Claudia Razzauti1, Silvia Grazzini1 e Alessandro Crielesi2
Abstract L’Unione Europea lascia la materia dei servizi sociosanitari e socio-assistenziali alla
regolamentazione degli Stati Membri, direttamente e in regime di normativa alleggerita. Da qui la necessità di individuare strumenti concreti di sussidiarietà, per far fronte a bisogni e costi crescenti, inducendo risposte che generino valore aggiunto. Tali servizi sono per lo più esternalizzati. In questa situazione, diventa rilevante intendere l’affidamento come processo di produzione del servizio, da progettare con modalità innovative e snelle, favorite dal regime normativo alleggerito, per garantire trasparenza, sostenibilità e benessere collettivo.
Parole chiave: Processo, Produzione, Pianificazione, Monitoraggio, Valore aggiunto. Gruppo tematico: 11. Diritto, regole, sostenibilità.
1 Introduzione: sussidiarietà, fonti e presupposti
Il principio di sussidiarietà si articola in due formulazioni. La sussidiarietà orizzontale definisce i rapporti tra istituzioni pubbliche e privati, cittadini o formazioni sociali: le istituzioni si sostituiscono ai privati, nello svolgimento delle funzioni pubbliche, qualora questi ultimi non siano in grado di svolgerle autonomamente o in modo conveniente. La sussidiarietà verticale comporta la collocazione dell’intervento delle istituzioni nel livello pubblico più vicino al cittadino.
Il principio di sussidiarietà orizzontale trova riconoscimento nella Costituzione all’art. 118, comma 4, novellato in occasione della riforma costituzionale del Titolo V, intervenuta con L. Cost. n. 3/2001, che recita: “Stato, Regioni, Città metropolitane,
Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Il principio era peraltro stato già espresso dal legislatore ordinario, con la con la L. 328/2000, Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali [1]. Si tratta quindi di un principio costituzionale, suscettibile nella casistica
1 Estar, Regione Toscana – e-mail: [email protected]; [email protected] 2 Università degli Studi di Pisa – Giurisprudenza - e-mail : [email protected]
concreta di tradursi in un obbligo giuridico di carattere procedurale; eloquente in tal senso l’utilizzo del verbo “favorire” espresso all’indicativo [2].
Le istituzioni pubbliche, perciò, a parità di condizioni e nel rispetto del principio di sussidiarietà, devono coinvolgere i privati cittadini, come singoli o nelle formazioni sociali da essi espresse, nella gestione della res publica. Questo, col duplice risvolto sia del coinvolgimento nella determinazione dell’interesse pubblico, sia della partecipazione al concreto perseguimento dello stesso. In altri termini, la disposizione in questione riconosce che, talvolta, i bisogni dei cittadini vengono più efficacemente soddisfatti, quando sono loro stessi ad occuparsene, anche in forma associata.
La partecipazione dei privati alla determinazione dell’interesse generale era d’altro canto già stata fatta oggetto di un apposito Capo, il III, della l. 241/1990 (cosiddetta legge sul procedimento amministrativo).
Il legislatore costituzionale del 2001, peraltro, guardava sicuramente alla formulazione che del principio di sussidiarietà in generale viene accolta all’interno dell’ordinamento euro-unitario.
Questo viene previsto, a livello di Trattati istitutivi, all’articolo 5, paragrafo 3, dell’attuale Trattato sull’Unione Europea, che disciplina l’esercizio delle competenze oggetto di attribuzione all’Unione da parte degli stati, e recita: “In virtù del principio di
sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.” [3]
Di tale principio viene fatta ampia applicazione nel settore delle politiche sociali dell’Unione, in cui le istituzioni Unitarie evitano di imporre discipline armonizzate agli stati membri, limitandosi all’adozione all’uopo di strumenti di Soft Law, non vincolanti, al fine di indirizzare le legislazioni nazionali verso determinati obiettivi minimi comuni [4].
In quest’ottica deve inserirsi anche l’intervento rappresentato dalle Direttive 2004/18/CE e 2014/24/UE, attuate dal legislatore delegato italiano mediante l’adozione dei due Codici degli appalti, rispettivamente Decreti legislativi 163/2006 e 50/2016. All’interno delle direttive, infatti, si prevede esplicitamente l’esclusione del settore socio- sanitario dall’applicazione di tutta o quasi la normativa specifica inerente le procedure di affidamento di beni e servizi di tale natura.
Questa scelta, da un lato, risponde al principio di sussidiarietà di matrice euro-unitaria, che impone in questo caso un ampio margine di scelta in ordine alle procedure di affidamento, in ragione della “peculiarità del settore, più di altri legato alle tradizioni culturali di ogni paese”[5]. Dall’altro lato, apre al principio di sussidiarietà orizzontale di derivazione costituzionale, consentendo e quasi suggerendo la sua più ampia osservanza, in ragione dell’asimmetria informativa insita nell’amministrazione pubblica rispetto ai privati, in ordine all’individuazione della migliore tra tali forme consentite.
Il D.Lgs 50/2016, “Codice dei Contratti Pubblici” innova profondamente il processo di acquisto, fornendo nuovi schemi di approccio alla materia rispetto a quelli ormai obsoleti dell’abrogato D.lgs 163/2006, “Codice degli Appalti”.
La realtà giuridica è molto cambiata nei 10 anni trascorsi tra i due Codici, in particolare con la riduzione delle Stazioni Appaltanti, che rischia di allontanare troppo il Committente dall'Utilizzatore Finale.
Da qui, la necessità, anche del legislatore, di fare focus sull'intero processo di produzione del servizio, che segue le fasi della programmazione, pianificazione,
monitoraggio e controllo. Il momento dell’appalto, tradizionalmente inteso, si trova così nella fase di pianificazione, incluso all’interno di un processo globale di produzione, che apre il ciclo di miglioramento continuo, secondo, per esempio, il ciclo di Deming. Se la programmazione è la fase della generica ricognizione dei bisogni, è durante la pianificazione che si definiscono le regole di aggregazione degli stessi; si individua la strategia di gara e se ne valuta l’appropriatezza; si definisce il tipo di procedura da esperire e il criterio di aggiudicazione, si monitora l’attività fin qui svolta.
All’interno di tale fase origina naturalmente l’attività di monitoraggio e controllo sulla futura attività contrattuale, anche questa necessaria per il miglioramento continuo del processo produttivo del servizio.
2 Discussione: analisi del processo di produzione del servizio e dei
modelli di sussidiarietà
ESTAR è l’Ente per i Servizi Tecnico-Amministrativi Regionale, che svolge attività di supporto alle Aziende Sanitarie Locali. Tra queste, la funzione di acquisizione di beni e servizi, come Centrale di Committenza Regionale e per gli Enti del Servizio Sanitario, o come Centro Aggregatore extra-regionale. La Centrale di Committenza deve far convivere i tre ossimori, che derivano dalla centralizzazione degli acquisti: monopolio/concorrenza, standardizzazione/differenziazione, spending review/incremento di valore.
In tale contesto, si descrivono le attività che abbiamo intrapreso per l’esternalizzazione dei servizi domiciliari sociosanitari, secondo le fasi del processo di produzione del servizio, come abbiamo detto, le fasi di programmazione, pianificazione, monitoraggio e controllo.
La fase di programmazione ha rilevato il generico bisogno di servizi domiciliari sociosanitari e socioassistenziali e di servizi integrati alla persona, a concorrenza del fabbisogno della Regione Toscana. “A concorrenza”, nel rispetto della sussidiarietà, ovvero del sistema di deleghe Regione-Comuni-Aziende Sanitarie-Società della Salute, che assume articolazioni diverse per territorio. Successivamente, si sono descritte tutte le tipologie di servizi da esternalizzare, denominate “Aree di Intervento” e individuata la tipologia dei destinatari finali delle stesse: ad esempio, servizi di assistenza rivolti alla non autosufficienza, all’area disabilità o salute mentale, servizi educativi domiciliari, servizi scolastici o altri servizi alla persona svolti nei centri di socializzazione, riabilitazione, reinserimento sociale e lavorativo.
In fase di pianificazione abbiamo individuato i criteri per l’aggregazione dei bisogni, in modo da permettere al servizio la massima versatilità rispetto a fattori economici, ambientali, sociali, organizzativi, tipici di ciascun territorio. Si è stabilito che si possano aggregare una o più “Aree di Intervento”, scegliendo tra il ventaglio delle proposte, nel rispetto del livello di integrazione dei servizi già presente sul territorio, o di quello da perseguire.
Per rendere effettiva tale possibilità, abbiamo sostituito il tradizionale “capitolato tecnico di gara” con un documento denominato “guida al progetto”, Tabella 1, in modo da permettere al concorrente la massima libertà progettuale. Il documento è costituito da una parte che rimane invariata, relativa ad aspetti che vogliamo ritrovare in tutti i progetti: sicurezza, sinergie territoriali, politiche incentivanti per il personale, turnistica e
comunicazione e da una parte variabile, riferita alle “Aree di Intervento”. Le “Aree di Intervento” sono suddivise in “azioni” talvolta indicate genericamente con le tradizionali fasi, programmazione, pianificazione, monitoraggio, altre volte brevemente descritte secondo criteri diversi. Per ogni “azione” sono descritti i “requisiti richiesti” e suggeriti gli “strumenti progettuali” da elaborare. Tutto questo con la finalità di indurre il concorrente ad esprimere una progettualità costruita intorno alla persona, sia questa l’utilizzatore finale e dunque l’assistito, il suo care-giver o la sua famiglia, l’operatore sanitario o altro personale dell’affidatario, il personale della Azienda Sanitaria Locale, con particolare riguardo a chi dovrà monitorare l’attività contrattuale. Questo nel rispetto dell’obiettivo generale di implementare sussidiarietà e prossimità, per creare benessere e salute per la collettività.
Ripercorrendo le fasi del ciclo di produzione del servizio, programmazione, pianificazione, monitoraggio e controllo, la guida al progetto fa sì che sia lo stesso concorrente a fornire obiettivi specifici, strumenti di controllo e indicatori di risultato numerabili attesi, che sono necessari al successivo monitoraggio sull’attività contrattuale, da parte del committente pubblico.
Sempre in questa fase, grazie alla possibilità offerta dal regime alleggerito, abbiamo scelto il criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, con riferimento ai soli elementi qualitativi dell’offerta, 100% qualità, con dimostrazione dei costi, secondo il documento economico, da noi elaborato, “bilancio di progetto”. Lo stesso può prevedere risorse aggiuntive, rispetto all’importo finanziato, per permettere al concorrente di offrire un progetto di più elevata qualità. Tali risorse devono essere indicate, alla voce competente, nell’apposita colonna “risorse aggiuntive”.
Abbiamo quindi individuato il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA) quale sistema di gara più appropriato e sostenibile rispetto al contesto ed anche in grado di ridurre notevolmente i costi del procedimento di acquisto, relativi al tradizionale momento dell’appalto. Il SDA, infatti, permette di pubblicare un solo bando, procedendo poi con successivi Appalti Specifici, esperibili in maniera snella e veloce, grazie alla flessibilità dei documenti tecnici predisposti, in primis la “guida al progetto”. Tutto questo, nel rispetto della concorrenzialità e delle micro-imprese, della differenziazione dei bisogni e della creazione di valore aggiunto al servizio.
A questo punto è chiaro, come la terza e ultima fase di produzione del servizio, quella di monitoraggio e controllo, pur di stretta competenza del soggetto pubblico, diverso dalla Centrale di Committenza, che stipula il contratto, (Comune, Azienda Sanitaria o Società della Salute) debba essere progettata in sede di gara, dalla stessa Centrale di Committenza, precisamente in fase di pianificazione, proprio nel rispetto della sussidiarietà.
L’attività di monitoraggio e controllo è svolta sullo stesso documento “Guida al Progetto”, dove, per ogni “Area di intervento” e per ogni “Azione” come progettata, vengono inseriti gli strumenti di controllo proposti dall’affidatario, gli indicatori, il loro valore atteso e, infine, il valore effettivamente realizzato. In tal modo si possono calcolare gli scostamenti tra valori attesi e valori realizzati, attribuendo, ad ogni risultato, un punteggio su una scala da 0 a 1. Si calcola quindi, per somma, il punteggio ottenuto per ciascuna “Azione”, e si riproporziona il punteggio ottenuto a quello massimo ottenibile, ottenendo l’indice di performance. Ripetendo l’operazione per tutte le “Azioni” di tutte le “Aree di Intervento” si ottiene l’indice di performance generale, che chiamiamo indicatore quali-quantitativo di attività, che misura la performance dell’attività [6].
Tale modalità assicura la corretta implementazione del progetto secondo l’offerta ed il suo corretto finanziamento. In questa fase, è infatti possibile monitorare lo scostamento
degli indicatori di risultato da quelli attesi, in modo da poter implementare azioni migliorative o di aggiustamento economico.
3 Risultati e conclusioni
I risultati perseguiti sono riferibili a risparmi economici del processo di acquisto propriamente inteso, derivanti dall’ appropriatezza dello stesso, essendosi effettivamente rivelato efficace, efficiente e sicuro rispetto al contesto di riferimento. L’efficacia e l’efficienza del processo è dimostrata dal fatto che sono stati raggiunti gli obiettivi attesi: si sono ridotti i tempi delle procedure di affidamento tramite SDA, del 70% rispetto ai tempi standard del settore con procedure tradizionali; sono state esperite il 50% di procedure in più, con ampi margini di miglioramento sui tempi non attinenti alla sfera di responsabilità della Centrale di Committenza; si è ridotta del 100% la spesa di pubblicazione degli appalti, anche grazie al regime alleggerito e dei tempi di lavoro: fino al 100% per alcune delicate operation, quali risposte ai chiarimenti in fase di gara e valutazione della congruità dell’offerta. Il raggiungimento di tali obiettivi ha ridotto proporzionalmente i costi di processo. Quanto alla sicurezza dello stesso, questa è dimostrata dalla riduzione del 100% del contenzioso.
I rilevanti risparmi contabilizzabili all’interno del processo di produzione del servizio, qui descritto, e derivanti dal processo di acquisto strettamente detto, sono disponibili per essere reinvestiti nel servizio stesso per andare a beneficio degli utilizzatori finali. Per far questo è necessario cominciare a considerare i risparmi derivanti da tali cicli produttivi, come risparmi di “sistema” e dunque “macroeconomici”, per poter consentire che questi vadano a beneficio di settori diversi da quelli che li hanno prodotti.
Con riguardo ai risultati relativi al servizio in appalto, già trattati nel precedente paragrafo, si conferma la capacità degli affidatari di condividere gran parte del proprio know-how con la parte pubblica, attraverso rilevanti quote di co-finanziamento offerto e contabilizzato nel “bilancio di progetto”: si sono infatti ricevute offerte co-finanziate in percentuale variabile tra il 10 e il 30%. Per questo, possiamo affermare che la progettualità ottenuta rafforza la cooperazione pubblico-privato, incrementa la cooperazione sociale, produce valore aggiunto per il servizio, stimola sinergie con le associazioni di volontariato, reti fra soggetti diversi, realizza ricaduta economica sul territorio, in primo luogo attraverso politiche incentivanti del personale ed incremento dell’occupazione e del benessere degli operatori, con riduzione del burn-out.
In tal modo, il processo avviato sotto il segno della sussidiarietà apre il ciclo di miglioramento continuo che in grado di generare salute e benessere sociale.