La questione dei segretariati generali.
(Delibera del 18 dicembre 1991)
Il Consiglio Superiore della Magistratura, nella seduta del 18 dicembre 1991, ha approvato l’allegata relazione della Commissione Speciale Referente per la Riforma Giudiziaria e l’Amministrazione della Giustizia, relativamente alla pratica di cui all’oggetto.
ALLEGATO In numerosi uffici giudiziari, segnatamente di grandi dimensioni, risultano costituite strutture di supporto alle funzioni dei dirigenti.Tali strutture hanno assunto varie denominazioni: segretariati (o segreterie) generali, uffici di coordinamento, magistrati addetti, giudici di gabinetto, uffici denunzie (per le Procure).Nella normativa vigente di ordinamento giudiziario non si rinvengono disposizioni che contemplino espressamente codeste figure.Si tratta, in effetti, di moduli organizzatori con efficacia meramente interna che, al di là delle divergenze terminologiche, sono accomunati dalla finalità di collaborare con il dirigente dell’ufficio per lo svolgimento di attività rientranti nella competenza del dirigente stesso.
Il quesito che si pone concerne la legittimità delle predette figure; e, ove ad esso si dia risposta affermativa, bisogna poi verificarne le modalità di costituzione e di funzionamento.Orbene, si deve in primo luogo osservare (ma il rilievo è già contenuto nella delibera del C.S.M. datata 3 giugno 1987, la quale ebbe ad occuparsi della questione) che né l’ordinamento giudiziario né successive leggi o regolamenti dettano norme organizzative per gli uffici giudiziari, ove si eccettuino quelle limitatissime direttive impartite per le sole funzioni giurisdizionali.Da codesta carenza di previsione, tuttavia, non può certo desumersi un divieto di organizzazione e, quindi, una mancanza di potere organizzatorio in campo ai dirigenti degli uffici.Il principio generale che trova la sua norma fondamentale nell’art. 97 Cost. è anzi di segno contrario: il dirigente ha il potere-dovere (il cui esercizio, o mancato esercizio, è suscettibile di verifica anche in sede disciplinare) di organizzare l’ufficio in guisa da assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’attività amministrativa che ad esso si riferisce.Esigenza, questa, tanto più pregnante nell’ambito degli uffici giudiziari, dato che l’attività amministrativa di questi è strumentale in vista del funzionamento della giurisdizione.
Il detto potere organizzatorio va, ovviamente, esercitato nel quadro delle disposizioni normative vigenti, dalle quali non si desume neppure per implicito un divieto di utilizzazione dei menzionati moduli organizzativi.Va invero considerato che, specialmente negli uffici di grandi dimensioni (in cui prestano servizio centinaia di magistrati, funzionari, impiegati, dipendenti del personale d’ordine), è di fatto impossibile che il dirigente possa far fronte contemporaneamente alle sue funzioni giurisdizionali (si pensi alle estese competenze, soprattutto nel settore civile, di un presidente di tribunale) ed alle sue attribuzioni amministrative, onde la costituzione di strutture di supporto interne (e dunque prive di rilevanza o efficacia esterne) può rivelarsi non soltanto opportuna ma in molti casi addirittura necessaria per garantire il buon andamento e la funzionalità dell’ufficio.
Né sembra appagante la tesi secondo la quale alle esigenze di carattere organizzativo dovrebbe farsi fronte con l’ausilio delle figure previste dall’ordinamento (presidenti di sezione, avvocati generali o procuratori aggiunti, consiglieri, pretori).In primo luogo, infatti, l’argomento non è determinante per la soluzione del quesito in esame sul piano generale, potendo al più condurre alla conclusione che è legittimo costituire la struttura di supporto purché ad essa siano preposti uno o più presidenti di sezione (o altre figure consimili secondo il tipo d’ufficio interessato).Ma, a parte codesto rilievo, si deve osservare che una cosa è la delega d’incarico o di funzioni rilasciata dal dirigente dell’ufficio al presidente di sezione (o al consigliere pretore, all’aggiunto e così via); altra, e diversa, cosa è l’adozione di un modulo organizzativo interno in funzione di supporto all’attività del dirigente.Nel primo caso il delegato emette in proprio il provvedimento (nell’ambito della delega) e ne assume la paternità.Nel secondo caso bisogna ribadire che si è in presenza di un’attività priva di rilevanza esterna, che si traduce in un’opera di collaborazione col dirigente dell’ufficio, nell’ambito della direttive da questo impartite.
D’altro canto non sembra nemmeno opportuno limitare la possibilità di coprire le strutture in questione soltanto all’impiego di magistrati di una determinata categoria, perché tale limitazione non appare coerente con la varia (e per molti aspetti non catalogabile) tipologia di esigenze alle quali occorre far fronte.
È stato anche obiettato che moduli organizzativi come quelli di cui si tratta non sono previsti da alcuna norma di ordinamento giudiziario e che anzi, per quanto concerne le preture, l’art. 38 dell’O.G. stabilisce che “il titolare della pretura dirige l’ufficio e distribuisce il lavoro tra le sezioni.Sono di sua esclusiva competenza le attribuzioni di carattere amministrativo e la sorveglianza sull’andamento generale dei servizi”.Da codesto precetto si è inteso desumere
l’esplicita esclusione della possibilità d’istituire le strutture che qui si esaminano.
Gli esposti argomenti non sono persuasivi.
Vero è, infatti, che, ai sensi dell’art. 97, I comma, Cost., i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.Tale riserva, tuttavia, non significa che debba ritenersi vietata qualsiasi formula organizzativa, anche meramente interna, che non trovi fondamento in una espressa previsione normativa.La dottrina prevalente è anzi orientata in senso diverso, ritenendosi che la legge occorra per l’istituzione di uffici dotati di rilevanza esterna (organi) mentre per gli uffici privi di quella rilevanza (meri uffici) non occorre un atto di normazione primaria o secondaria, bastando anche un provvedimento organizzativo interno.Se così è, non può certo invocarsi la mancanza di una norma per desumerne il divieto di costituire le strutture di supporto in questione.
Quanto poi all’art. 38O.G., deve osservarsi che la previsione di esclusiva competenza del dirigente per le attribuzioni di carattere amministrativo e per la sorveglianza sull’andamento generale dei servizi non contrasta affatto con gli argomenti che fin qui sono stati svolti.Quella previsione, invero, sta a significare che le attribuzioni de quibus appunto perché rientranti nella competenza esclusiva del dirigente non possono formare oggetto di delega ad altri.Non significa, invece, che il dirigente, nell’esercizio diritto e in proprio delle medesime attribuzioni, non possa avvalersi per l’attività preparatoria, d’indirizzo e di coordinamento di una struttura di supporto, ferma restando in testa a lui l’emanazione (e la conseguente responsabilità) dei provvedimenti da adottare, non delegabili.
È vero, altresì, che secondo la più accreditata dottrina titolare della “amministrazione della giurisdizione” è il Consiglio superiore della magistratura, cui compete non soltanto il potere-dovere di nomina dei dirigenti degli uffici, ma anche il potere di vigilanza sul corretto assolvimento dei compiti da parte dei dirigenti, nonché il potere di emanare circolari sugli indirizzi organizzativi generali da seguire.Non è vero invece che da ciò discenda che la scelta dei c.d. “collaboratori”
alla dirigenza spetti al Consiglio.Una simile tesi sarebbe esatta ove si trattasse di posti di ruolo o di organico. Ma si è detto e ripetuto che non di questo si tratta, bensì di strutture meramente interne, il cui ambito operativo è destinato a restare nel circuito dello stesso ufficio di appartenenza, onde non si vede in quale contesto il Consiglio potrebbe operare una scelta, che trova radice nei poteri organizzatori propri del dirigente dell’ufficio.
Va notato, piuttosto, che, per il ruolo sovraordinato che la Costituzione assegna al Consiglio nel quadro dell’amministrazione della giurisdizione, quest’ultimo deve esser posto in grado di verificare l’esercizio, anche nel settore de quo, dei poteri organizzatori azionati dai dirigenti degli uffici, nonché delle scelte da questi effettuate, allo scopo di assicurarne la controllabilità, la trasparenza e la tendenziale uniformità dei criteri.A tal fine è necessario che l’adozione dei moduli organizzativi qui esaminati comunque definiti e destinati a svolgere un ruolo di collaborazione con il dirigente dell’ufficio per lo svolgimento di attività rientranti nelle competenze del medesimo qui esaminati, sia tempestivamente comunicata al Consiglio, con indicazione delle ragioni che ne hanno determinato la nascita, delle finalità perseguite e dei criteri e modalità impiegati per la composizione.
Resta, infine, da precisare che la destinazione di un magistrato ad una delle strutture di supporto qui esaminate non può comportare esenzione, totale o parziale, del medesimo magistrato dall’ordinaria attività giudiziaria.Nessun magistrato, infatti, può essere distratto dai suoi compiti d’istituto, se non nei casi e nei modi previsti dall’ordinamento.
Alla stregua delle esposte considerazioni, la Commissione propone al Consiglio di deliberare che:
1. l’adozione dei moduli organizzativi di cui in motivazione è legittima, ove giustificata dalle dimensioni e dalle esigenze di funzionalità dell’ufficio;
2.l’adozione di uno di tali moduli deve essere comunicata tempestivamente al Consiglio, con indicazione delle ragioni che ne hanno determinato la nascita, delle finalità perseguite e dei criteri e delle modalità impiegati per la composizione;
3.la destinazione di un magistrato ad una di tali strutture non comporta esenzione, totale o parziale, dall’ordinaria attività giudiziaria.
Ferme le esposte considerazioni ed inalterato il funzionamento in atto delle strutture collegate a ciascun ufficio direttivo, è tuttavia auspicabile un intervento normativo, generale ed opportunamente articolato secondo vari livelli, volto a regolare in modo certo ed uniforme un servizio di tanta importanza per la più efficiente amministrazione della giustizia.
