2.2 Le intercettazioni delle imbarcazioni straniere
2.2.2 La giurisdizione degli Stati in mare nell'adozione delle
Il termine “giurisdizione” indica i limiti della competenza giuridica che uno Stato ha per stabilire, applicare e far rispettare le regole di comportamento per le persone.17
La giurisdizione è strettamente collegata al principio di sovranità degli Stati ed alla loro indipendenza. Ciascuno Stato esercita la giurisdizione entro i limiti della propria sovranità e non può invadere la zona di esclusiva giurisdizione degli altri Stati.
Il diritto internazionale distingue tra due tipi di giurisdizione: la prescriptive jurisdiction e la enforcement jurisdiction. Con la prescriptive jurisdiction si riconosce agli Stati il potere legislativo di creare, modificare o abrogare le norme; la enforcement jurisdiction riguarda invece il potere statale di rendere applicabile la legge nei confronti delle persone presenti
17 “Jurisdiction is the term that describes the limits of the legal competence of a
State [..] to make, apply and enforce rules of conduct upon persons” cfr. C.
STAKER, “Jurisdiction”, in M. EVANS (edited by), International Law, Oxford, Oxford University Press, 2014, p. 309.
nel territorio nazionale. Mentre la prescriptive jurisdiction è illimitata, ovverosia il legislatore ha il potere di legiferare indistintamente su qualsiasi materia o persona, essendo indifferenti la nazionalità o la collocazione fisica della stessa, la enforcement jurisdiction risulta intrinsecamente legata alla sovranità territoriale.18
La questione riguardante la giurisdizione di uno Stato al di fuori dei propri confini nazionali è stata affrontata, per la prima volta, dalla Corte Permanente di Giustizia Internazionale nel 1927, nel cosiddetto caso Lotus.19 La Corte riconoscendo la legittimazione
degli Stati ad esercitare la propria giurisdizione all'interno del territorio nazionale, estese l'utilizzo della enforcement jurisdicton al di fuori dei confini statali. La decisione fu particolarmente innovativa perché in quell'occasione si stabilì che la sovranità statale potesse essere esercitata, in via del tutto eccezionale, al di fuori del territorio nazionale.20 In deroga al
18 “Enforcement jurisdiction is the power of a state to investigate, arrest,
prosecute, punish, or otherwise enforce the law against persons present within its territory or aboard vessels or aircraft bearing its nationality”, J. H.
CURRIE, Public International Law, Toronto, Irwin Law, 2008.
19 S.S. Lotus (France v. Turkey), 1927 P.C.I.J. (ser. A) No. 10 (Sept. 7). Il caso riguarda la collisione tra una nave turca ed una nave francese in acque internazionali, a seguito della quale persero la vita otto turchi. La Turchia iniziò un procedimento contro il cittadino francese che era al comando della nave e la Francia rispose negando la giurisdizione delle autorità turche nel caso di specie. Si fece dunque ricorso alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale, alla quale venne chiesto di pronunciarsi in merito all'esistenza nel diritto internazionale di eventuali norme che avessero proibito alla Turchia l'esercizio della giurisdizione per fatti che si fossero verificati al di fuori del proprio territorio. La Corte di pronunciò a favore della Turchia, dal momento che le conseguenze del fatto si erano verificate direttamente a bordo dell'imbarcazione turca.
20 S.S. Lotus “[45] Now the first and foremost restriction imposed by international
law upon a State is that – failing the existence o a permissive rule to the contrary – it may not exercise its power in any form in the territory of another State. In this sense jurisdiction is certainly territorial; it cannot be exercised by a State outside its territory except by virtue of a permissive rule derived from international custom or from a convention. [46] It does not, however, follow that
carattere prettamente territoriale della enforcement jurisdiction, se ne riconobbe l'esercizio extraterritoriale, subordinatamente all'esistenza di una permissive rule di derivazione consuetudinaria o convenzionale.21
La Convenzione di Montego Bay disciplina il diritto degli Stati di esercitare la propria giurisdizione in mare, ed in particolare ne definisce i limiti geografici di applicazione. Stabilire quando uno Stato abbia giurisdizione è importante al fine di valutare se possa adottare misure coercitive, quali l'intercettazione delle imbarcazioni straniere. L'intercettazione rappresenta difatti una delle modalità con cui uno Stato esercita la propria giurisdizione. Comprende innanzitutto il diritto di fermare ed ispezionare la nave, ed eventualmente, di adottare ulteriori misure, quali il sequestro dell'imbarcazione e l'arresto delle persone a bordo. Si configura quindi come applicazione dell'enforcement jurisdiction, che, in forza di accordi internazionali e regole di diritto consuetudinario, può essere estesa anche al di fuori del territorio nazionale.22 Stabilendo le circostanze in cui uno Stato
può esercitare la propria giurisdizione e definendo i limiti di applicazione extraterritoriale della enforcement jurisdiction, allo stesso tempo si stabilisce la legittimità dell'intercettazione stessa.
international law prohibits a State from exercising jurisdiction in its own territory, in respect of any case which relates to acts which have taken place abroad, and in which it cannot rely on some permissive rule of international law”.
21 I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 238-239.
22 “Interdiction concerns the extraterritorial exercise of enforcement jurisdiction,
and in any given case one must first ascertain the permissible extent of that jurisdiction”, D. GUILFOYLE, Shipping Interdictions and the Law of Sea,
Il diritto riconosciuto agli Stati di esercitare la propria giurisdizione in mare non rappresenta un diritto assoluto, ma è subordinato a condizioni ed in particolare dipende dalla zona marittima in cui si svolge.23 Infatti al di fuori del mare territoriale
(o della zona contigua per gli Stati che l'abbiano istituita) la enforcement jurisdiction si considera applicabile solo se espressamente prevista ed in presenza di appositi accordi internazionali o norme di natura consuetudinaria.
Nel momento in cui gli Stati esercitano la propria giurisdizione nell'intercettazione delle navi straniere, incontrano comunque una serie di limitazioni, in particolar modo connesse al rispetto dei diritti umani e al principio di non-refoulement.24
Non sembra sollevare particolari problematiche giuridiche la possibilità di intercettazione delle imbarcazioni straniere da parte dello Stato costiero all'interno del suo mare territoriale. In forza dell'equiparazione tra acque territoriali e territorio nazionale, non vi sono differenze tra la giurisdizione esercitabile sulla terraferma e sul mare territoriale.25
In linea di principio, qualsiasi imbarcazione gode del diritto di passaggio inoffensivo all'interno delle acque territoriali di un altro Stato.26 Poiché per poter usufruire dei diritti riconosciuti e
garantiti dalle norme di diritto internazionale del mare è necessario al contempo rispettare gli obblighi che vengono
23 M. PALLIS, “Obligations of States towards Asylum Seekers at Sea: Interactions and Conflicts Between Legal Regimes”, in International Journal of Refugee
Law, Vol. 14, No. 2-3, 2002, p. 350.
24 v. infra cap. 3.5.
25 M. PALLIS, op.cit., p. 343.
imposti, alle imbarcazioni prive di bandiera, non soggette alla giurisdizione di alcuno Stato, è precluso il diritto di passaggio nelle acque territoriali dello Stato costiero. Allo stesso modo, cessa di essere considerato inoffensivo il passaggio delle imbarcazioni impegnate in una delle attività indicate dall'articolo 19 (2) lettera g) della Convenzione.27 In particolare viene
considerato pregiudizievole il passaggio di una nave straniera nel mare territoriale quando la stessa si impegnata in attività concernenti “il carico o lo scarico” di persone, in violazione delle leggi di immigrazione vigenti nello Stato costiero.
27 L'elenco delle ipotesi di cui all'articolo 19 (2) (g) della Convenzione di Montego Bay è da considerarsi esaustivo, pertanto il passaggio di una nave che non sia coinvolta nelle attività elencate è da considerarsi inoffensivo. Cfr. R. CHURCHILL, V. LOWE, The International Law of the Sea, Manchester, Manchester University Press, 1999, p. 85 ss.
Secondo quanto disposto dall'articolo 27 della Convenzione di Montego Bay, “lo Stato costiero non dovrebbe esercitare la propria giurisdizione penale a bordo di una nave straniera in transito nel mare territoriale, al fine di procedere ad arresti o condurre indagini connesse con reati commessi a bordo durante il passaggio”. Esistono tuttavia una serie di circostanze in cui, in via del tutto eccezionale, è riconosciuto l'utilizzo della giurisdizione penale sull'imbarcazione straniera, ed in particolare quando “le conseguenze del reato si estendono allo Stato costiero” oppure “il reato è di natura tale da disturbare la pace del paese o il buon ordine nel mare territoriale”. Pertanto sembra che sia giustificato l'utilizzo della enforcement jurisdiction a bordo di un imbarcazione dedita al trasporto irregolare di migranti all'interno delle acque territoriali dello Stato costiero.28
Più complessa è la questione riguardante le intercettazioni ad opera dello Stato costiero nella sua zona contigua. La Convenzione di Montego Bay, pur non occupandosi esplicitamente dei problemi connessi all'immigrazione via mare, disciplina questo aspetto limitatamente ai diritti e doveri esercitabili dallo Stato costiero nella zona contigua. Difatti “lo Stato costiero può esercitare il controllo necessario al fine di prevenire” e punire “le violazioni delle proprie leggi e regolamenti […] di immigrazione entro il suo territorio o mare territoriale”.29
28 T. SCOVAZZI, “Human Rights and Immigration at Sea”, in R. RUBIO-MARÍN (edited by), Human Rights and Immigration, Oxford, Oxford University Press, 2014, pp. 214-215.
L'articolo 33 della Convenzione riconosce esplicitamente la giurisdizione statale nelle successive 12 miglia adiacenti il mare territoriale. Qualora gli Stati abbiano istituito la zona contigua è loro consentito adottare misure volte al contrasto dell'immigrazione irregolare. Nonostante la disposizione convenzionale, tuttavia, manca qualsiasi riferimento alla definizione delle azioni in concreto esercitabili dagli Stati. Una domanda irrisolta, più nello specifico, riguarda la legittimità delle misure consistenti nell'intercettazione delle imbarcazioni dedite al trasporto di migranti in modo irregolare, ai fini della prevenzione o repressione delle violazioni delle leggi in materia di immigrazione.
Per tentare di rispondere, è necessario innanzitutto distinguere tra la diversa tipologia di controlli, di natura preventiva o di carattere repressivo, esercitabili dallo Stato costiero nella zona contigua. Per quanto riguarda i poteri repressivi, non solleva particolari problematiche giuridiche l'intercettazione, tramite l'esercizio del diritto di visita e l'arresto dell'imbarcazione una volta che, in violazione della normativa interna, questa abbia introdotto clandestinamente degli immigrati all'interno del mare territoriale o del territorio dello Stato. Tale ipotesi è inclusa all'interno della lettera dell'articolo 33 della Convenzione. I controlli aventi caratteri repressivo scattano nel momento in cui la violazione è stata commessa e pertanto non mettono in discussione l'esercizio della giurisdizione statale.
Al contrario, risultano controversi i controlli a carattere preventivo esercitabili dallo Stato costiero nella zona contigua. Sebbene l'articolo 33 non si riferisca espressamente all'utilizzo
delle intercettazioni quale strumento per prevenire la violazione delle leggi dello Stato costiero, neppure stabilisce alcuna preclusione al riguardo.30 Nel silenzio della Convenzione
potrebbero pertanto ritenersi compatibili con le competenze in materia di prevenzione, le operazioni di intercettazione comprendenti anche l'utilizzo di misure coercitive. Una simile interpretazione dell'articolo 33 permetterebbe non solo la repressione delle violazioni compiute all'interno delle acque territoriali, ma consentirebbe anche il perseguimento, con misure coercitive, di atti compiuti nella zona contigua, se idonei e finalizzati a causare ripercussioni all'interno dell'ordinamento giuridico dello Stato costiero.31
Sulla base di una “giurisdizione territoriale oggettiva”,32 nei
limiti posti dal diritto internazionale, ad uno Stato è consentito applicare la propria normativa ad atti aventi inizio fuori dal proprio territorio, ma che si sarebbero perfezionati sul territorio dello Stato in assenza di un intervento da parte di quest'ultimo. Non si tratta dell'unica interpretazione possibile. Difatti secondo altra parte della dottrina i suddetti poteri, in ragione della loro natura preventiva, consentirebbero solamente l'esercizio del diritto di visita a bordo dell'imbarcazione sospetta, ma non l'esercizio dei più incisivi poteri coercitivi, quali il sequestro dell'imbarcazione e l'arresto delle persone che si trovano a
30 “[T]he special jurisdictional rights which a State can exercise in the adjacent
area of the contiguous zone do not clearly include the interception of vessels believed to be carrying asylum seekers”, GOODWIN-GILL, MCADAM, The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, p. 276.
31 D. GUILFOYLE, “Maritime Interdiction of Weapons of Mass Destruction”, in
Journal of Conflict & Security Law , Vol. 12, No. 1, 2007, p. 7.
bordo.33 Nel momento in cui i controlli vengono effettuati, non è
ancora stata commessa alcuna violazione della normativa nazionale per la quale sono posti a tutela,34 dal momento che la
sola presenza dell'imbarcazione nella zona contigua, cui non consegue l'ingresso nelle acque territoriali, non costituisce di per sé un illecito. La violazione effettiva delle leggi nazionali può avvenire solo successivamente al superamento dei confini - ovverosia oltrepassando limite esterno che delimita le acque territoriali – pertanto l'intercettazione nella zona contigua con finalità preventive deve necessariamente tenere conto del bilanciamento tra l'interesse nazionale ed il pregiudizio per coloro che si trovino a bordo dell'imbarcazione e, soprattutto, del rischio di subire persecuzioni e trattamenti inumani e degradanti, qualora all'operazione di intercettazione facesse seguito il respingimento verso i Paesi di origine.
Se da un lato lo Stato costiero gode della prerogativa sovrana di esercitare i suoi poteri di prevenzione e di repressione delle violazioni della normativa interna in materia di immigrazione nella zona contigua, dall'altro lato, grava sullo Stato l'adempimento degli obblighi internazionali volti alla salvaguardia dei diritti umani, tra cui il diritto di chiedere asilo.35
La decisione dello Stato costiero di adottare o meno misure di intercettazione dovrebbe quindi necessariamente tenere in
33 I. SHEARER, “Problems of Jurisdiction and Law Enforcement against Delinquent Vessels”, in The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 35, No. 2, 1986, p. 330.
34 S. TREVISANUT, “Diritto di asilo e contrasto dell'immigrazione irregolare via mare”, in C. FAVILLI (a cura di), Procedure e garanzie del diritto di asilo, Milano, Cedam, 2011, p. 264.
considerazione i requisiti di proporzionalità e ragionevolezza, che devono guidare l'azione degli Stati nel momento in cui l'esercizio dei loro poteri entra in collisione con i diritti internazionalmente tutelati. Pertanto il rifiuto di ingresso sul territorio nazionale non deve comportare conseguenze eccessive rispetto all'interesse che si vuole salvaguardare e non deve procurare un pregiudizio ingiustificato e non necessario a coloro che subiscono la misura.36 La tutela di un interesse minore, quale
la prevenzione della violazione della normativa in materia di immigrazione, difatti, non giustifica di per sé alcuna tipologia di intervento.37
Per quanto riguarda la disciplina della zona economica esclusiva, lo Stato costiero non dispone di alcun potere e controllo in materia di immigrazione. Ciò significa che relativamente alle problematiche connesse all'immigrazione irregolare, il regime applicabile nella zona contigua non differisce da quello dell'alto mare.
L'intercettazione in alto mare di un'imbarcazione appartenente ad uno Stato terzo rappresenta un'eccezione ai princìpi di libertà dell'alto mare e di esclusiva giurisdizione dello Stato di bandiera. Data la sua natura straordinaria, la giurisdizione esercitabile su un'imbarcazione straniera necessita di un'espressa disposizione
36 S. TREVISANUT, "The Principle of Non-Refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection", In Max Planck Yearbook Of United
Nations Law, Vol. 12, 2008, p. 233.
37 Una simile interpretazione era già stata affermata in materia di politica doganale nel caso del S.S. I'm Alone (Canada v. United States, 5 January 1935, in Reports
of International Arbitral Awards (RIAA) vol. III, pp. 1609-1618), imbarcazione
canadese affondata da due navi militari degli Stati Uniti a seguito di un inseguimento perché sospettata di contrabbando di liquori durante il proibizionismo. La Commissione arbitrale ritenne lecito l'uso della forza, sebbene non necessario e ragionevole per i fini perseguiti.
convenzionale che la preveda, ovvero di un esplicito consenso da parte dello Stato di bandiera.
La Convenzione di Montego Bay disciplina il diritto di visita38
ed il diritto di inseguimento39 quali esplicite eccezioni al
principio di libertà dell'alto mare, in cui viene consentito ad uno Stato di esercitare la propria giurisdizione su un'imbarcazione che, in condizioni ordinarie, sarebbe soggetta all'esclusiva giurisdizione dello Stato di bandiera. Al di fuori di queste ipotesi ed in mancanza di un apposito consenso, la regola generalmente applicabile vieta agli Stati di interferire con la navigazione di imbarcazioni straniere.
Le intercettazioni in alto mare trovano quindi il loro fondamento giuridico nel diritto internazionale consuetudinario, in accordi bilaterali o multilaterali, oppure nel consenso dello Stato di bandiera. In ogni caso, qualora sia messa a rischio la vita delle persone che si trovino a bordo di un'imbarcazione in stato di evidente pericolo, è fatto obbligo di prestare soccorso, indipendentemente dalla bandiera esposta.40