4. Il sostegno europeo all’agricoltura: i due Pilastri della PAC
4.2. I pagamenti diretti e il sostegno al reddito: il I Pilastro della PAC
Sulla necessità di forme di aiuto diretto all’agricoltura si è a lungo discusso a livello di dottrina e di elaborazione stessa delle politiche agricole europee nel corso dei decenni di implementazione della PAC e se in una prima fase l’esigenza del settore primario comunitario era quella di ricostruire un’economia agraria devastata dal secondo conflitto mondiale portandola ad un suo più generale sviluppo sotto un profilo economico ed industriale, attualmente la permanenza di forme di aiuto diretto agli agricoltori si traduce
nella necessità di supportare i soggetti economicamente più deboli rispetto alla presenza dei c.d. “fallimenti di mercato” e alle conseguenze negative che questi generano sul
welfare degli agricoltori in primis e dei consumatori in secundis. A differenza di altri
settori economici, molte delle funzioni svolte dall’agricoltura menzionate anche in apertura del presente Capitolo non vengono (ancora) retribuite dalle normali dinamiche di mercato essendo difficilmente apprezzabili sotto un profilo economico oppure essendo intrinsecamente soggette ai comportamenti opportunistici da parte dei soggetti che ne traggono beneficio senza però retribuire i “servizi” in tal modo usufruiti. Gli aiuti diretti dunque se da un lato possono aver parzialmente perso (o per meglio dire diminuito) una loro influenza in termini di misure atte a formare e plasmare il mercato agricolo europeo in termini di supporto economico alla creazione di strutture agricole e di un loro sostentamento, dall’altro continuano a svolgere una funzione essenziale da un punto di vista di retribuzione degli agricoltori per forme di servizio che vengono effettivamente offerte all’Unione e ai suoi cittadini138.
Al fine di sostenere l’attività agricola ed i produttori quali suoi protagonisti principali, un'altra direzione verso la quale la PAC ha negli anni diretto la propria attenzione, come peraltro menzionato, è stata quella di garantire supporto economico a quei soggetti che effettivamente svolgessero un’attività agricola produttiva e che non si limitassero a possedere input produttivi, ad esempio superfici agricole potenzialmente produttive, lasciandole però in stato di abbandono o destinandole a diverso utilizzo da quello produttivo agricolo. In altri termini l’Unione ha sempre di più indirizzato le proprie risorse verso coloro che si qualificano effettivamente come agricoltori volendo premiare e sostenere quei soggetti che vivono non per forza esclusivamente, ma principalmente grazie all’attività agricola svolta e che quindi vengono qualificati come “bisognosi di aiuto” proprio per le difficoltà legate al sostentarsi grazie all’agricoltura.
A tale proposito una rinnovata attenzione al ruolo attivo dell’agricoltore era stata data dall’attuale versione della PAC con il già menzionato art. 4, Reg. 1307/2013 il quale vi
138 L’impatto che le misure di aiuto del Primo Pilastro PAC continuano ad avere sull’economia primaria europea è estremamente significativo dal momento che i pagamenti diretti rappresentano ad oggi circa il 46% del reddito agricolo UE andando quindi a qualificarsi come una parte decisamente determinante delle entrate del settore. Coldiretti, “Dove sta andando la PAC ….”, op. cit.”, p. 45.
fa specifico riferimento al punto iii) in cui cita “l’attività minima, definita dagli Stati
membri, sulle superfici agricole mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione”. Ad enfatizzare l’importanza del ruolo attivo svolto dagli agricoltori
all’interno del Reg. 1307/2013 è stata anche la redazione di una c.d. “black list” per individuare quei soggetti che, pur non esercitando una attività agricola sui terreni a loro diposizione, avevano percepito misure di aiuto di fatto generando uno sperpero di fondi europei e una deviazione dalle politiche comunitarie139. Come anticipato, nella recente proposta di riforma per la PAC 2021-2027, quasi tutti i precedenti parametri di riferimento vengono meno (black list, principio di significatività e concetto di attività agricola minima), introducendosi invece il concetto di “agricoltore vero e proprio” (“genuine farmer”) la cui puntuale definizione è, insieme a quelle degli altri elementi essenziali per l’attribuzione delle forme di aiuto, demandata agli Stati membri in un’ottica di maggiore targhetizzazione del supporto dell’Unione a favore dei produttori europei. A tale proposito, alla luce dell’art. 4, lett. d) della Proposta di Regolamento, si stabilisce che “l’«agricoltore vero e proprio» è definito in modo da garantire che non sia concesso un
sostegno a coloro le cui attività agricole costituiscono soltanto una parte insignificante delle attività economiche complessive o la cui attività principale non è agricola, pur non precludendo la possibilità di sostenere gli agricoltori pluriattivi. La definizione consente di definire […] che siano considerati agricoltori veri e propri sulla base di condizioni quali l’accertamento del reddito, gli input di lavoro in azienda, l’oggetto sociale e/o l’inclusione nei registri”.
Pur concedendo un più ampio margine di azione agli Stati membri nella definizione dei concetti base, la Commissione ha individuato ed indicato le caratteristiche fondamentali che l’agricoltore vero e proprio deve rispettare per far sì che gli aiuti non vengano concessi a soggetti per i quali “le attività agricole costituiscono soltanto una
parte insignificante delle attività economiche complessive o la cui attività principale non è agricola”140.
139 Il riferimento presente nell’art. 9, par. 2, include all’interno di tale lista aeroporti, servizi ferroviari, impianti idrici, servizi immobiliari, terreni sportivi aree ricreative permanenti.
Tanto premesso, attualmente, a disciplinare l’erogazione degli aiuti diretti alle imprese agricole europee, è il Titolo III del Reg. 1307/2013 il quale si fonda sullo spacchettamento della misura di aiuto141, introducendo una modalità di sostegno che si pone il duplice obiettivo di sostenere tanto il reddito degli agricoltori quanto appunto garantire le funzioni “altre” dell’agricoltura142 ed in particolare rafforzare l’efficacia ambientale della PAC e la fornitura di beni pubblici da parte del settore primario143. Viene meno quindi il c.d. “pagamento unico” che aveva caratterizzato le modalità di sostegno al reddito degli agricoltori nella precedente versione della PAC essendo sostituito da un pagamento di base rappresentato da una percentuale del massimale totale a disposizione del singolo Stato membro dopo aver finanziato gli altri aiuti del “pacchetto”.
Si realizza in tal modo un’erogazione stratificata che ad oggi ha previsto, oltre al pagamento di base, l’individuazione del pagamento disaccoppiato: i) ecologico o
greening (obbligatorio); ii) alle aree svantaggiate (facoltativo); iii) ai giovani agricoltori
(obbligatorio); iv) ai piccoli agricoltori (obbligatorio); v) per settori strategici (facoltativo). Alla luce delle necessità emerse nel corso degli anni di applicazione della PAC 2014-2020, la Commissione ha proposto una decisa modifica dello spacchettamento così delineato, riducendo le tipologie di pagamento a cinque fattispecie, di cui tre obbligatorie (sostegno al reddito di base per la sostenibilità, sostegno al reddito ridistributivo complementare per la sostenibilità, regime volontario per il clima e l’ambiente) e due facoltative (sostegno al reddito complementare per i giovani agricoltori, sostegno accoppiato al reddito)144.
Le direzioni di riforma proposte dalla Commissione mirano a modificare ed irrobustire in particolar modo due ambiti: il sostegno per le misure ambientali con l’eliminazione del c.d. “greening” e con un irrobustimento delle regole di c.d. “condizionalità” (di cui si dirà nel prossimo paragrafo) e l’aumento dell’aspetto redistributivo nell’erogazione degli aiuti
141 PUPO D’ANDREA M. R., “Finestra sulla PAC n. 23: le proposte dei regolamenti 2014-2020”, in Agriregionieuropa, n. 27, 2011.
142 PUPO D’ANDREA M. R., “Le proposte di riforma dei pagamenti diretti per la PAC 2014-2020. Alcune valutazioni”, in Rivista di Diritto Agrario, vol. 4., 2011, p. 651.
143 DE FILIPPIS F. (a cura di), “La nuova PAC 2014-2020. Un’analisi delle proposte della Commissione”, Edizioni Tellus, 2012, p. 33 e ss.
con un tentativo di ridurre gli importi erogati alle imprese di grandi dimensioni a favore dei piccoli e medi agricoltori, rafforzando ulteriormente il processo di convergenza interna degli aiuti avviata con la precedente versione PAC145.
Su questo secondo aspetto la Commissione ha decisamente “calcato la mano” andando da un lato ad incrementare di molto le percentuali di diminuzione delle misure di aiuto che superano una determinata soglia, dall’altro introducendo il c.d. “capping” ed imponendo quindi un tetto massimo ai pagamenti diretti oltre il quale la riduzione dell’aiuto, tenuto conto però del costo del lavoro sostenuto dall’impresa di riferimento, sarà del 100%146. Le risorse così accantonate potranno poi essere riassegnate da parte dello Stato membro redistribuendole ad altri obiettivi del I Pilastro in particolar modo al sostegno ridistributivo complementare al reddito oppure reindirizzandole a fondi destinati alle misure del II Pilastro andando a finanziare le misure di sviluppo rurale.
In generale si assiste ad un tentativo di maggiore redistribuzione delle risorse finanziare a disposizione dei singoli Stati membri in un’ottica di maggiore democratizzazione del processo di erogazione degli aiuti e di maggiore supporto alle realtà produttive medio-piccole che, soprattutto nel contesto italiano, caratterizzano il tessuto produttivo agricolo.
Il sistema di aiuti spacchettati e sempre maggiormente targhetizzati, sostenuto da un rinforzato regime di condizionalità, si inserisce infatti nel solco delle iniziative intraprese dall’Unione Europea al fine di riattivare il settore agricolo in ottica produttiva e di sensibilizzare i produttori verso le utilità che l’attività agricola può portare e che esulano dal mero aspetto produttivo. Ne emerge un sistema in cui gli aiuti non sono diritto acquisito147, ma possono essere modificati nell’importo, spronando i produttori a
145 La necessità è stata dettata dal riconoscimento di come il 20% delle imprese agricole europee ricevesse l’80% delle misure di aiuto a disposizione con un evidente sbilanciamento nell’erogazione delle misure di aiuto. Coldiretti, “Dove sta andando la PAC, Ibidem. Per un’analisi più approfondita del processo di convergenza avviato con la PAC 2014-2020 si veda COSTATO L., RUSSO L., op. cit., pp. 155-156. 146 Per i riferimenti agli scaglioni di risorse erogate e per le relative percentuali di riduzione dell’aiuto si veda l’art. 15 della Proposta di Regolamento COM(2018) 392.
147 Ciò anche in virtù del fatto che con la nuova PAC si offre la possibilità a tutti gli Stati membri di sostituire, su base volontaria, l’erogazione degli aiuti sulla base del criterio storico eliminando quindi
rispettare le finalità del sostegno economico loro offerto ed incanalandone l’operato sul doppio binario della produttività e della tutela dell’ambiente.