Nostrum
Secondo i dati forniti dall'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati,104 sono circa 100.000 le persone giunte in
Italia via mare solamente nel primo semestre del 2014.105 Tra
queste, si ritiene che un numero superiore alla metà abbia abbandonato il Paese di origine perché in fuga da guerre, violenze e persecuzioni.
Con riferimento al Mediterraneo, nello stesso periodo, si stima che al momento siano 1.889 le persone morte o tuttora disperse nel tentativo di raggiungere l'Europa via mare, delle quali 1.600 solo dall’inizio di giugno. Sono numeri elevati ed allarmanti, che evidenziano la necessità di offrire delle soluzioni concrete a migranti, potenziali richiedenti asilo e rifugiati al fine di scoraggiare le pericolose traversate via mare.
Esaminando le statistiche si può tristemente constatare il forte livello di allarme che destano i dati sopra riportati, soprattutto se comparati con il numero delle vittime registrate negli anni precedenti. Solamente nella prima metà del 2014, le persone che hanno perso la vita nel tentativo di attraversare il Mediterraneo fino ai confini meridionali dell'Europa hanno raggiunto il numero delle vittime registrate nel 2011, anno della crisi libica,
104 “Raggiunti i 100mila arrivi via mare in Italia oltre la metà sono persone in fuga
da guerre e persecuzioni: necessario fornire alternative alle pericolose traversate via mare”, pubblicato online il 13 agosto 2014:
<http://www.unhcr.it/news/raggiunti-i-100mila-arrivi-via-mare-in-italia-oltre-la- meta-sono-persone-in-fuga-da-guerre-e-persecuzioni-necessario-fornire- alternative-alle-pericolose-traversate-via-mare>.
105 La maggior parte di loro viene da Eritrea (29%) e Siria (18%), e spesso proseguono il viaggio verso altri paesi dell’Unione Europea.
in cui si era registrato un boom degli arrivi via mare, con un conseguente aumento delle tragedie legate alla precarietà delle condizioni di viaggio.106 Il dato, diminuito di un terzo l'anno
seguente, ha ripreso gradualmente ad aumentare nel 2013, fino a raggiungere il tragico primato di quest'anno.107
La maggior parte delle persone che si accingono ad intraprendere la precaria traversata del Mediterraneo sono disposte a mettere a rischio la propria vita pur di raggiungere la sicurezza in Europa. Non solo gli Stati situati ai confini meridionali dell'Unione non possono rimanere indifferenti di fronte ad una situazione tanto drammatica, ma soprattutto è necessaria un’azione comune a livello europeo al fine di rafforzare le operazioni di ricerca e soccorso nel Mediterraneo. Nonostante i numerosi obblighi di diritto internazionale posti a tutela della vita umana in mare, di fronte al crescente numero delle tragedie nel Mediterraneo si rende di fondamentale importanza cercare di garantire con un livello di certezza il più elevato possibile la buona riuscita delle operazioni di salvataggio, riducendo al minimo i rischi per coloro che vengono soccorsi.
A seguito della strage avvenuta nella notte tra il 2 e il 3 ottobre 2013 al largo dell'isola di Lampedusa,108 in cui persero la vita
106 Nel 2011 furono circa 1.500 le persone morte o disperse in mare, a fronte di 69.000 arrivi.
107 Si stima che nel 2011 furono 1.500 le persone morte o disperse nel Mediterraneo, mentre circa 69.000 riuscirono a raggiungere i confini europei; nel 2012 persero la vita circa 500 persone e circa 22.500 arrivarono in Europa; nel 2013 le vittime registrate furono oltre 600, mentre gli arrivi circa 60.000. Attualmente si registrano oltre 1.880 vittime e 124.380 persone sbarcate in Europa, la grande maggioranza delle quali sulle coste italiane, circa 108.172 persone stimate al 24 agosto. Fonte UNHCR, 26 agosto 2014: <http://www.unhcr.it/news/mediterraneo-tre-tragedie-in-mare-in-cinque-giorni- si-temono-numerosi-morti>.
366 persone nel naufragio di una barca con a bordo circa cinquecento migranti, il governo italiano decise, il 14 ottobre 2013, di lanciare l’operazione militare e umanitaria Mare Nostrum. L'operazione iniziò ufficialmente il 18 ottobre per fronteggiare l'emergenza in corso nel Mar Mediterraneo dovuta all’eccezionale afflusso di migranti.109 La missione ha un duplice
obiettivo. Da una parte, ottemperando all'obbligo di soccorso in mare, è finalizzata a garantire la salvaguardia della vita dei migranti che attraversano il Mediterraneo e, dall'altra, intende intervenire in modo da assicurare alla giustizia coloro che lucrano sul traffico illegale di queste persone.110
Mare Nostrum - sotto la guida della Marina Militare italiana con la collaborazione della Guardia di Finanza e delle Capitanerie di Porto - ha dunque il compito di rafforzare il controllo in mare e migliorare le capacità di soccorso dei migranti in difficoltà, in armonia con le norme di diritto internazionale vigenti. A bordo delle navi coinvolte nella missione è imbarcato anche il personale della Polizia di Stato, al fine di identificare tramite il foto-segnalamento le persone salvate, ed identificare tra di essi gli eventuali scafisti ed organizzatori. Secondo il Ministro degli Interni Angelino Alfano dall'inizio di maggio 2013 sarebbero state 539 le persone arrestate perché coinvolte nell'attività di smuggling.111
Sea?”, in International Journal on Marine Navigation and Safety of
Transportation, Vol. 7, No. 4, 2013, p. 589.
109 Per un approfondimento cfr. F: CAFFIO, “Operazione Mare Nostrum. Nuovi scenari mediterranei per la Marina Militare”, in Rivista Marittima, Novembre 2013.
110 Per maggiori informazioni sulla missione Mare Nostrum ed i suoi obiettivi si rinvia al sito internet della Marina Militare italiana: <www.marina.difesa.it>. 111 Dichiarazione del 14 agosto 2014.
Un altro dato positivo è il numero delle persone salvate in mare, oltre 100.000 dall'inizio dell'operazione. Non solo l'Alto commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati, António Guterres, ma anche il Commissario europeo per gli affari interni, Cecilia Malmström, hanno riconosciuto il merito dell'operato italiano nel portare avanti le operazioni di soccorso nel Mediterraneo ed espresso apprezzamento per i risultati raggiunti dall'operazione Mare Nostrum.
Sebbene sia stata pensata come un'operazione di emergenza, lanciata dall'ex premier Enrico Letta per cercare di contrastare, quale misura di carattere eccezionale e temporaneo, il ripetersi delle tragedie di migranti nel Mediterraneo, nel corso del suo svolgimento la missione ha assunto il ruolo di pattugliamento permanente.
Tra gli inconvenienti della missione, l'elemento che ha probabilmente contribuito ad un prolungamento della stessa, è il cosiddetto "pull factor", e cioè un fattore di attrazione, che alimenta l'immigrazione via mare.112 Sembrerebbe che
l'efficienza della Marina nello svolgimento delle operazioni di soccorso abbia infatti incoraggiato il numero delle partenze. Le attività di pattugliamento di Mare Nostrum si svolgono nell'area
112 Secondo Frontex, nel periodo Gennaio-Aprile l'aumento di arrivi nel 2014, confrontato al 2013, è dell'823%: “EU border-management agency Frontex
deputy director Gil Arias Fernandez announced on Wednesday that 823% more migrants had arrived in Italy in the first four months of 2014 than in the same period last year. From January to April 2014, 25,650 migrants arrived in Sicily and 660 in the Puglia and Calabria regions. In the first four months ''there was a sharp increase in migrant arrivals, and the number is expected to continue to rise as the summer months draw closer,'' Arias said. ''We also know that there are numerous migrants on the Libyan coast trying to leave””,
<http://www.ansa.it/ansamed/en/news/sections/generalnews/2014/05/14/migrant -arrivals-rose-823-jan-april-frontex-deputy-chief_452978c5-6595-48b3-8a9d- 9671017ca22e.html>, 14 maggio 2014.
compresa tra lo Stretto di Sicilia, a partire dalle acque a sud di Lampedusa, ed il Mar Ionio centro-meridionale, fino alle acque territoriali libiche. La presenza delle forze navali italiane, pronte a fornire aiuto a chiunque si trovi in condizioni di pericolo, avrebbe ridotto notevolmente i costi della traversata dai porti libici e favorito il ricorso ad imbarcazioni sempre più precarie e meno equipaggiate, che non necessitano più di arrivare all'interno della zona di ricerca e soccorso di competenza italiana affinché venga loro prestato soccorso.113 Pertanto si potrebbe dire
che l'obiettivo di salvaguardia della vita in mare della missione costituisca al contempo il punto debole della stessa: soccorrendo ed accogliendo in Italia i migranti provenienti dalle coste africane Mare Nostrum sembrerebbe anche favorire i flussi migratori, alimentando conseguentemente i guadagni delle organizzazioni criminali114.
Un ulteriore inconveniente rappresentato dal prolungamento dell'operazione italiana – che, come ricordato, era nata come missione a termine – è rappresentato dai costi elevati della stessa. Il Ministero della Difesa non li ha resi noti, ma secondo quando dichiarato dal Capo di Stato Maggiore della Marina Militare, l'ammiraglio Giuseppe De Giorgi, il 25 agosto 2014 durante il Meeting di Rimini, l'operazione costa attualmente 9
113 Cfr. online, <http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-10-15/l-operazione- mare-nostrum-costera-10-milioni-mese-114452.shtml?uuid=ABB1VgW>, 15 ottobre 2013.
114 “Per ogni barcone che salpa il trafficante incassa 200 mila dollari per un
guadagno, al netto delle spese, di ben 120 mila”,
<http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-06-07/mare-nostrum-nave- guerra-mezzo-miliardo-i-soccorsi-101032.shtml?uuid=ABXMFoOB>, 7 giugno 2014.
milioni di euro al mese.115 Sebbene si tratti di una spesa
particolarmente gravosa per il governo italiano occorre comunque ricordare anche che il nostro Paese ha beneficiato di una serie di aiuti predisposti dalla Direzione Generale degli Affari Interni della Commissione Europea per la gestione dei flussi migratori. Nel periodo 2007-2013 l'importo ammontava a circa 500 milioni euro, pari al 13,4 per cento del totale dei fondi messi a disposizione dall'Unione, mentre per il periodo 2014- 2020 sono stati stanziati 315 milioni (la cifra inferiore è dovuta al generale taglio del bilancio dell'Unione Europea chiesto dagli Stati membri), il che fa dell'Italia il più grande beneficiario di questo genere di aiuti in Europa.116
Tuttavia Mare Nostrum, lo ricordiamo, è nato originariamente come operazione a termine ed il proseguimento della missione, per il perdurare della situazione di emergenza, comporta un gravoso impegno. Pertanto l'Italia ha recentemente sollecitato l'aiuto all'Unione Europea, chiedendo a gran voce che si sostituisca al governo italiano nella gestione dell'emergenza nel Mediterraneo. Come ha dichiarato il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega alle politiche comunitarie, Sandro Gozi, “L'Italia chiede coerenza alla Ue: la frontiera mediterranea è una frontiera comune e occorrono azioni comuni a partire da un aumento dei fondi e delle capacità operative di
115 Cfr. online: <http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-08-26/la-difficile- trattativa-ripartire-oneri-mare-nostrum-063843.shtml?uuid=ABZydRnB>, 26 agosto 2014. 116 Cfr. online: <http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-08-20/su-mare- nostrum-e-frontex-e-scontro-roma-bruxelles-063810.shtml?uuid=ABVktllB>, 20 agosto 2014.
Frontex che deve effettivamente sostituire Mare nostrum”.117
Frontex, il cui fine è coordinare il pattugliamento delle frontiere esterne aeree, marittime e terrestri degli Stati dell'Unione Europea e di implementare gli accordi con i Paesi confinanti per la riammissione dei migranti extracomunitari respinti lungo le frontiere, avrebbe originariamente dovuto operare congiuntamente con le attività di Mare Nostrum. Il governo italiano ha invece recentemente richiesto che l'operazione sia completamente sostituita dall'operato di Frontex. A tal fine, il 27 agosto 2014 il Ministro dell'Interno Angelino Alfano ha incontrato a Bruxelles il Commissario europeo per gli affari interni Cecilia Malström, durante un incontro nel quale si è discusso delle sorti dell'operazione italiana. Un giusto compromesso, potrebbe essere la creazione di un nuovo strumento, Frontex Plus, che, al contrario di quanto richiesto e sostenuto dal ministro degli Interni italiano, secondo le dichiarazioni della Commissaria europea non sostituirà l'operazione Mare Nostrum, ma sarà ad essa complementare. La Commissione si è impegnata a rafforzare la presenza europea nel controllo del Mediterraneo entro novembre 2014. L'obiettivo è di aiutare l'Italia nella gestione dei flussi migratori, unendo due operazioni di Frontex: Hermes, attiva nel canale si Sicilia, e Aeneas, operante nel Mar Ionio, di fronte alle coste di Puglia e Calabria.
I motivi per i quali Frontex non può sostituire la missione
117 Cfr. <http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-08-25/immigrazione-gozi- frontex-sostituisca-mare-nostrum-mercoledi-alfano-vede-commissario-
italiana sono principalmente due. In primo luogo il mandato di Frontex risulta essere più limitato rispetto a quello di un'operazione decisa da uno Stato membro; ed in secondo luogo bisogna verificare preventivamente il numero di Paesi che parteciperanno effettivamente all'operazione, dal momento che il suo successo dipende principalmente dal loro contributo.118
Inoltre Frontex non ha nei suoi compiti istituzionali lo svolgimento di missioni umanitarie e le risorse tecniche ed economiche a sua disposizione sono limitate.
La principale differenza tra l'operazione Mare Nostrum e Frontex Plus, risiede nel fatto che quest'ultima non si potrà spingere in acque internazionali. In quanto operazione di sorveglianza delle frontiere, Frontex Plus dovrà operare all'interno delle acque territoriali italiane ed europee, aspettando che le imbarcazioni con a bordo i migranti vi facciano ingresso per poter essere soccorse.
Attualmente, dunque, la situazione non è ancora ben definita e soprattutto, senza un subentro da parte dell'Unione Europea nella gestione dell'operazione risulta incerto il futuro di Mare Nostrum, in considerazione della volontà del governo italiano di concludere la missione.
Per tentare di fornire una considerazione conclusiva sulla drammatica situazione presente nel Mediterraneo, a parere di chi scrive, Mare Nostrum, ed eventualmente Frontex Plus, non possono rappresentare le uniche soluzioni alle stragi che
118 Cfr. <http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-08-28/operazione-ue- mediterraneo-063729.shtml?uuid=ABP9V5nB>, 28 agosto 2014.
purtroppo si verificano con cadenza quasi quotidiana. Sarebbe meglio agire in modo tale da impedire che i migranti si apprestino ad attraversare il Mediterraneo per raggiungere le frontiere europee in condizioni sempre più critiche e pericolose. Pertanto sarebbe opportuno adottare misure concrete a sostegno dei Paesi di origine e di transito dei migranti, intervenendo all'origine del fenomeno migratorio, e fornire inoltre supporto, anche legale, ai migranti ed ai richiedenti asilo in cerca di protezione.
Nel panorama attuale, in cui la crisi siriana, aggravata dalle problematiche legate all'espandersi dell'Isis e ai mezzi adottati dai Paesi occidentali per combatterla, ed il perdurare del conflitto tra Israele e Palestina, sono solamente le ultime di una lunga serie di drammatiche situazioni che costringono le persone ad abbandonare le proprie case e rifugiarsi in altri Paesi, sarebbe auspicabile la previsione e l'attivazione di canali umanitari, vie di ingresso sicure e legali in Europa, così come suggerito anche dall'Organizzazione marittima internazionale.119 In tal modo non
solo si contrasterebbe efficacemente l'attività delle organizzazioni criminali, ma soprattutto si garantirebbe a chi ne abbia la necessità di raggiungere l'Europa in una maniera sicura, senza dover rischiare la vita per farlo.
119 Cfr. <http://www.italy.iom.int/index.php? option=com_content&task=view&id=303&Itemid=90>, 12 giugno 2014.
Conclusioni
Giunti al termine del presente lavoro di studio è il momento di tirarne le fila. Come anticipato nell'introduzione, si è tentato di prendere in esame il fenomeno dell'immigrazione irregolare via mare soffermandosi in particolare sul comportamento degli Stati al riguardo, impegnati da una parte a tutelare i confini nazionali e contrastare gli arrivi, e dall'altra obbligati a prestare soccorso a coloro che si trovano in condizioni di pericolo in mare.
Nella consapevolezza della complessità dell'argomento in esame, non si è preteso fornire qui un quadro esaustivo dello stesso, ma sono stati analizzati gli aspetti di maggiore interesse e criticità. Pertanto le conclusioni alle quali si è giunti sono molteplici. Partendo dal presupposto che le operazioni di intercettazione delle imbarcazioni straniere sono spesso utilizzate dagli Stati come misura di contrasto all'immigrazione irregolare via mare, si è osservato come, per valutare la legittimità delle suddette misure, sia necessario fare un passo indietro, alla nozione di giurisdizione. Le intercettazioni in mare consistono nell'esercizio extraterritoriale della jurisdiction statale, ed in particolare della enforcement jurisdiction. La legittimità delle intercettazioni risulta dunque subordinata alla liceità dell'utilizzo della giurisdizione stessa oltre i confini nazionali. L'esercizio della giurisdizione al di fuori delle frontiere territoriali è consentito subordinatamente alla presenza di una permissive rule di derivazione consuetudinaria o convenzionale che lo consenta.
Non vi sono particolari problemi nel caso delle intercettazioni portate a termine da uno Stato nelle sue acque territoriali o nella sua zona contigua, qualora l'abbia istituita; in entrambi i casi si tratta di zone che rientrano nel territorio statale, e quindi sottoposte alla sua giurisdizione.
Diverso è invece il caso in cui le intercettazioni avvengono al di fuori di queste zone, in acque internazionali o nelle acque territoriali di un Paese terzo. A tal proposito sono state prese in considerazione le norme di diritto internazionale che consentono, eccezionalmente, l'esercizio della giurisdizione in queste ipotesi. Come si è visto, le intercettazioni in alto mare sono disciplinate dall'articolo 110 della Convenzione di Montego Bay del 1982, che regola il diritto di visita a bordo di imbarcazioni straniere, in deroga ai princìpi di libertà della navigazione e di giurisdizione esclusiva dello Stato di bandiera. In particolare, in relazione all'utilizzo delle misure di intercettazione quale strumento per contrastare l'immigrazione irregolare via mare, poiché non esplicitamente riconosciute dalla disposizione convenzionale, si è ragionato sulla possibilità di includerle all'interno di due delle ipotesi dell'articolo 110, e cioè il caso in cui la nave sia priva di nazionalità oppure dedita alla tratta di schiavi.
Nello specifico, partendo dal presupposto che le imbarcazioni utilizzate dai migranti sono, nella maggior parte dei casi, non registrate e prive di bandiera, si è ritenuta ammissibile l'inclusione della fattispecie all'interno della disposizione della Convenzione di Montego Bay, che subordina l'esercizio del diritto di visita alla verifica della nazionalità della nave.
nave qualora sia dedita al trasporto irregolare di migranti, anche in questo caso è stata data risposta affermativa, sulla base di un'interpretazione evolutiva della nozione di schiavitù e sulla condizione di controllo de facto a cui sono sottoposti i migranti una volta si vengono a trovarsi nelle mani delle organizzazioni criminali alle quali si affidano per raggiungere clandestinamente le coste dei Paesi di destinazione. In quest'ultima ipotesi, inoltre, si è in presenza di smuggling of migrants, condizione alla quale risulta applicabile anche il Protocollo di Palermo del 2000, che ha introdotto specifiche disposizioni incriminatrici del contrabbando di migranti, indirizzate alla prevenzione ed alla repressione dello stesso. Tuttavia, come si è osservato nel corso della trattazione, la portata innovativa di questo strumento è stata fortemente limitata dalla previsione del preventivo consenso dello Stato di bandiera, necessario per poter procedere all'intercettazione dell'imbarcazione. Naturalmente, nel caso in cui la nave non mostri alcun segno di riconoscimento e vi siano ragionevoli motivi di sospetto che lascino ritenere che sia impegnata nell'attività di smuggling, ciascuno Stato parte del Protocollo può fermare ed ispezionare la nave e prendere gli opportuni provvedimenti. Va inoltre segnalata al riguardo la mancata definizione di quali siano i suddetti provvedimenti, alla luce dell'espressa proibizione di sottoporre i migranti ad un procedimento penale.
Infine, in via del tutto eccezionale, le intercettazioni possono spingersi anche nelle acque territoriali di un Paese terzo, a seguito della stipula di appositi accordi bilaterali tra i Paesi interessati, che favoriscono la cooperazione tra gli stessi. Il
grande rischio che comportano le intercettazioni così condotte è rappresentato dal respingimento indiscriminato dei migranti nei rispettivi Paesi di transito o di origine, in violazione del principio di non-refoulement e, più in generale, delle norme di diritto internazionale poste a tutela dei diritti umani.
In conclusione, si è osservato come l'utilizzo delle misure di intercettazione in mare quale misura di contrasto all'immigrazione irregolare non rappresenti, probabilmente, uno strumento particolarmente efficace, per una serie di motivi. In primo luogo, i pattugliamenti in mare hanno spinto i migranti ad