4. Il sostegno europeo all’agricoltura: i due Pilastri della PAC
4.4. Il caso Brexit: progetti per una envirnomental services policy sulla base del
Un mutamento politico che ha di sicuro influito sugli assetti della PAC, quanto meno sotto il profilo economico-finanziario delle risorse a disposizione dell’Unione per il settore primario, è certamente la Brexit, con il Regno Unito che si appresta ad uscire dall’Unione europea. Tale dipartita, ormai annunciata ed in via di sempre più prossima concretizzazione, ha segnato sicuramente un passo storico tanto per il Regno Unito quanto per l’Unione Europea essendo di fatto il primo momento in cui uno Stato Membro ha deciso di rinunciare alla sua posizione all’interno dell’Unione volendosene distaccare ed attivando la procedura di uscita.
Tralasciando l’impatto che il fenomeno Brexit ha avuto sotto un profilo politico ed economico a livello generale, ciò che interessa ai fini del presente lavoro, oltre al possibile effetto che l’uscita dell’UK dall’Unione Europea potrà avere sul bilancio PAC152, è osservare la direzione intrapresa dal governo di Londra nel ridelineare o nel ricreare una nuova politica agricola britannica.
Tale aspetto suscita particolare interesse in relazione ai progetti britannici di allontanarsi dal modello di politica agricola europea attualmente in essere e andando a delineare una forma nazionale di supporto al settore primario fondata su un’ideologia e su di un approccio piuttosto diversi rispetto all’attuale PAC e peraltro in linea con quanto il Regno Unito, in sede di dibattito istituzionale a livello di Unione Europea, ha sempre cercato di promuovere, vale a dire la strutturazione di una politica agricola sempre meno basata sul controllo-supporto del/al mercato e focalizzata invece sulla promozione della
152 Sul sistema di finanziamento PAC e sulla ripartizione dell’apporto di risorse da parte degli Stati membri, nonché a proposito di possibili equilibri post-Brexit si veda HENKE R., SARDONE R., “La Brexit e il saldo dell’UE. Una prima valutazione attraverso il calcolo dei saldi netti”, in Agriregionieuropa, n. 46,
qualità dell’agricoltura e nell’agricoltura, in linea, tra le altre cose, con la l’ormai secolare tradizione economico-liberale che caratterizza le politiche economiche britanniche.
Ebbene l’obiettivo del governo britannico, pur a fronte dell’incertezza in termini di stabilità politica ed economico-finanziaria generata dal processo di uscita dall’Unione153, sarebbe quello di delineare una politica agricola che permetta un approccio più flessibile e targhetizzato con un focus particolare sulla tutela ambientale e sulla capacità dell’agricoltura di fornire “public goods”. In particolare, sotto il profilo degli strumenti di supporto al settore primario, sembrerebbe emergere una netta preferenza per le misure di aiuto che attualmente caratterizzano gli aiuti del II Pilastro PAC e quindi forme di sostegno alle strutture agricole piuttosto che misure di mercato. La preferenza per le misure analoghe a quelle del II Pilastro sono dovute al fatto che queste vengono viste come maggiormente “contractual, targeted and outcome-focused” e quindi maggiormente soggette a controllo e verifica del perseguimento degli obiettivi con una più concreta possibilità di direzionare la spesa nazionale in termini di supporto al settore primario e di avere un riscontro della “bontà dell’investimento”.
In generale persiste la percezione a livello britannico di come le forme di supporto diretto (quelle del I Pilastro PAC) abbiano creato più danni che benefici, andando a favorire la creazione di un sistema agricolo basato sull’assistenzialismo con un ridotto stimolo all’innovazione e all’iniziativa individuale al cambiamento, rallentando quindi le possibilità di sviluppo ed ammodernamento dell’agricoltura tanto britannica quanto europea154. Ancora la “giustificazione” per il permanere delle misure di aiuto diretto nel panorama politico della PAC si individuano nel ruolo di livellamento svolto dagli aiuti del I Pilastro per quanto riguarda il reddito dei produttori agricoli rispetto a quello di altri
153 Le modalità di imminente uscita del regno Unito dall’UE non sono ancora state definite con particolare riferimento al conseguimento di una forma di accordo del governo di Londra con Bruxelles per quanto riguarda i futuri rapporti commerciali. Pe runa rapida panoramica dei possibili scenari commerciali post- Brexit, tanto a livello europeo quanto a livello globale (per quanto riguarda i rapporti in sede di WTO), tra i molti, si veda FENG S. et Al., “«Deal» or «no deal»? Impacts of alternative post-Brexit trade agreements on UK agriculture”, in EuroChoices, vol. 16, 2017, pp. 27-33; HUBBARD C. et Al., “Brexit: how will UK agriculture fare”, in EuroChoices, vol. 17, 2018, pp. 19-26; GRANT W., “The challenges facing UK farmers from Brexit”, in EuroChoices, vol. 15, 2016, pp. 11-16.
154 A tal proposito si veda BEATTIE A., “Brexit and agriculture: British farmers to plough a new course”, in Financial Times.com, 14 gennaio 2018.
settori alla luce delle più volte menzionate rigidità legate al “vivere di agricoltura”, anche e soprattutto alla luce dell’obiettivo della PAC di garantire uno standard di vita equo ai produttori agricoli. Ebbene per quanto riguarda almeno il caso britannico, tale circostanza non sembra essere plausibile dal momento che molte delle aziende agricole a conduzione famigliare risultano godere di fonti di reddito elevate non andando quindi a giustificarsi le misure di aiuto da queste percepite ed erogate per il solo fatto di possedere terreno produttivo e di svolgere su di esso attività agricola155. In altri termini il sistema di pagamenti diretti del I Pilastro sembra indirizzare risorse con finalità dichiaratamente ambientali o comunque rivolte al supporto per la produzione di public goods, ma senza una possibilità di verifica dell’utilizzo di tali risorse e senza un evidente riscontro del possibile impatto positivo su ambiente e agricoltura in generale.
Al contrario, una politica agricola libera dalle forme di sussidio e basata sull’uso di risorse economiche maggiormente indirizzate alle finalità da perseguire permetterebbe una forma di sostengo al settore primario maggiormente focalizzata ed efficace156.
Dato l’obiettivo di puntare sulla tutela ambientale e sull’aspetto per così dire “qualitativo” dell’agricoltura e, più in generale, sulla potenzialità dei produttori agricoli di offrire e tutelare i public goods offerti dal settore primario, quella che il governo di Londra vuole delineare assume i tratti di una “ecosystem services policy” o, secondo un’altra definizione, di una “common food policy”, la quale possa massimizzare il valore
155 A tal proposito si veda HILL B., “The United Kingdom’s domestic policy for agriculture after Brexit”, in EuroChoices, vol. 16, 2017, p. 21. L’Autore fa giustamente notare come gli strumenti di aiuto diretto non dovrebbero (e non verrebbero) soppressi dall’oggi al domani, ma con un giusto preavviso (si parla di una lasso di tempo almeno quinquennale) per permettere ai produttori beneficiari di operare gli opportuni cambiamenti nella loro attività produttiva e di predisporre gli opportuni accorgimenti in vista del venir meno di una fonte di reddito piuttosto consistente.
156 Sulla necessità/possibilità di ridisegnare l’assetto della politica agricola britannica alla luce degli elementi di inefficacia della PAC nel corso degli anni e in relazione alla sua ultima versione, si veda WITHFIELD S., MARSHALL A., “Defining and delivering «sustainable» agriculture in the UK after Brexit: Interdisciplinary lessons from experiences of agricultural reform”, in International Journal of Agricultural Sustainability, vol. 15, 2017, pp. 501-513. Per una più approfondita analisi dei probabili scenari delle politiche agricole in UK post Brexit si veda CARDWELL M., “Brexit and agriculture: implementing a new legal framework for agricultural support”, in Cambridge Yearbook of European Legal
sociale dell’agricoltura attraverso investimenti mirati agendo tramite tre aree di intervento principali: environment, productivity, animal health and welfare157.
A prescindere da come evolveranno le dinamiche della Brexit una volta che il processo di uscita dell’UK dall’Unione Europea sarà definitivo, appare fondamentale tenere conto della direzione che la gestione della politica agricola britannica sembra voler prendere, più sotto un profilo ideologico che di effettiva efficienza ed economicità del sistema così realizzato. La presa di posizione circa una progressiva riduzione delle forme di pagamento diretto e lo spostamento di attenzione verso forme più assimilabili a quelle legate allo sviluppo rurale in quanto più facilmente verificabili in termini di effettività ed efficacia, pone chiaramente le basi per un assetto di politica agricola meno incentrata sulle misure di mercato e maggiormente indirizzata allo sviluppo delle strutture agricole e di formazione della categoria dei produttori (partendo comunque da una baseline di aziende agricole mediamente già strutturate ed economicamente solide). Si delinea così la transizione da un sistema ancora legato a dinamiche assistenzialistiche ad uno maggiormente basato su una più rafforzata meritocrazia e misurabilità dei risultati perseguiti.
Se si confronta la dichiarazione di intenti manifestata dal governo di Londra con la direzione intrapresa dall’Unione Europea con la proposta di riforma per la nuova PAC 2021-2027 sopra descritta, non si può fare a meno di individuare alcuni punti di convergenza almeno per quanto riguarda l’approccio alle forme di supporto diretto che sembrano entrate nell’occhio del mirino tanto del legislatore britannico quanto di quello dell’Unione. La necessità di riformare un sistema che tende a fondarsi su diritti all’aiuto acquisiti sostanzialmente legati all’estensione di terreno potenzialmente produttivo posseduto piuttosto che sui risultati effettivamente conseguiti, non sembra avere un futuro dinnanzi a sé, tanto sotto un profilo di equità e giustizia redistributiva delle risorse, quanto sotto quello dell’effettivo perseguimento degli obiettivi, in particolar modo quelli ambientali, prefissati dalla PAC. La direzione sembra quindi quella di una sempre
157 Per un’ampia panoramica su Brexit e agricoltura in UK ed in particolar modo in merito alla questione dei finanziamenti alle imprese in assenza degli aiuti diretti ex I Pilastro PAC si veda il Paper della House of Lords “Brexit: Agriculture”, HL Paper 169, 2017, p. 57 e ss.
maggiore declinazione delle politiche agricole in base a due elementi: da un lato la targhetizzazione degli interventi e la maggiore flessibilità nell’erogazione delle misure di aiuto per permettere agli Stati membri di adattare l’implementazione delle politiche agricole al proprio contesto nazionale e alle varie realtà regionali che lo caratterizzano, dall’altro la perdita della natura “orizzontale” della PAC che sembra sempre più compiere una sua transizione da politica di mercato a politica di sviluppo rurale e di sostegno all’ammodernamento delle strutture e del settore primario in sé.
Tali valutazioni “macro” reggono sotto un punto di vista teorico, andando però poi a scontrarsi con la realtà dei fatti e con il divario circa lo stato di sviluppo dei vari settori primari a livello europeo il che fa ricordare come in effetti le forme di aiuto diretto e di supporto al mercato di fatto siano ancora necessarie al fine di sostenere il reddito degli agricoltori e, conseguentemente, la stabilità del settore intero.