittadino partner
La dimensione del cittadino cliente rappresenta la relazione individuale e diretta con l’organizzazione pubblica intesa come fornitore di servizi. Il concetto del cittadino come proprietario esprime la richiesta alle amministrazioni di agire
82 Kaplan R.S., (1999), The Balanced Scorecard for Public-Sector Organizations. Balanced Scorecard Report,1(2).
nell’interesse pubblico e nell’adempimento della missione. Viene sottolineata l’accountability delle organizzazioni pubbliche in merito alle prestazioni erogate e all’utilizzo delle risorse. Siffatta dimensione fa riferimento alle azioni di informazione, prevenzione e controllo che le amministrazioni pubbliche devono mettere in atto per garantire il rispetto delle norme riguardanti i doveri dei singoli individui all’interno della collettività. Infine, il cittadino partner rappresenta la collaborazione a cui l’organizzazione pubblica deve aspirare considerando i componenti della comunità come co-produttori dei risultati. La partnership può essere sia individuale, con i singoli cittadini, sia organizzata, con altre aziende pubbliche e/o private, enti, istituzioni e organizzazioni non profit.
Per questi motivi «quando si definisce la prospettiva di risultato nella BSC di un’organizzazione pubblica, più che affidarsi alla prospettiva del cliente sarebbe meglio introdurre una prospettiva a più ampio respiro quale la prospettiva della comunità di riferimento, in modo da tener conto che le relazioni tra organizzazione e cittadinanza non si esauriscono in un rapporto fornitore-cliente, ma sono molto più articolate e complesse»83.
Per ciascuna delle dimensioni della prospettiva della comunità l’organizzazione pubblica deve definire, in base alla missione, una lista di obiettivi di risultato, ponendo l’attenzione su tutti gli aspetti rilevanti della propria relazione con la comunità stessa.
83 Bocci F., (2006), La Balanced Scorecard nelle organizzazioni pubbliche. In: Bocci F., Miozzo A. (a cura di) La Balanced Scorecard orientata dalla mission, il cruscotto della performance multidimensionale nell’Azienda Sanitaria Locale di Modena. Milano: Il Sole 24 ORE S.p.A.