Gli aiuti strutturali e lo sviluppo rurale: il II Pilastro della PAC

Come menzionato, l’intervento dell’Unione a supporto del settore primario si traduce, oltre che nelle misure dirette al mercato, anche in strumenti di aiuto diretto alle strutture agricole con la specifica finalità di supportarne lo sviluppo, economico e strutturale, per aumentarne la competitività e per favorire il ricambio generazionale nella categoria degli agricoltori.

È questo l’ambito di intervento del c.d. “II Pilastro” della PAC il quale, per molto tempo, è stato lasciato in secondo piano dalle istituzioni europee nel complesso degli interventi a sostegno dell’agricoltura dell’Unione. Ragione di tale disinteresse da parte delle istituzioni, nazionali e di riflesso comunitarie, per lo sviluppo delle strutture produttive agricole è fondamentalmente legato al ruolo svolto dalla classe agricola in termini di bacino elettorale a livello nazionale. Negli anni in cui la produzione agricola costituiva fonte di reddito lavoro per una consistente fascia della popolazione europea, era in tutti gli interessi dei singoli governi nazionali mantenere lo status quo e quindi non andare a modificare l’assetto dei nuclei produttivi agricoli. L’attività agricola è stata per lungo tempo portata avanti da aziende famigliari in cui spesso e volentieri i tutti i (numerosi) membri delle famiglie contadine trovavano lavoro e sostentamento. Investire nell’ammodernamento di tali nuclei produttivi e nell’aumento di efficienza produttiva, avrebbe significato molto verosimilmente togliere progressivamente lavoro a buona parte della allora classe agricola e, di conseguenza, correre un rischio piuttosto elevato di perdere voti in sede elettorale148_{. Ecco dunque che per molti anni l’attenzione delle} istituzioni europee si è focalizzata sugli interventi di mercato i quali peraltro sono sempre

mantenuto, ma con una convergenza progressiva dell’importo dei pagamenti (da non confondersi con il capping menzionato nel testo) che livellerà, entro il 2026, l’entità degli aiuti erogati.

148 _{Per alcune considerazioni in merito si veda COSTATO L., “Le conseguenze della trasformazione della} PAC”, in Rivista di Diritto Agrario, n. 3, 2017, pp. 526-544. Si veda, anche in ottica comparata rispetto al sistema nordamericano degli USA, REICH A., “The Agricultural Exemption in Antitrust Law: A Comparative Look at the Political economy of Market Regulation”, in Texas International Law Journal, vol. 42, 2007, pp. 843-874.

stati percepiti come forme di reddito aggiuntivo (e viste con favore da parte della popolazione agricola), evitando puntualmente di intervenire a livello di strutture agricole. Per quanto attiene al II Pilastro, le finalità generali perseguite sono attualmente enunciate all’art. 4 del Reg. 1305/2013 e consistono nel “a) stimolare la competitività del

settore agricolo; b) garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e l'azione per il clima; c) realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali, compresi la creazione e il mantenimento di posti di lavoro”. A loro volta, tali

obiettivi devono essere realizzati tenendo conto di sei priorità (da declinarsi poi in 18

Focus Area per il contenuto delle quali, per ragioni di sintesi, si rimanda alla bibliografia

in nota), elencate dall’art. 5 del Reg. 1305. Queste sono: “i) promuovere il trasferimento

di conoscenze e l'innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali …; ii) potenziare in tutte le regioni la redditività delle aziende agricole e la competitività dell'agricoltura …; iii) promuovere l'organizzazione della filiera alimentare …; iv) preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura …; v) incentivare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale

…; vi) adoperarsi per l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo

economico nelle zone rurali …”. Ancora l’art. 6 stabilisce come l’esecuzione di tali

obiettivi possa avvenire tramite un Piano di Sviluppo Rurale (PSR) nazionale o tramite la realizzazione di più PSR a livello regionale, monitorati da un’Autorità di Gestione, finanziati da un organismo pagatore ed ispezionati da un organismo di certificazione. È poi esplicitamente previsto che almeno il 30% del contributo economico destinato al II Pilastro sia destinato agli investimenti in materia ambientale (tra l’altro caratterizzanti le priorità (iv)-(vi) sopra menzionate), creandosi così un collegamento tematico con le misure previste dal Reg. 1307 in tema di greening e rafforzando la posizione comunitaria sulla necessità di realizzare un’agricoltura sostenibile. Di più, rimanendo in tema di sostegno all’ambiente, assume estrema rilevanza la previsione per la quale il rispetto delle regole di condizionalità espresse nel già citato Reg. 1306/2013 (valide tanto per gli aiuti

diretti, quanto per le misure di sostegno qui in considerazione) si applicano solo a quegli

articoli del Reg. 1305/2013 focalizzati sulle tematiche “green” 149_.

In linea con l’approccio precedentemente delineato la Commissione nella sua proposta di riforma per la PAC 2021-2027 prevede una significativa semplificazione degli obiettivi legati allo sviluppo rurale, al fine di promuovere una più efficace e flessibile implementazione degli stessi da parte degli Stati membri. Si ha quindi un passaggio dal precedente assetto basato su 6 priorità e 18 focus area ad un nuovo sistema caratterizzato invece da 3 obiettivi generali e 9 obiettivi specifici da integrarsi con il I Pilastro150_{. I tre} obiettivi generali hanno il dichiarato obiettivo di promuovere un settore agricolo intelligente, resiliente e che garantisca la sicurezza alimentare di rafforzare la protezione ambientale e l’azione per il clima che contribuisce agli obiettivi ambientali e climatici dell’Unione Europea e di rafforzare il tessuto socioeconomico delle zone rurali. Tali obiettivi vengono poi integrati e declinati in base ai 9 obiettivi specifici (per i quali, per ragione di sintesi, si rimanda alla bibliografia in nota) e che a loro volta perseguono linee di applicazione legate al rafforzamento della competitività delle imprese ed i rapporti di filiera, alla mitigazione dei cambiamenti climatici, allo sviluppo sostenibile ambientale e alla tutela del paesaggio, nonché al sostegno all’occupazione e all’inclusione sociale151_.

Si denota un netto parallelismo di impostazione con le misure individuate sotto il I Pilastro le quali però non devono generare condizioni di sovrapposizione o conflitto con quelle appena delineate, ma devono coordinarsi in un’ottica di integrazione e di sempre maggiore coesione dell’azione dell’Unione sotto il I e II Pilastro PAC. In generale si osserva un forte snellimento di obiettivi e priorità che, di nuovo, lungi dal voler denotare un minore interesse dell’Unione per il sostegno allo sviluppo rurale, vuole essere una strategia per permettere un’applicazione maggiormente flessibile degli obiettivi

149 _{Giova poi ricordare come il Regolamento ribadisca il divieto di aiuti di Stato e quindi l’applicazione} anche al settore primario degli artt. 107-109 TFUE precisando però come i pagamenti effettuati dagli Stati membri in virtù dello stesso Reg. 1305/2013 siano esenti da tale scrutinio.

150 _{Per una rappresentazione sintetica dei due assetti descritti si veda Coldiretti, “Dove sta andando la PAC} …, op. cit., p. 47 e ss.

individuati con una maggiore responsabilizzazione degli Stati membri e dei soggetti beneficiari delle misure di aiuto.

4.4. Il caso Brexit: progetti per una envirnomental services policy sulla base del II