2.6 La disciplina delle intercettazioni in mare negli accord
2.6.3 Gli accordi conclusi dalla Spagna
L'adozione di accordi bilaterali, quale prassi finalizzata alla riduzione del fenomeno dell'immigrazione irregolare via mare, è
riscontrabile anche nell'esperienza spagnola. Così come l'Italia, la Spagna, situata alle frontiere meridionali dell'Unione Europea, rappresenta il punto di arrivo dei flussi migratori provenienti dal continente africano e diretti nel territorio europeo. Le coste della penisola iberica, difatti, per la loro vicinanza geografica al continente africano, ben si prestano allo sbarco dei migranti provenienti dall'Africa nord-occidentale.
Secondo i dati forniti dal Ministero degli Interni spagnolo126
durante il corso del 2013 sono stati 3.273 i migranti che hanno raggiunto le coste della Spagna, il 15% in meno rispetto al numero registrato nell'arco del 2012, quando in totale sbarcarono 3.804 persone. La percentuale degli arrivi irregolari via mare sulle coste spagnole diminuisce poi drasticamente del 90,7% se si relaziona al 2006, anno in cui si registrò un picco del numero di migranti provenienti dai porti africani, 39.180 in tutto.
Durante il 2013 si riscontrano dunque i migliori risultati ottenuti nell'ultimo decennio nella lotto contro l'immigrazione irregolare in Spagna. Il contributo principale al raggiungimento dell'obiettivo di limitare ed impedire gli sbarchi clandestini nel Paese è stato fornito dal modello di gestione dell'immigrazione promosso dal Ministero degli Interni spagnolo. In particolare, come già preannunciato, hanno svolto un ruolo fondamentale gli accordi bilaterali stipulati direttamente con gli Stati di provenienza e di transito dei flussi migratori.
126 Ministerio del Interior, Balance 2013 de la lucha contra la inmigración
irregular, pubblicato online il 29 aprile 2014: <http://www.interior.gob.es/web/interior/prensa/noticias/-/asset_publisher/GHU 8Ap6ztgsg/content/id/1915582>.
Grazie alla stipula dei suddetti accordi il governo spagnolo ha messo in atto una politica volta ad intercettare i migranti ancor prima del loro arrivo sul territorio nazionale, nelle acque territoriali dei Paesi terzi. La scelta dello strumento da utilizzare a tal fine è ricaduta sull'impiego di pattugliamenti congiunti, da parte della Guardia Civil spagnola e delle autorità dei Paesi africani interessati dai flussi migratori.
Gli accordi stipulati dalla Spagna con i Paesi africani nell'ultimo decennio al fine di contrastare l'immigrazione clandestina sono stati molteplici. Una particolare rilevanza hanno assunto gli accordi conclusi con il Marocco, Paese non solo di origine ma anche di transito di un numero significativo di migranti irregolari diretti verso la Spagna.
Il Marocco è stato il primo Stato africano a firmare un accordo in materia di immigrazione.127 Nel dicembre 2003128 i due Stati si
sono reciprocamente impegnati a contrastare i fenomeni dello smuggling of migrants e del trafficking of human beings, ed hanno dato avvio ad un'operazione di pattugliamento congiunto delle aree marine limitrofe allo Stretto di Gibilterra. Si stima che nel corso del 2005 l'accordo abbia contribuito alla diminuzione del 40% degli arrivi provenienti dal Marocco.129 La buona
127 Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la
circulación de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, Madrid, 13 febbraio 1992 (B.O.E. n. 100 de 25/4/1992).
128 Memorandum de entendimiento sobre la repatriación destinada a menores no
acompañados entre España y Marruecos, Madrid, 23 dicembre 2003; poi
integralmente sostituito da un Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de
Marruecos sobre cooperación en el ámbito de la prevención de la emigración ilegal de menores no acompañados, su protección y retorno concertado, Rabat,
6 marzo 2007 (Boletín Oficial de las Cortes Generales n. 429 de 14/9/2007). 129 P. G. ANDRADE, “Extraterritorial Strategies to Tackle Irregular Immigration by
Sea: A Spanish Perspective”, in B. RYAN, V. MITSILEGAS (edited by),
riuscita della collaborazione tra i due Stati nel suo complesso si è tuttavia rivelata relativa, dal momento che alla consistente riduzione delle partenze dalle coste marocchine ha fatto eco un aumento degli arrivi provenienti dagli altri Paesi dell'Africa nord-occidentale. Oltretutto, le nuove rotte migratorie, per aggirare le zone marine sottoposte a pattugliamento, sottoponevano i migranti a tragitti più lunghi e pericolosi.
L'obiettivo di fornire una risposta adeguata per la gestione dell'immigrazione irregolare proveniente dall'Africa, anche in vista della tutela della vita dei migranti, ha spinto il governo spagnolo a rivisitare la propria politica estera e a prendere coscienza della necessità di affrontare il problema migratorio da un punto di vista globale, focalizzando l'attenzione sulla cooperazione tra i vari Paesi interessati. La nuova politica in tema di migrazione ha dunque condotto all'approvazione, nel 2006, di un Plan de Acción para el África Subsahariana, più comunemente noto come Plan África.130
Il Plan África rappresenta un punto di svolta e di distacco rispetto alla tipologia di accordi conclusi dalla Spagna fino a quel momento, che erano finalizzati alla riammissione nei rispettivi Pesi di origine delle persone che si trovavano irregolarmente sul territorio. I successivi accordi, per cosi dire di “nuova generazione”, al contrario, intendono sostituire le tradizionali procedure di riammissione degli stranieri, con un intervento di carattere preventivo, basato sulla cooperazione tra
Nijhoff Publishers, 2010, p. 319.
130 Plan África 2006-2008, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Dirección General de Comunicación Exterior, 2006. Il Plan África è stato rinnovato anche per il quadriennio successivo 2009-2012.
gli Stati, per contrastare l'immigrazione irregolare. In particolare, l'obiettivo degli accordi conclusi dalla Spagna con i Paesi di origine è duplice: da una parte consiste nel tentativo di ridurre le condizioni e le motivazioni che inducono i migranti ad abbandonare il proprio Paese e dall'altra intende predisporre incentivi per coloro che decidono volontariamente di farvi ritorno.131
In linea con i presupposti del nuovo Plan África, la Spagna ha sottoscritto una serie di Acuerdos Marco de Cooperación migratoria con diversi Paesi africani, tra cui Gambia,132
Guinea,133 Capo Verde.134 Insieme agli accordi bilaterali il
governo spagnolo ha inoltre fatto ricorso ad ulteriori strumenti di cooperazione internazionale in materia di riammissione, meno formali, ma comunque ampiamente utilizzati nella prassi, i cosiddetti Memorandos de entendimiento, che sono stati conclusi, ad esempio, con Ghana,135 Senegal,136 Mali.137 L'utilizzo
di questi ultimi strumenti, tuttavia, rende difficile l'accesso al contenuto dei documenti, dal momento che, non essendo atti ufficiali, non vengono pubblicati all'interno del Boletín Oficial del Estado, ma sono divulgati tramite altri mezzi di comunicazione.
131 S. MARINAI, “The Action of Greece and Spain Against Irregular Migration by Sea”, in A. DEL VECCHIO (a cura di), International Law of the Sea. Current
Trends and Controversial Issues, The Hague, Eleven International Publishing,
2013, pp. 47-48.
132 Banjul, 9 ottobre 2006 (B.O.E. n. 310 de 28/12/2006). 133 Conakry, 9 ottobre 2006 (B.O.E. n. 26, de 30/1/2007). 134 Madrid, 20 marzo 2007 (B.O.E. n. 39, de 14/2/2008).
135 Memorandos de entendimiento para luchar contra la inmigración ilegal entre
España y Ghana, 7 dicembre 2005.
136 Memorandos de entendimiento para luchar contra la inmigración ilegal entre
España y Senegal, 24 agosto 2006.
137 Memorandos de entendimiento para luchar contra la inmigración ilegal entre
Gli accordi stipulati con i Paesi dell'Africa nord-occidentale, in particolare quelli conclusi dalla Spagna con Senegal e Mauritania,138 hanno fornito inoltre il presupposto giuridico per
consentire all'Agenzia europea per la gestione delle frontiere esterne, Frontex,139 di intervenire nelle operazioni di
pattugliamento dei confini meridionali dell'Unione Europea.140
L'Agenzia infatti non dispone di un mandato che le permetta di operare al di fuori dei confini del territorio dell'Unione. Frontex, non essendo fornita di mezzi e personale propri, ha il compito di organizzare e gestire le risorse messe a disposizione dagli Stati membri, coordinando, in particolare, il coinvolgimento delle guardie costiere nazionali durante le operazioni di pattugliamento in alto mare, ed anche nelle acque territoriali di uno Stato terzo qualora siano stati stipulati preventivamente appositi accordi in tal senso. L'Agenzia, garantendo il coordinamento della cooperazione operativa fra gli Stati membri e fornendo il supporto necessario, consente di rafforzare la sicurezza delle frontiere.
La legittimazione giuridica del coinvolgimento di Frontex nelle operazioni congiunte svolte in collaborazione con i Paesi dell'Africa nord-occidentale risiede nell'articolo 8, paragrafo 1 del Regolamento 2007/2004, il quale sancisce che “[f]atto salvo l'articolo 64, paragrafo 2 del trattato, uno o più Stati membri
138 Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de Mauritania en
materia de inmigración, Madrid, 1 luglio 2003 (B.O.E. n. 185 de 4/8/2003).
139 L'Agenzia è diventata operativa il 3 ottobre 2005 sulla base del Regolamento (CE) n. 2007-2004 del Consiglio.
140 E. PAPASTAVRIDIS, The Interception of Vessel on the High Seas:
Contemporary Challenges to the Legal Order of the Oceans, Oxford, Hart
che si trovino in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa nell'adempimento dei propri obblighi relativi al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne, possono rivolgersi all'Agenzia per assistenza”.
Nel 2006, sulla base degli accordi conclusi dalla Spagna con Senegal e Mauritania, è stata intrapresa l'operazione Hera, la prima messa in atto dall'Agenzia.141 Il suo avvio si è reso
necessario a seguito della richiesta da parte della Spagna di far fronte alle imponenti ed incessanti ondate di migranti diretti dalle coste nord-occidentali dell'Africa verso le isole Canarie. L'operazione Hera è stata la più lunga e dispendiosa missione realizzata fino ad ora, con l'impiego del 20% del budget totale a disposizione di Frontex.
L'operazione si è svolta in più fasi. Dapprima, con lo svolgimento di Hera I, tra il 17 luglio ed il 31 ottobre 2006, si è provveduto ad inviare gruppi di esperti sulle coste delle Canarie, con il compito di organizzare unità di accoglienza per i migranti sbarcati in modo irregolare e predisporre le strutture necessarie per l'identificazione e la determinazione dello status dei migranti. Secondo fonti ufficiali gli esperti utilizzati da Frontex e le autorità spagnole identificarono il 100% dei migranti giunti clandestinamente, un totale di 18.987 persone, 6.067 delle quali
141 Cfr. ex multis S. TREVISANUT, “L'Europa e l'immigrazione clandestina via mare”, in Diritto dell'Unione Europea, II, 2008, 378-382; E. PAPASTAVRIDIS E., “Interception of the Human Beings on the High Seas: A Contemporary Analysis under International Law”, in Syracuse Journal of International Law &
Commerce, Vol. 36, 2009, p. 286 ss.; P. G. ANDRADE, “Extraterritorial
Strategies to Tackle Irregular Immigration by Sea: A Spanish Perspective”, in B. RYAN, V. MITSILEGAS (edited by), Extraterritorial Immigration Control:
furono poi respinte nei rispettivi Paesi di origine, prevalentemente Marocco, Senegal, Mali, Gambia e Guinea.142
Quasi contemporaneamente a questa prima operazione, ne è stata avviata una seconda, Hera II, iniziata l'11 agosto del 2006 e conclusasi il 15 dicembre dello stesso anno. Durante questa missione vennero in concreto messe in atto le operazioni di pattugliamento congiunto in mare. Nel rapporto annuale di Frontex si legge che in occasione di Hera II vennero intercettati nelle vicinanze delle coste africane e respinti nei porti di provenienza 3.887 migranti.143 Per la prima volta le operazioni di
pattugliamento dei confini furono intraprese come diretto risultato dell'attività svolta dall'Unione e coordinate direttamente da parte di una sua istituzione, Frontex.144
Una terza fase dell'operazione, Hera III, è stata avviata il 12 febbraio del 2007, destinata ad esaurirsi entro due mesi dal suo inizio. La missione si proponeva contestualmente l'assistenza dei migranti ed il pattugliamento delle coste africane.
In considerazione del successo con il quale ha portato a compimento i propri obiettivi, Hera si è convertita in una missione a lungo termine. Attraverso lo strumento del Frontex Risk Analysis Network (FRAN), l'Agenzia stabilisce un quadro globale della situazione relativa alle rotte e alle tendenze dei flussi migratori per il medio e lungo periodo, evidenziando le
142 Frontex, Annual Report 2006, Coordination of intelligence driven operational cooperation at EU level to strengthen security at external borders, p. 12.
143 Ivi.
144 P. MALLIA, Migrant Smuggling by Sea. Combating a Current Threat to
Maritime Security through the Creation of a Cooperative Framework, Leiden,
aree di criticità alle frontiere esterne ed attivando l'operazione qualora si renda necessaria.145
145 A. BALDACCINI, “Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea”, in RYAN B., MITSILEGAS V. (edited by),
Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, Leiden, Martinus