attesa e confinamento
Ivana Acocella1
Abstract L’articolo fornisce una riflessione sull’evoluzione della politica italiana in materia di
protezione internazionale e accoglienza sul territorio. L’attenzione sarà posta soprattutto sul sistema CAS riportando i risultati di una analisi dei bandi predisposti dalle Prefetture di Firenze, Siena e Arezzo. Tale analisi si articolerà in tre fasi: la prima, tra il 2015 e il 2017, quando i CAS sono regolamentati soprattutto con circolari ministeriali; la seconda relativa all’entrata in vigore del DM del 7 marzo 2017 che, per la prima volta, introduce una disciplina specifica per tali strutture; la terza relativa all’entrata in vigore della legge n. 132/2018, che trasforma lo SPRAR in SIPROIMI, e del DM del 20 novembre 2018, che fornisce nuove regole per il Sistema CAS. Lo scopo sarà identificare le scelte delle tre Prefetture nella preparazione dei bandi alla luce delle diverse regolamentazioni nazionali.
Parole chiave: Sistema di accoglienza italiano, Approccio securitario, Confinamento,
Segregazione, Dispositivi di controllo.
Gruppo tematico: 13. Aspetti antropologici della qualità della vita; 11. Regole, diritti,
sostenibilità.
1 Introduzione
Nel 2015, a seguito del recepimento della nuova Direttiva Ue «accoglienza» (2013/33/EU) con il D.lgs. 142/2015, il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)2 è confermato come «unico» sistema di accoglienza in Italia. Sebbene
il Ministero dell’Interno auspichi il progressivo riassorbimento dei Centri di accoglienza
straordinaria (CAS) nella rete ordinaria dello SPRAR3, alla luce della situazione attuale
è evidente come tale previsione sia stata ampiamente disattesa. Il sistema CAS è istituito nel 2014 per rispondere ad una situazione di «eccezionalità» dovuta all’insufficienza dei posti SPRAR a fronte dell’aumento degli arrivi via mare e del numero di richieste di
1 Università degli Studi di Firenze; e-mail: acocella@unifi.it
2 Art. 1-septies della legge n. 39/1990 introdotto dall’art. 32 della legge 189/2002. 3 Circolare MI n.14906/2014.
protezione4. Nonostante l’auspicio del Ministero, tuttavia, tra il 2015 e il 2018 si riscontra
un aumento considerevole del numero di CAS su tutto il territorio nazionale5. Se
inizialmente tale aumento sembra imputabile alla difficoltà di trovare soluzioni alternative soprattutto a seguito di nuovi arrivi tra il 2015 e il 2017 dalla Libia, ben presto è chiaro l’affermarsi di una strategia governativa finalizzata a istituzionalizzare il sistema CAS e depotenziare lo SPRAR. Inoltre, tale involuzione della politica nazionale concernente la governance del sistema di accoglienza si registra proprio quando i flussi migratori complessivi sono in netto declino, contraddicendo dunque il registro narrativo della «continua emergenza»6. Tuttavia, tale scelta non è neutrale; infatti, anche se
entrambi finalizzati a rispondere alle necessità delle persone che entrano nel sistema di protezione internazionale, lo SPRAR e il CAS predispongono modalità e finalità di accoglienza molto differenti, con l’esito di generare uno scarto profondo tra la dimensione formale e quella sostanziale dell’asilo.
In questo paper l’attenzione sarà posta soprattutto sul sistema CAS riportando i risultati di una ricerca condotta in Toscana. Nel dettaglio, sarà presentata l’analisi comparata dei bandi per l’apertura e la gestione dei Centri di accoglienza straordinaria predisposti dalle Prefetture di Firenze, Siena e Arezzo tra il 2015 e il 2018, allo scopo di approfondire come la rete di tali strutture si sia sviluppata nelle tre realtà della regione Toscana7. Si è scelto di condurre l’analisi in tale contesto poiché la Regione Toscana si è
contraddistinta per la promozione di un modello di accoglienza ordinario diffuso e integrato con i servizi del territorio valutato tra i migliori in Italia; allo stesso tempo, essa si è posta in modo interlocutorio con le Prefetture del territorio allo scopo di riproporre anche per il sistema di accoglienza straordinario alcuni standard predisposti per lo SPRAR, avvantaggiandosi di una rete di associazioni e cooperative sociali impegnate da tempo in attività di integrazione dei migranti sul territorio.
L’analisi dei bandi è stata condotta articolando il periodo di riferimento in tre fasi: la prima fase, tra il 2015 e il 2017 (quindi prevalentemente durante il Governo Renzi il cui Ministro dell’interno è Angelino Alfano), quando il sistema CAS è regolamentato soprattutto attraverso circolari ministeriali; la seconda fase, a seguito dell’entrata in vigore del Decreto ministeriale del 7 marzo 2017 ad opera del Ministro dell’interno Marco Minniti durante il Governo Gentiloni, che, per la prima volta, introduce una disciplina specifica e più dettagliata per la fornitura di beni e servizi in tali strutture; la terza fase, a partire dall’entrata in vigore della legge n. 132/2018 (conversione, del c.d. decreto-legge Salvini), che trasforma lo SPRAR in SIPROIMI, e del Decreto ministeriale del 20 novembre 2018 ad opera del Ministro dell’interno Matteo Salvini durante il Governo Conte, che fornisce nuove regole per il Sistema CAS anche modificando le procedure
4 Circolare MI n. 104/2014.
5 Lo stesso D.lgs. 142/2015 prevede all’articolo 11 la possibilità di aprire nuovi Centri di accoglienza straordinaria – definiti «strutture temporanee» – nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità nelle strutture ordinarie di prima o seconda accoglienza, seppur solo per il tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente asilo nelle stesse. I dati riferibili agli ultimi anni evidenziano che al 31 luglio 2018, il numero di persone accolte è pari a 160.458, di cui lo 0,3% presso i centri governativi di primo soccorso, l’82,4% nei centri governativi di accoglienza e solo il 17,3% negli SPRAR, mentre al 31 luglio 2019, il numero di persone accolte è pari a 105.142, di cui lo 0,1% presso i centri governativi di primo soccorso, il 75% nei centri governativi di accoglienza e solo il 24,9% negli SPRAR (Fonte: dossier Viminale 2018).
6 Il numero di arrivi via mare è: 170.100 nel 2014, 153.842 nel 2015, 181.436 nel 2016, 119.369 nel 2017 e 23.370 nel 2018 (Fonte: cruscotto statistico del Ministero degli Interni al 31 dicembre 2018).
7 La scelta dei casi di studio deriva dal fatto che, nel periodo esaminato, le province di Firenze, Siena e Arezzo accolgono quasi il 50% dei richiedenti asilo presenti nel sistema CAS. Gli ultimi dati disponibili mostrano, infatti, che nel 2017, dei 15.110 posti messi a bando nel sistema CAS in Toscana, il 24,7% è nella provincia di Firenze, l’11, 4% nella provincia di Arezzo e il 9,9% nella provincia di Siena (In-migrazione Scs 2018).
introdotte dal decreto dell’anno precedente. L’analisi condotta sui tre periodi di riferimento è dunque servita ad identificare le scelte delle tre Prefetture nella preparazione dei bandi CAS alla luce delle diverse regolamentazioni nazionali, nella convinzione che tali gare di appalto siano – o comunque debbano rappresentare – molto più che mere procedure burocratiche.