2 2015-2017 La genesi emergenziale del Centro di accoglienza straordinaria
3 Il Decreto Minniti: l’istituzionalizzazione di un modello organizzativo per il sistema CAS più autosufficiente ma anche più
segregante
A marzo del 2017, per la prima volta è predisposta dal Ministero dell’Interno – sotto la guida di Marco Minniti – una disciplina specifica e più dettagliata per la fornitura di beni e servizi dei centri di accoglienza straordinaria15. Sebbene tale scelta sia finalizzata a
superare la scarsità e le ambivalenze delle indicazioni fornite nella fase precedente connesse alla genesi emergenziale della diffusione di questi centri sul territorio, l’emissione del nuovo schema di capitolato sembra proporre dei requisiti difficilmente proponibili in forme di accoglienza che vogliano ispirarsi al modello SPRAR, quanto piuttosto sembrano voler allineare maggiormente, dal punto di vista amministrativo e organizzativo, il CAS ai centri di soccorso in prossimità dei luoghi di sbarco (Cpsa e Hotspot) e alle grandi strutture governative di prima accoglienza (Ex-Cara e Hub) anche se, come approfondito, il sistema straordinario di accoglienza è stato demandato prevalentemente all’accoglienza del richiedente asilo sul territorio.
Le linee guida ministeriali ufficializzano la procedura di una valutazione ponderata tra requisiti economici e tecnici nella scelta degli Enti gestori, seppur con una proporzione pari al 40% e 60% e, dunque, diversa rispetto a quella prevista nei tre casi analizzati. Inoltre, se in positivo è prevista la presenza obbligatoria di figure professionali quali l’assistente sociale, lo psicologo e il mediatore linguistico, il prezzo posto alla base delle gare di appalto rimane pari a 35 euro pro die/pro capite16, scoraggiando in tal modo gli
Enti gestori più piccoli e che cercano di perseguire un modello di accoglienza diffuso e a dimensione familiare17. Tale considerazione è estendibile all’introduzione del servizio di
«fornitura pasti» o del ricorso ad operatori diurni e notturni H24; quest’ultima prescrizione sembra sottendere anche l’assunzione di un approccio più securitario, dal momento che in «un normale appartamento destinato alla vita quotidiana […] la presenza dell’operatore notturno assume inevitabilmente compiti di sorveglianza» (Faso e Bontempelli 2017, 41). Perfino l’introduzione di requisiti migliorativi – come, ad esempio, l’obbligatorietà dell’insegnamento della lingua italiana – sembrano andare nella direzione di premiare le strutture più grandi, dal momento che si predispone che tale servizio avvenga preferibilmente nel centro di accoglienza, promuovendo, dunque, per il sistema CAS un modello organizzativo più autosufficiente ma anche più segregante (Campesi 2018, 500-501). Inoltre, anche nelle nuove linee ministeriali, non sono previsti servizi demandati al rafforzamento delle competenze professionali o all’inserimento nel mercato del lavoro del richiedente asilo, mentre l’unica forma di inclusione sociale riservata a chi è accolto in tali centri è la promozione di attività di volontariato sociale, che, nel 2017, diventa un obbligo di legge18, con il rischio peraltro di alimentare un’idea
di subalternità del migrante e «logiche di concessione» entro cui è richiesto alla persona «generosamente ospitata» di dimostrare la propria «utilità» per il contesto ospitante e, dunque, di essere meritevole dell’accoglienza ricevuta (Tarsia 2018, 97-121).
Nel 2017, quindi, attraverso ordinamenti governativi, si rafforzano i dispositivi di segregazione e controllo per chi è accolto nei CAS, con il rischio di tradurre il sistema di
15 Decreto ministeriale del 7 marzo 2017. 16 Circolare MI n. 4555/2017.
17 Ad esempio, è previsto un range tra le 6-12 ore per le attività di sostegno socio-psicologico e tra le 18-36 ore per la mediazione linguistica nei centri che accolgono dalle 20 alle 50 unità.
accoglienza in un «regime chiuso» e di assoggettamento per il richiedente asilo (Fassin 2013; Sciurba 2018).
Solo le Prefetture di Arezzo e Siena predispongono nuove gare di appalto a partire da tali regole, permettendo di analizzare il loro impatto nel modo in cui si configura il sistema CAS nei due territori provinciali.
Entrambe si avvalgono della possibilità – prevista dal decreto ministeriale – di derogare ad alcuni dei nuovi requisiti introdotti se si predispongono strutture al di sotto delle 50 unità, allo scopo di favorire forme di accoglienza diffuse e integrate con i servizi del territorio. Peraltro, ciò avviene in modo differente, mostrando una maggior sensibilità su tale aspetto da parte della Prefettura di Siena.
Ad esempio, in riferimento alla capienza delle strutture
:
• SIENA: fissa un limite massimo a 40 unità, ribadendo la preferenza per strutture con 10/20 posti e introducendo perfino incentivi per l’Ente gestore che garantisce il 75% dei posti in appartamenti con un numero massimo di 9 posti letto;
• AREZZO: fissa solo il limite a 50 unità.
Sulla possibilità di garantire una equa distribuzione dei migranti sul territorio:
• SIENA: prevede una ripartizione ponderata sul numero dei residenti, riproponendo incentivi per gli Enti gestori che aprono CAS dove non sono presenti altre strutture o dove il numero dei richiedenti asilo sulla popolazione residente non superi lo 0,3%;
• AREZZO: si limita a proporre il rispetto del piano nazionale di ripartizione. Le differenze tra le due Prefetture si riscontrano anche nelle modalità previste di erogazione dei servizi nei rispettivi bandi. Entrambe ripropongono, come in passato, una procedura ponderata tra requisiti economici e tecnici, predisponendo una ripartizione pari al 30% e 70% e, dunque, leggermente diversa da quella prevista dalle linee ministeriali. Se ciò evidenzia anche un miglioramento per la Prefettura di Arezzo, su altri aspetti si riscontra un maggior allineamento di tale Prefettura alle indicazioni ministeriali rispetto a quella di Siena, che invece introduce alcuni espedienti interessanti.
Ad esempio, in riferimento al personale interno:
• SIENA: introduce la reperibilità notturna dell’operatore (aggirando l’ostacolo di operatore H24) e una presenza settimanale più flessibile della presenza dell’assistente sociale, dello psicologo e del mediatore linguistico per le strutture che ospitano fino a 10 unità in funzione del numero di ospiti e del loro grado di autonomia linguistico-culturale (aggirando l’ostacolo dei 35 euro);
• AREZZO: introduce la reperibilità notturna dell’operatore ma include incentivi per l’Ente gestore che riesce comunque a garantirlo; per le altre figure professionali si allinea ai nuovi standard, istituendo inoltre, seppur le nuove regole governative non lo prevedano, tra i «servizi di gestione amministrativa», «la segnalazione immediata di comportamenti da parte dei migranti non
rispettosi del regolamento», che può portare alla revoca dell’accoglienza soprattutto se riferibile più volte allo stesso migrante19.
In riferimento ai servizi erogati:
• SIENA: nonostante le nuove linee ministeriali non lo prevedano, continua a proporre «la completa autonomia nella preparazione dei pasti […] nel caso di accoglienza in appartamenti» e la possibilità di promuovere azioni finalizzate alla formazione/riqualificazione professionale e all’inserimento lavorativo dei migranti;
• AREZZO: si adegua alle linee governative prevedendo che l’erogazione dei pasti sia sempre demandata esclusivamente all’Ente gestore; inoltre, si evince il tentativo di promuovere un modello organizzativo più autosufficiente ma anche più segregante, prevedendo corsi di lingua italiana da tenersi in spazi interni dedicati, seppur tale scelta è solo preferenziale nelle linee ministeriali.
4 Il 2018: la riconfigurazione dell’accoglienza in «non-luoghi» per
«non-persone»
Nel 2018, il sistema di accoglienza straordinario è nuovamente riformato. La legge n. 132/2018 ridisegna, infatti, il sistema di accoglienza del Paese, riservando l’ospitalità nello SPRAR (da ora in poi denominato SIPROIMI) ai titolari di protezione internazionale ed ai minori stranieri non accompagnati, mentre l’accoglienza dei richiedenti asilo è demandata esclusivamente ai CAS20. La legge n. 132/2018 abolisce
anche la «protezione umanitaria», sostituendola con altre forme (per «cure mediche», «calamità naturali», «atti di particolare valore civico» e «protezione sociale»21). Pur
permettendo l’eventuale accesso al SIPROIMI22, le nuove forme di tutela (ad eccezione
di quella per «atti di particolare valore civico») – hanno una durata circoscritta all’eccezionalità dei motivi che hanno permesso l’ingresso del richiedente asilo nel Paese e il suo inserimento nel sistema di accoglienza, senza che ciò si possa dunque tradurre in un progetto più lungo di permanenza sul territorio.
È anche introdotto un nuovo capitolato per il CAS che distingue i centri di accoglienza straordinari in «singole unità abitative», dove è prevista una maggior autonomia in riferimento alla gestione dei pasti e delle pulizie interne alla struttura da parte dei migranti, e «centri collettivi», dove tutti i servizi sono erogati dall’Ente gestore. Le prime strutture non potranno superare le 50 unità, mentre le seconde potranno essere di tre tipi: fino a 50 unità, da 51 a 300 unità e da 301 fino a 1800 unità. Per questi nuovi centri sono introdotte prestazioni e basi d’asta diverse, sulla base peraltro di una notevole riduzione
19 Art. 23 del D.lgs. 142/2015 che recepisce la nuova Direttiva Ue «accoglienza» (2013/33/EU). 20 Articolo 12 della legge n. 132/2018 che modifica l’articolo 1-sexies della legge n. 39/1990.
21 Articolo 1 della legge n. 132/2018 che introduce nel D.lgs. 286/1998 il comma d-bis all’art. 19, l’art. 20bis e l’art. 42-bis, così come l’art. 32 nel D.lgs. 25/2008.
22 L’articolo 12 della legge n. 132/2018 che modifica l’articolo 1-sexies della legge n. 39/1990 predispone che l’accoglienza nel SIPROIMI sia ammessa anche agli stranieri titolari di un permesso di soggiorno per casi speciali (per protezione sociale come le vittime di tratta, per violenza domestica, per grave sfruttamento lavorativo ai sensi degli artt. 18, 18bis, 22 comma 12quater). Non è prevista invece per chi riceve un permesso di soggiorno per protezione sociale.
della quota pro die/pro capite, prevedendo un range che andrà all’incirca tra 21 e 26 euro secondo la dimensione della struttura23. La drastica revisione a ribasso della quota pro
die/pro capite deriva dalla scelta governativa di predisporre due livelli di prestazioni,
assicurando al richiedente asilo esclusivamente servizi assistenziali di prima accoglienza, mentre le attività volte a percorsi di autonomia e integrazione sociale saranno riservate a che è accolto nel SIPROIMI. A seguito dei tagli, infatti, nel sistema CAS sono eliminati i corsi di lingua italiana e i servizi volti all’orientamento sul territorio. È inoltre eliminata l’assistenza psicologica (lasciando un sostanziale vuoto in materia di sostegno alle categorie più vulnerabili) e diminuiscono, rispetto al precedente capitolato del 2017, complessivamente le ore destinate all’assistenza sanitaria. Sono ridotte anche le ore di presenza dell’operatore, dell’assistente sociale e del mediatore culturale24.
Solo le Prefetture di Firenze e Siena hanno predisposto nuove gare di appalto sulla base di tali regole, permettendo di rilevare il loro impatto nel modo in cui il sistema CAS si riconfigura nelle due aree provinciali. Mentre la Prefettura di Firenze predispone tre bandi per la destinazione complessiva di 1800 posti da suddividere in «singole unità abitative fino a 50 posti» (800 posti), in «centri collettivi fino a 50 posti» (600 posti) e in «centri collettivi da 51 a 300 posti» (400 posti), la Prefettura di Siena indice gare di appalto solo per i primi due tipi di struttura (stimando per ciascuno all’incirca 300 posti). A partire dall’analisi dei bandi, si riscontrano delle differenze nelle scelte effettuate dalle due Prefetture soprattutto in riferimento alle dimensioni e alla collocazione delle strutture, evidenziando una maggior propensione della Prefettura di Siena ad escogitare modi per aggirare in parte il rischio che, sulla base dei nuovi criteri ministeriali, il sistema di accoglienza presente sul suo territorio si riconfiguri in termini di grandi agglomerati isolati
.
Ad esempio, in riferimento alla capienza delle strutture
:
• SIENA: indica come via preferenziale che le «unità abitative» prevedano una capienza media di 5/10 posti e i «centri collettivi» di 10/20 posti;
• FIRENZE: predispone un limite massimo solo per «i centri collettivi al di sopra delle 50 unità» fissandolo a 99 posti.
•
Sulla possibilità di garantire una equa distribuzione dei migranti sul territorio:
• SIENA: prevede una ripartizione equilibrata sul numero di residenti per comune; • FIRENZE: si limita ad indicare che i comuni fino a 5000 abitanti non potranno
ospitare più di 50 migranti.
In relazione ai servizi erogabili, invece, entrambe le Prefetture si allineano alle nuove indicazioni governative.
Al momento di questa analisi l’esito di tali bandi è disastroso in termini di partecipazione. Ai bandi di Firenze per le «singole unità abitative» e i «centri collettivi» fino a 50 posti si sono presentati solo 5 soggetti di cui solo 3 ammessi: la Shalom Onlus e la Misericordia Empolese per le prime e la RTI Costituendo (Il Girasole e la Caritas) per i secondi. Al bando «centri collettivi da 51 a 300 posti» non si presenta alcun proponente. Poiché sono coperti solo 280 posti su 1800, la Prefettura di Firenze indice
23 Decreto ministeriale del 20 novembre 2018.
24 Ad esempio, in centri che ospitano sino a 50 persone è richiesta la presenza dell’operatore per 8 ore di giorno e 4 di notte, così come dell’assistente sociale e del mediatore linguistico per 6 e 10 ore a settimana.
nuovi bandi. Una situazione analoga si riscontra a Siena dove è indetta una nuova manifestazione di interessi.
La Prefettura di Arezzo non indice nuovi bandi poiché gli appalti affidati in precedenza scadranno il 30 giugno 2020; peraltro, a seguito delle novità introdotte dal nuovo capitolato ed in particolare della revisione a ribasso della quota pro die/pro capite, rinegozia le condizioni economiche e prestazionali in conformità alle nuove disposizioni ministeriali25. A seguito di tali rimodulazioni Oxfam Italia, l’Associazione Culturale del
Bangladesh e l’Azienda Zurli Lamberto e Luciano (S.n.c.) hanno comunicato la propria indisponibilità a procedere nell’accoglienza dei richiedenti asilo (cui si aggiungono progressivamente altri 9 Enti gestori).
L’introduzione delle nuove linee ministeriali, dunque, oltre ad escludere la possibilità di offrire qualsiasi servizio volto all’orientamento e all’integrazione sul territorio del richiedente asilo, scoraggia gli Enti gestori abituati a lavorare con centri di piccole dimensioni o che ricercano una certa qualità dei servizi offerti. Sulla base del taglio netto delle risorse economiche, la scelta sarà optare tra grandi agglomerati isolati o predisporre strutture di piccole dimensioni ma in contesti più degradati e a bassi costi; allo stesso tempo, aumenterà notevolmente il rischio di offrire servizi minimali e di scarsa qualità. In definitiva, le nuove disposizioni ministeriali aggravano in modo drastico l’orientamento già emerso in passato di ridurre il CAS – divenuto peraltro il luogo «ordinario» per ospitare il richiedente asilo – ad una mera struttura di confinamento e attesa rispetto all’effettiva possibilità di godere delle tutele e dei diritti connessi a tale protezione (Agier 2009, 34-35; Hynes 2011) attraverso «dispositivi di potere» associati al «controllo del tempo e dello spazio» (Whyte, 2011, 18-20).
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25 Nota prefettizia n. 14489 del 13 marzo 2019.
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