Il processo di consolidamento della legislazione e il problema della responsabilità politica per il deficit

Il legislatore, pur non adottando una disciplina strutturata e prediligendo l’inserimento delle disposizioni in materia di Piani di rientro nelle diverse leggi finanziarie, succedutesi dopo il 2004, ha però garantito una struttura stabile e un’evoluzione costante nella direzione di una vincolatività forte.243

Quest’impostazione del legislatore, che non ha previsto l’adozione di provvedimenti strutturati nel tempo, ha determinato la necessità di intervenire con la decretazione d’urgenza, soprattutto in alcuni momenti di criticità economica.

2012, n. 189» sul punto sia concesso rinviare ad A. PATANÈ, Illegittimo il divieto di

esecuzione forzata nelle Regioni che hanno sottoscritto il Piano di Rientro del deficit sanitario regionale. Annotazione a Corte costituzionale n. 186/2013, in “OPAL”, n. 3, 2013.

243 _{Se le leggi finanziarie successive al 2005 sono state caratterizzate da}

provvedimenti legislativi che in larga parte hanno ripreso quanto sancito dal primo intervento in tema di Piani di rientro, dopo il 2010 si è riproposto in termini generali quanto sancito dal legislatore nello schema adottato con la legge finanziaria per il 2010. Il riferimento è alla l. n. 220 del 13 dicembre del 2010. La legge contiene un riferimento ai Piani di rientro all’articolo 1, co. 50 e 51, entrambi si riferiscono a disposizioni di carattere economico in ordine alla gestione del finanziamento da parte dello Stato nei confronti delle Regioni che hanno sottoscritto negli anni precedenti il Piano di rientro. Il legislatore con la successiva l. n. 183 del 12 novembre 2011 non ha introdotto modifiche di particolare valore alla legislazione sui Piani di rientro ed ha confermato la previsione in ordine al finanziamento di alcuni profili strettamente connessi con la legislazione sui Piani di rientro e dunque attinenti alla sola attività di erogazione delle risorse necessarie per le Regioni interessate. In particolare l’art. 22, co, 7 prevede che per «l'anno 2012 ciascuna Regione, conformemente al proprio ordinamento, può disporre la deduzione dalla base imponibile dell'imposta regionale sulle attività produttive delle somme erogate ai lavoratori dipendenti del settore privato in attuazione di quanto previsto da contratti collettivi aziendali o territoriali di produttività di cui all'articolo 26 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. Gli effetti finanziari derivanti dagli interventi di cui al presente comma sono esclusivamente a carico del bilancio della Regione. Restano fermi gli automatismi fiscali previsti dalla vigente legislazione nel settore sanitario nei casi di squilibrio economico, nonché le disposizioni in materia di applicazione di incrementi delle aliquote fiscali per le regioni sottoposte ai Piani di rientro dai deficit sanitari».

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In tal senso, un caso di particolare valore è rappresentato dal provvedimento volto a superare il divieto di finanziamento da parte dello Stato. Com’è noto, all’indomani della riforma costituzionale del 2001, l’impianto legislativo aveva previsto una rimodulazione dei trasferimenti nei confronti delle Regioni. Il legislatore è quindi intervenuto prevendo la possibilità per lo Stato di erogare il finanziamento per le Regioni.244 _La necessità di adottare il decreto legge deriva dall’eccezionalità della situazione e quindi dall’esigenza di derogare al limite precedentemente imposto.245

L’importante disciplina del finanziamento alle Regioni non rappresenta l’unico caso in cui il legislatore è intervenuto con la decretazione d’urgenza; un altro caso significativo è rappresentato dalla disciplina del Commissario ad acta, ed anche in questo caso il legislatore ha dovuto significativamente integrare quanto previsto in materia246 _Il

244 _{Il riferimento è al d. l. n. 23 del 20 marzo 2007 in cui si è previsto che in deroga}

a quanto già stabilito con l’articolo 4, co. 3, del d. l. n. 347 del 2001 lo Stato concorre a ripianare i disavanzi del Servizio sanitario nazionale e dunque a contribuire alle Regioni in deficit Convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 17 maggio 2007.

245 _{Secondo la previsione del d.l. n. 23 del 2007 si prevede in modo esplicito la}

possibilità per lo Stato di trasferire i fondi necessari alle Regioni al fine di ottenere il finanziamento necessario per ridurre il deficit regionale e superare l’obiettivo posto con il Piano di rientro.

246 _{Il riferimento è al d. l. n. 159 del 2007 il cui articolo 4 è significativamente}

rubricato «Commissari ad acta per le Regioni inadempienti». Il decreto legge prevede che nel caso in cui dal monitoraggio dei Piani di rientro delle singole Regioni interessate dovesse emergere «il mancato rispetto da parte della Regione degli adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla realizzabilità degli equilibri finanziari nella dimensione e nei tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento, riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema sanitario regionale (…) su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali diffida la Regione ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti nel Piano». Vista la complessità dell’argomento della nomina dei Commissari ad acta a seguito del mancato rispetto del Piano di rientro, si rinvia ad una trattazione più completa nel § III. Si segnala solo il d. l. n. 98 del 2011 che ha regolamentato la situazione di un eventuale contrasto tra la legge regionale ed i Piani di rientro. Il legislatore ha così previsto che se in corso di attuazione

legislatore ha anche tentato di introdurre delle sanzioni nei confronti dei rappresentanti politici al fine di rafforzare la responsabilizzazione che caratterizza la legislazione sui Piani di rientro.247

Nello specifico ci si riferisce alla «responsabilità politica del presidente della Giunta Regionale».248 _{Il legislatore aveva ipotizzato che in} caso di grave dissesto finanziario può essere disposto lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta. L’ipotesi era quella per cui il Presidente della Regione, sarebbe stato dichiarato «incandidabile» per le cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per un periodo di tempo di dieci anni. La Corte costituzionale è però intervenuta, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell'art. 2, co. 2, co. 3 e co. 5, del d.lgs. n. 149 del 2011,249 _{limitando l’ipotesi sanzionatoria} di responsabilità politica.

del piano o dei programmi operativi gli organi di attuazione del piano dovessero riscontrare degli ostacoli che derivano da «provvedimenti legislativi regionali» li trasmettono al Consiglio regionale che entro i successivi «sessanta giorni» dovrà apportare le necessarie modifiche (art. 17, co. 4, lett. a) del d.l. 98 del 2011). Sul punto E. GRIGLIO, Il legislatore «dimezzato»: i Consigli regionali tra vincoli interni di attuazione dei Piani di rientro dai disavanzi sanitari ed interventi sostitutivi governativi, in

“Le Regioni”, n. 3, 2012, p. 462 ss. La tesi è quella per cui l’intervento è succeduto alla sentenza del «TAR per l’Abruzzo del 17 maggio 2011 che ha annullato tre delibere del Commissario ad acta per la Sanita in Abbruzzo di approvazione del cronoprogramma operativo 2010 per la prosecuzione del piano di rientro».

247 _{Il d.lgs. n. 149 del 2011 è stato adottato con l’obiettivo di responsabilizzazione}

di chi assume l’incarico politico della Regione e di sanzionare chi ha assunto le decisioni che hanno poi comportato la necessità di adottare le misure del Piano di rientro ed eventualmente a premiare chi ha invece posto in essere decisioni di ottimizzazione del sistema.

248 _{Così è rubricato l’art. 2 del d.l. n. 149 del 2011 che aveva come obiettivo quello}

di prevedere le sanzioni nei confronti degli attori politici delle scelte assunte.

249 _{Sentenza Corte cost. n. 219 del 19 luglio 2013. Sul punto F. LOSURDO,}

Coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute nella “legislazione della crisi” (nota a Corte cost., sent. n. 104 del 2013), in “Osservatorio A.I.C.”, ottobre, 2013. Punto

in diritto n. 14.7 «La Costituzione ha attribuito al Capo dello Stato e al Governo, l’uno rappresentante dell’unità nazionale e l’altro garante dell’indirizzo politico generale, il compito di valutare il grado di responsabilità implicato dalla violazione di legge, giacché anche da esso si desume l’ampiezza e la gravità dell’inadempimento. Inoltre, essa assicura la piena tutela delle istanze regionali, affidando a questa Corte la risoluzione di eventuali conflitti tra Stato e Regione che possano insorgere in sede di applicazione dell’art. 126 Cost. In questo

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Venuta meno la vincolatività giuridica, rimane la volontà di incidere nella responsabilità politica di chi ha assunto le scelte che hanno prodotto il deficit regionale.

Non è possibile non considerare che il legislatore, con questa decisione, ha perseguito l’obiettivo di ricondurre la riduzione del deficit ad una corretta gestione dei servizi, cosicché si possa addivenire al pieno rispetto del diritto di tutela della salute. A tal proposito si pensi alla disposizione per cui il blocco delle assunzioni, generalmente previsto, può essere derogato in relazione alla necessità di garantire i livelli essenziali di assistenza, ma solo qualora sia accertato un parziale raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano di rientro.250

Nel prevedere, tra le Regioni in Piano di rientro, una differenziazione tra quelle che hanno o meno raggiunto gli obiettivi previsti, si dimostra la capacità dello strumento di adattarsi alle esigenze delle Regioni. Il legislatore, anche con questa previsione, conferma che

contesto, non vi è spazio per un intervento dell’organo della giurisdizione contabile. Detto ciò, e venendo alle censure, il comma 2 della norma impugnata, nella parte in cui prevede questo intervento, senza tuttavia specificarne presupposti, natura e tempi di svolgimento, viola anche per tale profilo l’art. 126 Cost. e il principio di ragionevolezza, la lesione del quale senz’altro qui ridonda sulle attribuzioni costituzionali della Regione. Questa Corte ha già affermato che l’esercizio del potere sanzionatorio in oggetto risponde alla necessità costituzionale di un “immediato allontanamento” dalla carica della persona che la occupa (sentenza n. 12 del 2006). In effetti, la situazione non sarebbe davvero “eccezionale” (sentenza n. 50 del 1959), e tale da giustificare un “atto di penetrante ingerenza” (sentenza n. 81 del 1979) nell’autonomia regionale, se essa fosse compatibile con i tempi occorrenti alla definizione del giudizio contabile, che sono per necessità ben altri rispetto ai tempi della politica. In queste condizioni, l’organo di governo della Regione viene assoggettato ad un procedimento sanzionatorio, di per sé contraddittorio rispetto all’urgenza del decidere, e comunque dai tratti così indefiniti, da rendere incerte le prospettive di esercizio della carica, in danno dell’autonomia regionale».

250 _{Il riferimento è al d.l. n. 158 del 2012, che all’articolo 4-bis sancisce che il}

blocco delle assunzioni sancisce la possibilità di deroga rispetto al blocco delle assunzioni previsto dall’articolo 1, co. 174, della legge n. 311 del 2004 e successive modificazioni. Il legislatore è intervenuto sancendo che il blocco «può essere disapplicato nel limite del 15 per cento in correlazione alla necessità di garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza».

l’istituto è strumentale al raggiungimento del diritto alla tutela della salute e che quindi le decisioni devono essere assunte nel pieno bilanciamento con gli altri principi costituzionalmente previsti, in particolare quello di tutela della salute.

Allo stesso tempo l’obiettivo di una riduzione della pressione fiscale perseguito dallo Stato attraverso il blocco dell’aumento della tassazione locale, trova un’eccezione in quelle Regioni interessate dal deficit sanitario e che hanno sottoscritto il Piano di rientro. Il legislatore ha quindi più volte introdotto disposizioni legislative finalizzate a collegare il maggiore sforzo dello Stato con una condivisione di responsabilità dei territori interessati, provando a collegare ai fallimenti gestionali delle conseguenze sanzionatorie per la politica regionale.251

2. Le costanti rinvenibili negli Accordi sottoscritti dalle diverse