L’evoluzione degli Accordi tra Stato e Regioni in rapporto ai Piani di rientro

Lo studio sull’inquadramento dei Piani di rientro, nel sistema delle fonti, risente anche delle altre modalità di raccordo tra lo Stato e le Regioni in materia di Sanità. Il Piano di rientro, se da una parte rappresenta un vincolo giuridico per la Regione dall’altra è uno strumento di connessione con lo Stato. Un metodo, quello del dialogo tra lo Stato e le Regioni, già sperimentato nell’ordinamento. In particolare ci si riferisce ai Patti per la salute che sono stati sottoscritti sia prima dell’entrata in vigore della legislazione sui Piani di rientro, sia dopo la loro applicazione in alcune Regioni.

87

Il Patto per la salute, secondo la definizione del Ministero, è da considerarsi come un «Accordo finanziario e programmatico tra il Governo e le Regioni, di valenza triennale, in merito alla spesa e alla programmazione del Servizio Sanitario Nazionale, finalizzato a migliorare la qualità dei servizi, a promuovere l’appropriatezza delle prestazioni e a garantire l’unitarietà del sistema».

Il Patto è un’Intesa, tra lo Stato e le Regioni, sugli obbiettivi che ci si prefigge in tema di organizzazione sanitaria. Lo scopo è quello di addivenire ad un Accordo che rappresenti un’intesa organica su differenti aspetti dell’organizzazione della sanità regionale. Il primo è stato sottoscritto, in sede di Conferenza permanente, il 3 agosto del 2000.183

La premessa contenuta nell’accordo del 2000 è la constatazione di una mancanza di strumenti normativi idonei ad adottare scelte capaci di permettere la riduzione del debito sanitario.184 _{Per questo è possibile} considerare che, dal combinato disposto delle due disposizioni, si può ricavare il fondamento giuridico della realizzazione di un Accordo, sottoscritto in sede di Conferenza permanente, che ha posto le basi per quelli che poi saranno i successivi, e più strutturati, Accordi rappresentati dai Piani di rientro sanitari.

Il contenuto del primo Accordo è stato successivamente confermato e consolidato nell’Accordo del 22 marzo del 2001 e poi dell’8 agosto del 2001.185 _{Alcuni commentatori hanno considerato la} sottoscrizione di questi come «l’anno zero» nei rapporti tra le Regioni e lo Stato in materia di sanità.186 _{Una valutazione argomentata dalla} constatazione che, dal momento dell’Accordo, e per gli anni avvenire è

183 _{Per completezza si segnala che l’Accordo è stipulato anche in forza}

dell’articolo 23 della l. n. 448 del 1998. Si veda, repertorio atti della Conferenza, n. 1004.

184 _{B. VITIELLO, La sanità pubblica: specchio della realtà dei rapporti Stato-Regioni, in}

“Istit. del Federalismo”, n. 6, 2006, p. 964.

185 _{S. PARILLA, Le risorse del servizio sanitario: dell’accordo del 3 agosto 2000 alle intese del}

23 marzo 2005, in “Ragiusan”, n. 23, 2006, pp. 70-79.

186 _{Così S. CALZOLAIO, Il mondo dei Piani di rientro dal disavanzo sanitario dal punto di}

stato profondamente modificato il carattere del finanziamento dello Stato nei confronti delle Regioni in materia di sanità.

Il d.l. n. 347 del 2001, convertito in legge n. 405 del 16 novembre 2001, è succeduto a suddetti Accordi ed in questo è possibile rinvenire la loro copertura legislativa. Nell’evoluzione del rapporto tra Stato e Regioni si è addivenuti, in via preliminare, ad individuare gli aspetti salienti degli obiettivi da raggiungere ed i mezzi attraverso cui farlo. Solo successivamente lo Stato è intervenuto per dare seguito a quanto deciso preliminarmente con le Regioni in sede di Conferenza.

Un procedimento che si vuole evidenziare perché rappresenta un

modus operandi di particolare interesse che ha assunto una rilevanza

peculiare nel consolidamento, in forma strutturata, del dialogo tra Regione e Stato che è alla base della sottoscrizione del Piano di rientro.

L’art. 4 del d. l. n. 347 del 2001, che ha fatto seguito al primo Patto per la salute, disciplina i disavanzi finanziari realizzati fino al 2001 ed accertati fino a quella data. Il legislatore, con questa previsione, ha sancito che il disavanzo finanziario realizzato fino al 2001, deve essere coperto dalle Regioni attraverso gli strumenti impositivi di competenza regionale.187 _{Diversamente, la previsione di suddetto decreto, che è} succeduta al patto per la salute, ha rappresentato un cambiamento rispetto al contenuto del d.lgs. n. 56 del 2000. Se con quest’ultimo provvedimento il legislatore si era prefissato l’obiettivo di giungere alla realizzazione di un sistema di forte responsabilizzazione del sistema di finanziamento regionale, con l’Accordo contenuto nel Patto per la salute, poi

187 _{Il decreto legge fa riferimento ad una serie di strumenti che vengono previsti}

anche nei Piani di rientro, in particolare si veda art. 4, co. 3, lett. a), in cui si prevedono le «Misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa; variazioni dell'aliquota dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali previste nella normativa vigente; altre misure idonee a contenere la spesa, inclusa l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci».

89

consolidatosi con il decreto legge del 2001, si è stabilito di intervenire nel ripiano del debito realizzatosi in materia sanitaria.

Con il Patto per la salute, dunque con un Accordo, si è addivenuti nel 2001 alla decisione di superare la previsione dettata dal d.lgs. n. 56 del 2000 e rivedere il sistema di trasferimento delle risorse. Nel Patto per la salute si è così optato per un sistema premiale, legando il trasferimento delle risorse al raggiungimento di risultati soddisfacenti da parte delle Regioni. L’assunzione di decisioni, che hanno influito in modo determinante nei rapporti tra lo Stato e le Regioni, in una materia di competenza dello Stato, e d’importanza rilevante qual è quella del finanziamento della sanità regionale, ha visto come protagonista lo strumento pattizio in cui anche le Regioni hanno avuto un ruolo determinante nell’assunzione delle decisioni. Dopo essere preliminarmente addivenuti ad una condivisione degli obiettivi con le Regioni lo Stato ha provveduto ad adottare la legislazione consequenziale all’attuazione di quanto previsto. Lo strumento dei Patti per la salute è stato utilizzato sia prima, sia dopo l’adozione della legislazione e la successiva sottoscrizione dei Piani di rientro. Un elemento caratterizzante è rappresentato dal fatto che nei Patti per la salute è possibile rinvenire i riferimenti al contenuto, nel merito, dei Piani di rientro.188 _{I patti per la} salute hanno così rappresentato, nel corso degli anni, uno strumento valido di condivisione delle scelte tra lo Stato e le Regioni, svolgendo prima un ruolo di anticipazione della legislazione sui Piani di rientro, e poi continuando ad avere una funzione di rilievo in quanto strumento per addivenire ad una risoluzione condivisa, di questioni controverse,

188 _{Contra, per un’analisi che considera il Patto per la salute come non}

soddisfacente le necessità che derivano dal raggiungimento degli obiettivi per le Regioni si veda E. JORIO, Un patto per la salute (e la finanziaria 2010) non propriamente

compatibile con l’esordio del federalismo, in “Ragiusan”, n. 26, 2009, p. 12, «Tutto questo

porta ad interrogarsi sull'opportunità di dar credito alla procedura concertativa frequentata sino ad oggi, al fine di garantire l'uniformità reale delle prestazioni e il rispetto dell'autonomia delle Regioni, spesso violata dai compromessi della politica esplicitati all'interno dei lavori delle conferenze rappresentative».

nell’attuazione del Piano di rientro; dimostrando di essere uno strumento giuridico efficace di attuazione del principio di leale collaborazione.

Se, in chiave ricostruttiva, si analizzano i Patti per la salute sottoscritti negli ultimi dieci anni, è possibile registrare che i primi effettuano un riferimento generico ai Piani di rientro, descrivendo gli obiettivi da raggiungere attraverso l’adozione del Piano.189 _Con l’evoluzione della legislazione sui Piani di rientro e con il moltiplicarsi degli Accordi, e della loro attuazione nelle Regioni interessate dal deficit sanitario, è mutato anche il riferimento che, nei Patti per la Salute, si è effettuata in ordine a suddetti Piani.190

189 _{Il riferimento ai Piani di rientro nei Patti per la salute, assume un ruolo diverso}

con il succedersi degli anni. I primi riferimenti al Piano di rientro hanno un carattere programmatico. Il Patto sottoscritto il 28 settembre 2006 stabilisce che «Il Governo si impegna a prevedere in sede di approvazione del disegno di legge finanziaria per l’anno 2007, per le Regioni che presentano grandi criticità finanziarie, un fondo transitorio che, insieme con misure di affiancamento, sostenga tali Regioni in un percorso di rientro in grado di portare all’azzeramento dei loro disavanzi entro l’anno 2010». Al punto 3, rubricato «Ulteriore concorso transitorio dello Stato alle Regioni in difficoltà economico-finanziaria», è possibile rintracciare un riferimento di tipo programmatico.

190 _{Nel testo dei Patti per la salute, stipulati dopo l’entrata in vigore della}

legislazione sui Piani di rientro, sussiste un costante riferimento alla presenza dei Piani ed al loro contenuto. Con delle differenze, in relazione all’evoluzione dei Piani di rientro nell’ordinamento. Nel patto per la salute 2010-2012 la premessa all’accordo è quella per cui «Per le regioni interessate dai Piani di rientro la fissazione degli obiettivi va integrata con quella dei medesimi piani», il patto per la salute ha altresì previsto dei tempi diversi di attuazione degli obbiettivi fissati differenziando quelli per le Regioni a Statuto speciale. «A tale adempimento le regioni sottoposte ai piani di rientro provvedono entro il 31 dicembre 2010 e le altre regioni entro il 30 giugno 2011». Vista la condizione particolare in cui versano le Regioni sottoposte ai Piani di rientro, nel Patto della salute, si prevede espressamente che «Le regioni sottoposte ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, per tutta la durata dei piani intensificano le verifiche periodiche delle procedure amministrativo contabili, ai fini della certificazione annuale dei bilanci delle aziende e del bilancio sanitario consolidato regionale». Nel patto si riprendono anche alcuni passaggi degli obblighi che derivano dai Piani di rientro, un esempio è rappresentato dalla previsione per cui «Per la Regione sottoposta al Piano di rientro resta fermo l'obbligo del mantenimento, per l'intera durata del piano, delle aliquote IRAP e addizionale regionale all'IRPEF ove scattate automaticamente ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004. Gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo

91

1.2. L’introduzione nella legislazione ordinaria delle disposizioni a