L’ Accordo tra lo Stato e le Regioni come norma interposta nel giudizio di costituzionalità

La Corte costituzionale ha consolidato il proprio orientamento sul carattere da attribuire alla legislazione sui Piani di rientro e lo ha fatto, soprattutto negli anni più recenti, entrando nel merito delle scelte che vengono assunte dal legislatore regionale.381

In conseguenza di ciò le più recenti pronunce della Corte costituzionale, prendono in esame la questione dei Piani di rientro e mostrano una particolare attenzione all’aspetto della congruità della legislazione regionale rispetto agli Accordi sottoscritti dalla Regione con lo Stato.

Tale orientamento trova conferma anche negli atti della difesa erariale che nella predisposizione dei ricorsi avverso una legge regionale in contrasto con il Piano di rientro mette in rilievo che «L’art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 ha reso vincolanti, per le Regioni che li hanno sottoscritti, gli interventi individuati negli atti di programmazione necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, compreso, nel caso della Campania, l’Accordo tra lo Stato e la Regione».

Si reputa necessario citare alcune delle più significative sentenze che sono a fondamento dell’orientamento enunciato. Con la sentenza Corte

381 _{Sentenza Corte cost. nn. 28, 51, 79, 104, 186, 219, 228 e n. 241 del 2013 e le}

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cost. n. 51 del 25 marzo 2013 la Corte ha deciso sul ricorso presentato dal Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, avverso la delibera legislativa relativa al disegno di legge n. 483. Il Commissario dello Stato contesta alla Regione l’illegittimità costituzionale delle norme contenute nel suddetto disegno di legge perché in contrasto con quanto previsto dal Piano di rientro sottoscritto dalla Regione Sicilia.382 _{La questione assume} un’importanza rilevante in quanto attiene alla decisione assunta dall’Assemblea Regionale Siciliana di assegnare alla disponibilità dell’Assessore Regionale alla salute un quantitativo di risorse finalizzato alle attività di ricerca. Il ricorrente, nel sostenere l’illegittimità del provvedimento, considera che il legislatore regionale, nell’assumere una decisione che ha come conseguenza l’impiego di risorse, non ha tenuto in considerazione la conseguenza di un diverso utilizzo delle risorse già presenti, senza individuare nuove e diverse risorse per il finanziamento degli obiettivi previsti dal Piano di rientro. Secondo la Corte il programma di interventi (di valore economicamente modesto), previsto dal disegno di legge, non è riconducibile a quanto inserito nel Piano di rientro stipulato dalla Regione siciliana. La Corte considera che la previsione contenuta nel disegno di legge non è tra quelle riconducibili alle spese consentite nel Piano di rientro e per questo «gli sarebbe interdetto di gravare sul Fondo sanitario regionale».383 _{L’argomentazione dalla Corte, nell’accogliere il} ricorso da parte del Commissario dello Stato, tiene conto del quadro per cui «non è controverso che la Regione siciliana sia stata sottoposta al

382 _{La figura del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana è venuta meno}

in seguito alla sentenza Corte cost. n. 255 del 3 novembre 2014 in cui si è sancito che deve «estendersi anche alla Regione siciliana il sistema di impugnativa delle leggi regionali, previsto dal riformato art. 127 Cost., atteso che detto regime, alla stregua della summenzionata clausola di maggior favore, configura una forma di autonomia più ampia rispetto al sistema di impugnazione attualmente in vigore per le leggi siciliane».

383 _{In tal senso, sarebbe tassativa la prescrizione contenuta nell’art. 1, co. 796,}

lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 2007).

regime vincolato del piano di rientro e che – su espressa iniziativa di detta Regione – il regime stesso sia stato esteso, senza alcuna interruzione temporale, al triennio 2013 - 2015»384

In conclusione, se l’attività prevista dalla legge non è contemplata tra quelle previste dal Piano di rientro ed altresì non è riconducibile agli obiettivi da raggiungere per garantire il rispetto dei livelli essenziali di assistenza sul territorio della Regione, la conseguenza della disposizione è da ritenere incostituzionale in quanto viola l’Accordo stipulato con lo Stato.385 _{Il giudizio espresso nella sentenza Corte cost. n. 51 del 2013} induce a considerare l’alto grado di vincolatività del Piano di rientro rispetto alla legislazione regionale perché ritiene la disposizione regionale in violazione del Piano di rientro in quanto non ha previsto, in modo specifico, le modalità finanziarie con cui far fronte alle disposizioni previste.

Dello stesso tenore è la successiva sentenza Corte cost. n. 79 del 2013 in cui la Corte ha deciso sul ricorso dello Stato nei confronti dalla Regione Campania. Nel caso in oggetto il ricorrente lamenta che per attuare le norme adottate dalla Regione, in merito alla creazione di un registro tumori, le ASL della Regione devono realizzare nuove strutture di prevenzione. La Corte entrando ancor di più nel merito delle scelte assunte dalla Regione, sancisce che la normativa è incostituzionale in quanto pone in essere delle decisioni «in materia di organizzazione sanitaria senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro». La conseguenza è che le disposizioni legislative, che sono poste dal legislatore regionale, senza tenere in considerazione quanto stabilito dal Piano di rientro sanitario,

384 _{Questo per effetto dell’art. 11, co. 1, del d.l. n. 78 del 2011, convertito dalla}

legge n. 122 del 2010 e dell’esercitata opzione di cui all’art. 15, comma 20, del d.l. n. 95 del 2012, convertito dalla legge n. 135 del 2012.

385 _{In particolare la Corte costituzionale fa riferimento dell’art. 1, co. 796, lettera}

b), della legge 296 del 2006 e dell’art. 2, co. 80, secondo periodo, e co. 95 della legge n. 191 del 2009 e dunque ne scaturisce la conseguente violazione dell’art. 81, co. 4, Cost.

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provocano come conseguenza il mancato raggiungimento dell’obiettivo di risparmio producendo, in conseguenza, la violazione «del principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009». 386

Nella sentenza Corte cost. n. 104 del 2013 si conferma l’orientamento già assunto e si ritengono contrarie a quanto previsto dal Piano di rientro quelle disposizioni della Regione Abruzzo che prevedono il «rimborso ai cittadini affetti da patologie oncologiche».

Lo Stato, nel presentare il ricorso avverso le disposizioni previste dalla Regione Abruzzo, ha rilevato che la disposizione in oggetto, nel garantire ai cittadini residenti nella Regione un rimborso per le cure oncologiche ha ecceduto la propria competenza in quanto ha previsto «livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale». La Corte ha quindi sancito che la disposizione «eccede le competenze regionali e si pone in contrasto con gli obiettivi di risanamento imposti dal Piano di rientro che non consente l’erogazione di prestazioni economiche ulteriori rispetto a quelle elencate dallo stesso».

La Corte sul punto, coerentemente con quanto già fatto in precedenza, conclude statuendo l’incostituzionalità della disposizione impugnata perché prevede a carico del bilancio regionale un onere aggiuntivo. Una previsione in contrasto con l’obiettivo del Piano di rientro di realizzare un risanamento dei bilanci ed un contenimento della spesa pubblica sanitaria.

Oltre alla vincolatività, che assume un carattere stringente in capo alle Regioni, con la sentenza Corte cost n. 104 del 2013, il Giudice delle leggi affronta il profilo della valutazione degli atti adottati dalla Regione e della possibilità di decidere nel merito delle scelte da assumere.

Nel caso in specie si pone la questione se l’obiettivo del risanamento dei bilanci deve passare attraverso il contenimento della spesa sanitaria o

386 _{(Disposizioni per formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.}

se lo Stato può, financo, giungere a stabilire quali voci della spesa sanitaria devono essere ridotte. Nel caso della sentenza Corte cost. n. 104 del 2013, la Corte ha considerato illegittima la scelta del legislatore regionale nella misura in cui il rimborso per le spese oncologiche non era stato inserito all’interno dell’Accordo sottoscritto. In questa sentenza la Corte, in modo ancora più deciso, ha sancito che tutte quelle previsioni che non sono riconducibili al Piano di rientro, sono da considerare in violazione dello stesso e quindi del principio di coordinamento della finanza pubblica.

La differenza non è di quelle trascurabili. Se il legislatore regionale è vincolato a quanto stabilito nel Piano di rientro, a tal punto per cui non ha la possibilità di scegliere (a saldi invariati) quale voce della spesa sanitaria regionale finanziare, sembra profilarsi un bilanciamento che non tenga pienamente conto del principio di autonomia politica della Regione, pur in presenza delle esigenze già descritte sulla necessità di ridurre il deficit sanitario.387

È possibile completare il ragionamento prendendo in considerazione almeno tre aspetti del procedimento. L’Accordo che prende il nome di Piano di rientro è sottoscritto tra la Giunta regionale ed

387 _{In più occasioni la dottrina ha riflettuto sulla condizione che una decisa}

riduzione della spese in ambito sanitario possa giustificare la limitazione dell’autonomia regionale, E. INNOCENTI, Il finanziamento della spesa sanitaria nella recente giurisprudenza costituzionale: tra tutela della salute, coordinamento della finanza pubblica e (in)attuazione dell’art. 119 Cost., in “Le Regioni”, n. 3, 2008, p. 597, «Dalla

giurisprudenza esaminata il contenimento della spesa pubblica sembra corrispondere al contenimento della spesa sanitaria: la sanità è uno dei settori in cui questa finalità assume connotati prevalenti, tali da giustificare rilevanti e pervasivi interventi statali». Il criterio di autonomia politica che si prende in considerazione è quello individuato dalla dottrina classica, T. MARTINES, Studio

sull’autonomia politica delle Regioni, in “Riv. Trim. Dir. Pub.”, 1956, p. 100. V.

CRISAFULLI, Vicende della questione regionale, in “Le Regioni”, n. 4, 1982, p. 499 ss. La questione in merito ai Piani di rientro sanitari, necessita di un richiamo anche in ordine alla distinzione tra l’autonomia politica e amministrativa nelle Regioni, alcuni spunti sono forniti da R. MANFRELLOTTI, Indirizzo politico delle Regioni,

funzione regolamentare e distinzione della politica dall’amministrazione a livello regionale, in

A. PATRONI GRIFFI (a cura di), Il Governo delle Regioni tra politica e amministrazione, Giappichelli, Torino, 2007, p. 69 ss.

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i Ministri competenti. Un Accordo che vincola la Regione e lo Stato anche in caso di modifica delle relative maggioranze politiche parlamentari e del consiglio regionale.388 _{Se dunque l’Accordo può essere stipulato dalla} Giunta regionale sostenuta da una maggioranza politica e poi essere attuato da una Giunta sostenuta da una maggioranza politica differente (perché in un’altra consiliatura) appare di non poca importanza la considerazione per cui l’attuazione dell’Accordo deve essere caratterizzato dalla ragionevole possibilità, da parte degli attori politici, di assumere le scelte che si ritengono maggiormente appropriate, dalla concreta possibile di rinegoziare l’Accordo.389 _{Non è di secondaria importanza valutare che} il Governo ha la possibilità di decidere se sollevare o meno la questione di costituzionalità su alcuni atti considerati in contrasto con il Piano di rientro secondo una valutazione assai discrezionale vista la vastità degli argomenti trattati nell’Accordo. Inoltre, per il Consiglio regionale e per la Giunta

388 _{La questione assume un interesse particolare anche sotto il profilo statutario,}

se si considera che non sussistono previsioni negli Statuti delle Regioni che possano regolare questo tipo di rapporti, tradendo così gli auspici di parte della dottrina sui possibili sviluppi positivi della stagione statutaria. Interessanti sotto questo profilo le conclusioni di M. OLIVETTI, Nuovi statuti e forma di governo delle

Regioni. Verso le Costituzioni regionali ?, Il Mulino, Bologna, 2002, p. 494, ss.

389 _{Nel caso dei Piani di rientro sanitari, il ruolo determinante della Giunta}

regionale sembra confermare la tesi sostenuta dopo la riforma del Titolo V e la stagione di adozione dei nuovi Statuti regionali, per cui le modeste regole dettate a favore delle Giunte regionali «non esclude che si possa recuperare tale ruolo in ragione della sua autorità politica». Il ruolo politico sembra aver sostenuto la possibilità, per l’organo esecutivo, di assumere delle scelte così importanti per la vita istituzionale della Regione, senza l’approvazione da parte del Consiglio Regionale. S. BARTOLE, La funzione normativa tra Consiglio e Giunta, in A. D’ATENA, (a cura di) I nuovi statuti delle Regioni ad Autonomia ordinaria, Giuffrè, Milano, 2008, p. 141. Sul punto anche N. VICECONTE, La forma di governo nelle regioni ad autonomia

ordinaria. Il parlamentarismo iper-razionalizzato e l’autonomia statutaria, Jovene, Napoli,

2010, p. 121. Sul rapporto tra il Consiglio e la Giunta nella prassi legislativa regionale, in chiave di controllo, pone alcuni spunti di riflessione M. CARLI, Tra

punti fermi e nodi non sciolti, in A. G. ARABIA, Le Regioni allo specchio. I rapporti regionali

sulla legislazione, Giuffrè, Milano, 2010, p. 81. Considerazioni che vengono riprese,

nello stesso volume, da A. D’ATENA nelle conclusioni, in ordine agli interrogativi sulle «tendenze accentratrici dell’Esecutivo» regionale.

alcune decisioni possono rappresentare un banco di prova ai fini della responsabilità politica nei confronti dell’elettorato della propria Regione.390

La possibilità per il Governo, come nel caso della sentenza Corte cost. n. 104 del 2013, di sollevare la questione su una singola disposizione avente ad oggetto il rimborso per una cura particolarmente importante, qual è quella oncologica, genera il rischio che il Governo possa decidere di interferire sull’autonomia politica regionale.391 _{In questa stessa direzione} si muove la sentenza Corte cost. n. 241 del 2013. La questione attiene ad un ricorso presentato dallo Stato contro la legge della Regione Abruzzo392 che ha «destinato al finanziamento delle spese relative al servizio di trasporto pubblico gli importi iscritti in bilancio per il rimborso dell’anticipazione di liquidità finalizzata al pagamento dei debiti sanitari». Il ricorrente, oltre alla violazione dell’art. 81 Cost., richiama l’attenzione della Corte sui profili che attengono ad un mancato rispetto di quanto previsto in sede di Piano di rientro e della considerazione per cui le somme utilizzate dalla Regione Abruzzo per il trasporto pubblico erano state destinate alla Regione per essere utilizzate ai fini previsti dal Piano di rientro. Tra le censure, che il ricorrente rileva dinanzi la Corte costituzionale, quello che più interessa per lo studio dell’Istituto dei Piani di rientro è quello per cui l’utilizzo di risorse finanziarie destinate al settore sanitario, in presenza di una mancata definizione del debito pregresso e dunque per la definizione del patrimonio delle aziende sanitarie è illegittimo in virtù dell’art. 2, co. 98, l. 191 del 2009 - già richiamato - che stabilisce la possibilità per lo Stato di anticipare risorse finanziarie alle

390 _{Di responsabilità politica, in senso pieno di Governance da parte delle Regioni,}

riferisce B. CARAVITA, Riflessioni sul mondo della sanità tra riforme e istanze di

autonomia, in Federalismi, n. 4, 2004, p. 7. Non è di secondaria importanza la

considerazione per cui, in alternativa, sarebbe possibile prevedere che in caso di mutamento degli assetti politici si possa prevedere la modifica dell’Accordo già sottoscritto.

391 _{Il criterio che si prende in considerazione, per delineare i contorni}

dell’autonomia politica, è quello di F. CUOCOLO, Principi di diritto costituzionale, Giuffrè, Milano, 1996, p. 265 ss.

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Regione nel settore sanitario, ma con le dovute garanzie per la restituzione e il vincolo di destinazione delle risorse.

Se diversamente si prende come criterio di valutazione la nota sentenza Corte cost. n. 376 del 2003, in cui la Corte ha statuito che i poteri di coordinamento «devono essere configurati in modo consono all’esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente garantite, rispetto a cui l’azione di coordinamento non può mai eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività di direzione o in indebito condizionamento dell’attività degli enti autonomi» si deve prendere atto o di un cambio di orientamento da parte della Corte costituzionale o di un’interpretazione che considera preponderante il parametro di raggiungimento dell’equilibrio di bilancio.

Se diversamente si tiene in considerazione quanto fin qui sancito dalla Corte costituzionale nella giurisprudenza richiamata, e valutando che il principio di coordinamento non può interpretarsi come una vera e propria attività di direzione da parte dello Stato, in relazione alle autonomie locali, allora l’orientamento stabilito dalla Corte ha degli aspetti in contrasto con quanto sostenuto nelle pronunce che hanno ad oggetto i dettagli delle decisioni predisposti dalle Regioni in tema di Piani di rientro sanitari.393

393 _{Il riferimento alla competenza concorrente, ed al ruolo svolto dallo Stato,}

rispetto alla potestà legislativa regionale, e ad una ricostruzione della giurisprudenza della Corte sul ruolo esercitato dallo Stato si veda F. CORVAJA,

La competenza concorrente tra Stato e Regioni in, Atti del Convegno Dieci anni dopo: più o meno autonomia regionale?, 27-28 gennaio 2011, Il Mulino, Bologna, 2011, «se non

è più ammesso un dettaglio cedevole il legislatore statale è tenuto a formulare le norme solo in termini di principio; e quindi una norma o è un principio o è illegittima (in quest’ottica, infatti, non dovrebbe più essere ammessa la norma che ha un nucleo duro - il principio vero e proprio, astraibile da essa - e una veste cedevole - la lettera che reca una fattispecie auto applicativa)». Secondo D. IMMORDINO, Razionalizzazione della spesa farmaceutica e contributo regionale di

solidarietà ambientale: prove tecniche (fallite) di «federalismo fiscale», in “Le Regioni”, n. 3,

2012, p. 613, «Il legislatore statale dovrebbe limitarsi a fornire indicazioni non vincolanti su come realizzare economie di spesa e migliorare l’efficienza gestionale, o tutt’al più ad imporre vincoli generali sul volume complessivo della spesa o sui saldi di bilancio». La riflessione sulle norme che devono essere

Il ragionamento sulla natura della legislazione dei Piani di rientro sanitari, ed in particolare con riferimento alle considerazioni sul carattere o meno di questa, come riconducibile al principio di coordinamento della finanza pubblica, si deve concludere con la risposta all’interrogativo di come può essere interpretata la legislazione sui Piani di rientro ed in particolare di come possono essere qualificati gli Accordi, all’interno del sistema delle fonti.

La giurisprudenza della Corte ritiene consolidato l’orientamento per cui l’istituto, essendo finalizzato all’obiettivo ultimo di raggiungere il contenimento del deficit è da considerare in quanto principio di coordinamento della finanza pubblica. La conseguenza è che l’Accordo a cui si è addivenuti e che deriva dalla legislazione sui Piani di rientro, è da ritenere in quanto norma interposta nel giudizio di costituzionalità e per questo rende vincolante l’Accordo rispetto alla legislazione regionale che in caso di difformità con questo è da considerare in contrasto con la Costituzione.394

Sul punto la giurisprudenza della Corte costituzionale è stata caratterizzata, per un lungo periodo, dall’accoglimento della tesi in riferimento alla possibilità da parte dello Stato di esercitare il proprio potere mediante gli atti di indirizzo e coordinamento. La funzione di indirizzo e coordinamento è rintracciabile nell’art. n. 17 della l. n. 281 del 1970. Com’è stato già ricostruito, l’intento del legislatore è stato quello di

qualificate di dettaglio ha già visto impegnata la dottrina nella materia della tutela della salute, Gianfranco Mor sul punto aveva, in modo condivisibile, ritenuto che si dovesse prestare la giusta attenzione per evitare il rischio che si imponessero, per norme di dettaglio, disposizioni che invece è difficile considerare come tali, G. MOR, Il riordino della sanità nella crisi dello Stato Sociale e della Costituzione materiale, in “Le Regioni”, n. 4, 1994, p. 971.

394 _{È stato avanzato in tal senso il dubbio se l’Accordo si configuri come «Norma}

interposta di una norma interposta (come norma, cioè, la violazione della quale comporti indiretta violazione della norma legislativa e - attraverso questa – dell’art. 117, comma 3, Cost.) oppure se concorra, in combinato disposto, con la previsione legislativa che lo contempla alla determinazione del contenuto di un principio fondamentale», così A. D’ATENA, Diritto Regionale, Giappichelli, Torino, 2015, p. 156.

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porre una riserva statale rispetto al trasferimento delle funzioni amministrative. 395

L’Accordo, che prende il nome di Piano di rientro sanitario non può essere ricondotto all’interno dello schema tipico degli atti di indirizzo e coordinamento per due argomenti.

Il primo che induce ad escludere una lettura degli Accordi in chiave di esercizio dell’attività di coordinamento della finanza pubblica è da ricondurre alla riforma del 2001 che non prevede in modo espresso la possibilità di esercitare un’attività di indirizzo e coordinamento dello Stato nei confronti delle Regioni.396 _{Alcune considerazioni in senso contrario} vanno nella direzione di ritenere possibile che lo Stato possa esercitare questo tipo di funzione nei confronti delle Regioni.397 _{Parte della dottrina,} all’indomani della riforma del 2001, aveva evidenziato che ad una generale