L’introduzione nella legislazione ordinaria delle disposizioni a fondamento dell’Accordo tra lo Stato e la Regione

Gli Accordi, che prendono il nome di Piani di rientro, trovano il proprio fondamento giuridico nella legislazione che permette allo Stato ed alle Regioni di sottoscriverli e che li rende successivamente vincolanti per l’ordinamento.191

Il riferimento, in ordine alla vincolatività della legislazione sui Piani di rientro, dopo quanto previsto alla fine degli anni Novanta, è da rintracciare nell’articolo 1, co. 180, della legge finanziaria del 2005 (l. n. 311 del 30 dicembre 2004).192

alla piena attuazione del piano di rientro». Così come il Patto per la salute non si pone in contrasto con quanto stabilito dalla legislazione e dal contenuto dei Piani di rientro, ad esempio per quanto attiene al commissariamento la disciplina prevede che, «Per le Regioni già sottoposte ai piani di rientro e già commissariate alla data di entrata in vigore della legge attuativa della presente Intesa restano fermi l'assetto della gestione commissariale previgente per la prosecuzione del piano di rientro, secondo programmi operativi, coerenti con gli obiettivi finanziari programmati, predisposti dal Commissario ad acta, nonché le relative azioni di supporto contabile e gestionale». A dimostrazione della forte integrazione tra il Patto per la Salute, ed il programma che prende il nome di Piano di rientro, è da evidenziare come l’articolo 14 del suddetto Patto è rubricato «Piani di rientro per le Regioni inadempienti rispetto ad adempimenti diversi dall'obbligo di equilibrio di bilancio». Anche il più recente Patto per la salute 2014-2016 contiene al suo interno delle previsioni in ordine alla legislazione sui Piani di rientro di cui si riferirà in particolare in merito alla nomina del Commissario ad acta.

191 _{Il riferimento è alle più recenti previsioni legislative, considerando la}

precedente previsione contenuta nell’art. 19-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, così come modificato dal d.lgs. n. 229 del 1999.

192 _{L’articolo 1, co. 180, stabilisce che «La Regione interessata, nelle ipotesi}

indicate ai commi 174 e 176, nonché in caso di mancato adempimento per gli anni 2004 e precedenti anche avvalendosi del supporto tecnico dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali, procede ad una ricognizione delle cause ed elabora un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri della salute e dell'economia e delle finanze e la singola Regione stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla Intesa prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione necessaria per la riattribuzione alla Regione interessata del maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale, subordinatamente alla

In ordine agli obblighi che sorgono in capo alle Regioni, in forza dell’art. 1, co. 180, il legislatore ha anzitutto previsto che la Regione interessata svolga una verifica in ordine alla possibilità di predisporre il programma di riordino finanziario. La previsione assume un rilievo significativo perché la forte vincolatività che deriva dall’adozione del Piano di rientro è eventuale e solo conseguente ad un mancato intervento da parte della Regione.193 _{Il metodo individuato dal legislatore rientra in} un’ottica di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, soprattutto se si considera che la legislazione ha fatto seguito all’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-regioni del 23 marzo 2005.194

Secondo la previsione legislativa le Regioni, interessate da una condizione di deficit, predispongono un un processo di analisi,

verifica della effettiva attuazione del programma». La previsione dell’art. 1, co. 180, ha subito successive modifiche, tra le quali quelle contenute nell'articolo 4 del d.l. 14 marzo 2005 n. 35, all'articolo 1, co. 308, della l. 23 dicembre 2005, n. 266, all’articolo 4, co. 2-bis, del d.l. 1 ottobre 2007, n. 159.

193 _{Quest’obbligo si realizza mediante un monitoraggio trimestrale che la Regione}

dovrà compiere per verificare l’eventuale condizione di mancato equilibrio economico (art. 1, co. 174), «Al fine del rispetto dell'equilibrio economico- finanziario, la Regione, ove si prospetti sulla base del monitoraggio trimestrale una situazione di squilibrio, adotta i provvedimenti necessari. Qualora dai dati del monitoraggio del quarto trimestre si evidenzi un disavanzo di gestione a fronte del quale non sono stati adottati i predetti provvedimenti, ovvero essi non siano sufficienti, con la procedura di cui all'articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, il Presidente del Consiglio dei ministri diffida la Regione a provvedervi entro il 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento. Qualora la Regione non adempia, entro i successivi trenta giorni il presidente della Regione, in qualità di Commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo ripianamento, ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive entro le misure stabilite dalla normativa vigente. I predetti incrementi possono essere adottati anche in funzione della copertura dei disavanzi di gestione accertati o stimati nel settore sanitario relativi all'esercizio 2004 e seguenti».

194 _{L’Intesa, raggiunta in sede di Conferenza Stato-regioni, atto rep. n. 2271 del}

23 marzo 2005, contiene le modalità attraverso cui le Regioni adottano ed attuano il Piano di rientro. È necessario considerare che all’Intesa del 2005 ha fatto seguito quella raggiunta in sede di Conferenza Stato-regioni, Atto rep. n. 2648 del 2006.

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individuando i motivi che lo hanno prodotto, senza che in questa prima fase lo Stato eserciti un ruolo determinante. Il procedimento ha come presupposto che la competenza nella gestione, e dunque sulle scelte da assumere, possa individuare, in dettaglio, i profili di maggiore criticità ed adottare, di conseguenza, le scelte più idonee alla loro risoluzione.195

In un’ottica di piena attuazione dei principi costituzionali, in tema di autonomia, sarebbe da considerare irrazionale un procedimento che avesse come unico protagonista lo Stato, riducendo gli spazi di autonomia, senza la possibilità per le Regioni di assumere le scelte che possono essere considerate più opportune per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.196

In quest’ottica il legislatore ha previsto, correttamente, un sistema contraddistinto da fasi differenti, così da permettere alla Regione interessata di poter adottare, ove possibile, i provvedimenti necessari per risolvere i profili di maggiore criticità in relazione alla gestione della sanità regionale. Solamente nel caso in cui la Regione non è in grado, in modo autonomo, di provvedere ad assumere le scelte idonee per realizzare una condizione di equilibrio è previsto un intervento da parte dello Stato.

La questione è assai rilevante sotto il profilo dello studio sistematico dell’impianto costituzionale della Repubblica delle autonomie, perché attiene al rispetto del principio sancito nell’articolo 5 Cost. e che è stato confermato con la riforma del 2001.197

195 _{Un parallelo sembra potersi effettuare con i più recenti provvedimenti in}

materia di anticorruzione (l. n. 190 del 2012 e d. l. 90 del 2014) in cui si è previsto di adottare un sistema di analisi da parte della stessa amministrazione e finalizzato ad individuare preventivamente gli ambiti in cui potrebbe essere maggiormente probabile la presenza del fenomeno corruttivo.

196 _{In tema di concretizzazione dei diritti, con specifico riferimento ai diritti}

fondamentali ed alla tesi della concretizzazione del diritto all’autonomia si veda V. BALDINI, La concretizzazione dei diritti fondamentali, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2015, p. 65 ss.

197 _{In tal senso C. Tubertini, Stato, Regioni e Tutela della Salute, in A. PIOGGIA, L.}

VANDELLI (a cura di), La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale.

In altre parole, non è irrilevante che il procedimento scelto dal legislatore sia diviso in due fasi per cui, in un primo momento spetta alle Regioni verificare i motivi del mancato rispetto degli obiettivi previsti e tentare l’individuazione dei metodi più idonei per risolvere e superare le suddette criticità.198

Il legislatore ha sancito199 _{che, in assenza di provvedimenti volti a} modificare la condizione esistente, il Presidente del Consiglio dei Ministri diffidi la Regione. Nel caso in cui la Regione interessata non provveda entro i successivi 30 giorni200 _{il Presidente della Giunta regionale, in qualità} di Commissario ad acta, «approva il bilancio di esercizio consolidato del Servizio sanitario regionale al fine di determinare il disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo ripianamento».201

Tutto quanto ciò premesso, in riferimento alla possibilità per la Regione interessata dal deficit sanitario di addivenire ad una soluzione rispetto alla propria condizione, fa poi seguito la disposizione vincolante prevista dall’art. 1, co. 180.202

198 _{Come si è già avuto modo di segnalare, il filo rosso che collega la legislazione}

sui Piani di rientro sanitari alla valorizzazione dell’autonomia regionale trova nell’articolo 5 Cost. la sua origine, in un’accezione confermata dalla riforma del V Cost. La tesi, che si propone, a fondamento dell’inquadramento dogmatico dei Piani di rientro nell’ordinamento, è quella per cui la riforma del Titolo V, con una rinnovata competenza legislativa in favore delle Regioni è il risultato del pieno compimento dell’articolo 5 Cost. che caratterizza la Repubblica. Per una ricostruzione ragionata di quest’interpretazione cfr. F. PIZZETTI, Il quadro generale

della riforma costituzionale tra «compimento» del disegno costituzionale del 1948 e innovazione dell’ordinamento italiano, in F. PIZZETTI, A. POGGI, (a cura di) Il sistema “instabile”

delle Autonomie locali, Giappichelli, Torino, 2007, p. 3, ss.

199 _{Per la prima volta nella legge finanziaria per il 2005 l. n. 311 del 2004, art. 1,}

co.174.

200 _{Il termine individuato dalla legge è il 30 aprile dell'anno successivo a quello di}

riferimento.

201 _{Ivi inclusi gli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito delle persone}

fisiche e le maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive».

202 _{La previsione è dunque quella per cui le Regioni, interessate da quanto previsto}

all’articolo 1, co. 174, sono obbligate ad elaborare un programma operativo teso alla riorganizzazione, riqualificazione e potenziamento del Servizio sanitario

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Secondo la previsione legislativa il Ministero della Salute ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze concordano, con la Regione interessata, un programma che è il piano operativo dell’Accordo sottoscritto, al fine di garantire l’equilibrio economico nel pieno rispetto dei livelli essenziali di assistenza.

L’Accordo non è solo finalizzato al raggiungimento del futuro obiettivo di equilibrio economico, perché si prevede espressamente che la sottoscrizione da parte della Regione interessata è condizione essenziale affinché questa possa godere del maggiore finanziamento da parte dello Stato. La previsione, per cui si prevede che lo Stato subordini il trasferimento del finanziamento alla verifica puntuale dell’attuazione del programma da parte della Regione, assume un valore cruciale nella ricostruzione dell’istituto, perché mette in evidenza il rapporto tra lo Stato e la Regione nella sottoscrizione del Piano.203

Già dalle prime considerazioni sulla legislazione dei Piani di rientro, si comprende come questa rappresenti anche un tavolo di prova per il Titolo V, nella sua formulazione dopo la riforma del 2001. Se da una parte lo Stato deve garantire il rispetto dei principi costituzionali, e dall’altra le Regioni hanno il compito di fondare la propria vita politico-istituzionale sul principio di autonomia, è necessario un luogo di controllo e verifica rispetto alle diverse esigenze, così da poter risolvere le eventuali criticità

regionale solamente nel caso in cui non riescano a risolvere la condizione di deficit.

203 _{Questa considerazione deve essere associata al fatto che gli Accordi, che sono}

stati stipulati, trovano fondamento nella previsione dell’art. 8, co. 6, della legge n. 131 del 2003 per cui è compito dello Stato addivenire alla stipula di intese finalizzate ad armonizzare la legislazione statale e regionale. «Il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso è esclusa l’applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Nelle materie di cui all’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112».

che sorgono tra le parti. La previsione contenuta nella l. n. 311 del 2004, assume un’importanza ancora maggiore nell’ottica di un confronto costante tra le Regioni interessate dal Piano di rientro e lo Stato. La legge, così come poi confermato nei singoli Piani di rientro, stipulati tra lo Stato ed alcune Regioni, ha previsto un monitoraggio in merito alla loro attuazione, che rappresenta la concreta attuazione di quanto previsto dalla legge.204

Il metodo utilizzato è quello della ricerca di una condivisione tra lo Stato e la Regione al fine di definire, almeno nei suoi aspetti salienti, gli obbiettivi da raggiungere. L’importanza di verificare il raggiungimento degli scopi si comprende solo se si considera che, così come previsto dal legislatore, lo Stato procederà all’erogazione di un maggiore finanziamento nei confronti della Regione, nel caso in cui questa ha rispettato gli obiettivi che si era prefissata in sede di Accordo.

Un esempio per tutti, al fine di comprendere il meccanismo del maggior finanziamento, è possibile da rinvenire nella previsione contenuta, già dal primo primo anno di adozione dei Piani, in cui lo Stato si impegna in un maggiore trasferimento di risorse a fronte degli obiettivi raggiunti.205 Il legislatore ha collegato il maggiore impegno della Regione al raggiungimento dei livelli essenziali di assistenza, con l’aumento del trasferimento di risorse finanziarie. Lo strumento cerca di coniugare la necessità di una riduzione del deficit con quella di tutela della salute.206 _Il

204 _{Il monitoraggio, rispetto all’attuazione di quanto previsto negli Accordi, è}

espressamente previsto anche nell’Intesa tra lo Stato e le Regioni del 23 marzo 2005, che ha definito alcuni contenuti del Piano di rientro. Più nello specifico si è previsto che gli obiettivi stabiliti devono essere sottoposti a verifica, al fine di attestarne l’effettivo conseguimento. Per raggiungere questo scopo si è deciso di ricorrere all’istituzione di un comitato con il compito di procedere alla verifica permanente dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza. L’Intesa è stata stipulata ai sensi dell’art. 8, co. 6, della legge n. 131 del 5 giugno 2003, e in attuazione dell’art. 1., co. 173, della legge n. 311 del 30 dicembre 2004.

205 _{Il riferimento è all’art. 1, co. 164, l. n. 311 del 30 dicembre 2004, che ha}

previsto un incremento per una somma pari a 1000 milioni di euro.

206 _{Nel primo anno di riferimento il totale delle risorse finanziarie stanziate è stata}

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punto cruciale, della previsione legislativa, è quindi che la Regione, interessata dalla ripartizione di questa maggiore somma di denaro, debba stipulare «specifici accordi diretti all'individuazione di obiettivi di contenimento della dinamica della spesa al fine della riduzione strutturale del disavanzo».207

Il legislatore individua la strada del raggiungimento dell’equilibrio finanziario attraverso sia un maggiore impegno da parte della Regione interessata, sia con un maggiore trasferimento di risorse statali. Di contro, non è possibile ipotizzare che la Regione, interessata da una situazione di particolare deficit, possa farvi fronte senza l’intervento dello Stato. Per questo motivo il Piano di rientro diviene uno strumento necessario poiché in alternativa lo Stato dovrebbe trasferire le risorse necessarie alla Regione per il prosieguo dell’erogazione delle prestazioni sanitarie, senza la garanzia di un miglioramento dell’organizzazione in materia.

1.3. Lo sviluppo, nella direzione di una sempre maggiore incisività