4. L’impresa aeroporto
4.3. Struttura proprietaria e modelli di gestione nel
aeroportuale italiano.
In Italia, tutti gli aeroporti – compresi gli edifici e le attrezzature necessarie a fornire i servizi necessari alla navigazione aerea – appartengono al Demanio aeronautico pubblico. Tali infrastrutture sono affidate gratuitamente all’ENAC affinché possano essere, in un secondo momento, assegnate in concessione ad un soggetto concessionario che sarà responsabile della gestione dell’aeroporto. In base al codice della navigazione aerea, l’aeroporto viene gestito da un operatore al quale lo Stato affida il compito di gestire l’infrastruttura aeroportuale, di coordinare e controllare tutte le attività svolte dai soggetti privati che operano all’interno dell’aerea aeroportuale, sotto la supervisione dell’ENAC. In origine, prima della legge n. 537 del 12 dicembre 1993 (c.d. Legge Finanziaria), gli scali aeroportuali erano governati secondo uno dei seguenti 3 schemi di gestione:
1. aeroporto controllato direttamente ad ENAC per conto dello Stato. In base a tale modello tutti i costi e gli oneri relativi alla manutenzione dell’infrastruttura e alla gestione erano sostenuti dallo Stato che incamerava altresì i ricavi. Attualmente solo alcuni piccoli aeroporti quali Lampedusa e Pantelleria adottano tale modello; 2. aeroporto a gestione parziale o precaria delle attività realizzata da un
concessionario. Il concessionario era responsabile della gestione delle attività svolte all’interno dell’aerea lato terra, il c.d. land side, (ad esempio, la gestione del terminal, delle merci, delle attrezzature), mentre le attività operative all’interno dell’area lato volo, il c.d. air side, erano sotto la responsabilità dello Stato attraverso la gestione di ENAC.
3. aeroporto a gestione totale delle attività realizzata da un concessionario. Il concessionario è responsabile di tutti i servizi forniti all’interno dell’intera area aeroportuale, inclusa la gestione delle infrastrutture aeroportuali, ricevendo in cambio tutti i ricavi generati dalle attività aeroportuali (sia regolate che non regolate).
Nel 1993 il legislatore intervenne con l’obiettivo di promuovere la progressiva privatizzazione dell’industria del trasporto aereo e trasferire la responsabilità per lo sviluppo e la manutenzione dell’infrastruttura aeroportuale dallo Stato agli operatori aeroportuali. In particolare, con la Legge Finanziaria si volle privilegiare l’adozione di un modello di gestione basato sulla “concessione totale” dei servizi aeroportuali tramite la costituzione di una società di gestione nella forma di società di capitali (S.p.A.), per la gestione delle attività aeroportuali, compresi i relativi servizi forniti dallo Stato. La Legge n. 537 del ’93 stabiliva altresì che il concessionario dei servizi aeroportuali regolati venisse scelto attraverso una gara d’assegnazione pubblica.
Nel 1997 il Ministero dei Trasporti intervenne nuovamente con il decreto n. 521 del 12 novembre 1997, sancendo che le aziende affidatarie della gestione degli aeroporti dovessero essere costituite esclusivamente come società di capitali a responsabilità limitata, contando le stesse, tra i propri soci, anche soggetti appartenenti alla pubblica amministrazione (Regioni, Comuni, Province, Camere di Commercio). L’articolo 2 dello stesso Decreto determinava i criteri utili a selezionare i soci privati da inserire nella compagine aziendale del soggetto concessionario a partire dal momento della costituzione dell’impresa, prescrivendo, inoltre, che la scelta del socio privato nel capitale sociale di un concessionario dopo la costituzione della società richiedesse al socio pubblico di vendere le azioni di maggioranza al socio privato.
La tipologia di operatori aeroportuali è estremamente varia in termini di composizione dell’azionariato, volumi di traffico gestiti, risultati operativi, etc. In generale, il settore pubblico continua a detenere un considerevole controllo del capitale delle società che gestiscono gli aeroporti più piccoli, che spesso sono gestiti da operatori il cui capitale sociale è interamente detenuto da soggetti pubblici. Tuttavia, anche nel caso in cui il capitale dell’azienda che gestisce l’aeroporto sia totalmente controllato da soggetti appartenenti al settore pubblico, il gestore opera per conseguire profitto in un contesto concorrenziale basato su regole di mercato, dovendo sostenere perdite e rischi collegati alla propria attività economica.
Alcune delle concessioni totali attualmente in essere sono state attribuite ai concessionari in virtù di leggi speciali o leggi ad hoc, altre volte sono state il risultato della trasformazione di concessioni parziali in concessioni totali, secondo quanto previsto dal Decreto n. 521/1997. L’affidamento90 della concessione per la gestione dell’aeroporto è subordinato,
successivamente alla stipula della convenzione di esercizio, alla sottoscrizione di un contratto di programma che regola i rapporti tra il gestore, l’ENAC91 e gli altri enti pubblici
coinvolti, anche ai fini della determinazione dei canoni e delle tariffe. Il contratto di programma sottoscritto da ciascun aeroporto ha una durata di quattro anni e viene approvato dal Ministero dei Trasporti. La complessità della procedura amministrativa richiesta per la sottoscrizione della convenzione di esercizio e del successivo contratto di programma, tuttavia, ha spesso rallentato gli investimenti in nuove o più moderne infrastrutture.
90 La procedura di affidamento della concessione all’operatore aeroportuale è regolata dall’art. 704 del Codice della Navigazione. La concessione è affidata in forza di un decreto interministeriale e di una valutazione svolta da parte dell’ENAC. Ad oggi non tutte gli affidamenti sono stati realizzati tramite gara per l’affidamento di concessioni. Infatti, alcune norme transitorie (art. 3 del Decreto n. 96 del 2005) hanno sancito che i requisiti imposti dall’art. 704 non debbano essere applicati né alle concessioni già affidate né alle procedure di affidamento in essere.
91 L’ENAC è l’autorità italiana per la regolamentazione tecnica, certificazione e vigilanza nel settore dell’aviazione civile sottoposta al controllo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti costituita con Decreto Legislativo n. 250 del 1997.
Proprio per ovviare a questa tipologia di problematiche, per gli aeroporti in cui il traffico supera gli 8 milioni di passeggeri è stata adottata una procedura semplificata per la stipula degli accordi. In più, il Decreto n. 18 del 13 gennaio 1999 ha introdotto la liberalizzazione dei servizi di handling all’interno dell’area aeroportuale nel caso degli aeroporti con un volume di traffico superiore ai 3 milioni di passeggeri; ancora, a partire dal 2001, la liberalizzazione dei servizi di handling è stata estesa anche agli aeroporti con un volume di traffico superiore ai 2 milioni di passeggeri.
Infine, le attività di tipo non aviation sono state completamente liberalizzate e possono essere realizzate o dagli stessi operatori aeroportuali o da soggetti terzi. Gli operatori aeroportuali, a loro volta, possono affidare la gestione di spazi all’interno dell’area aeroportuale in virtù di contratti di sub concessione a soggetti individuati tramite manifestazione di interesse o selezionati tramite gara d’appalto pubblica, godendo però di ampi margini di discrezionalità nella scelta dei criteri di selezione dei soggetti invitati alla gara e nella selezione finale dei sub concessionari.