4. Il sostegno europeo all’agricoltura: i due Pilastri della PAC
4.1. La nuova direzione della PAC: il new delivery model
Sul solco di quanto delineato finora in termini di dinamiche di ri-nazionalizzazione della PAC e di ruolo guida della Commissione europea, assume centrale importanza il dialogo attivato in sede istituzionale dell’Unione in merito alla struttura della futura PAC che vedrà la luce nel 2021. Volendo mantenere le due linee di interesse precedentemente poste in risalto e relative a sostenibilità e produttività del settore primario europeo, la nuova PAC 2021-2027 sembra presentare, quantomeno in questa sua prima fase embrionale, decise spinte verso un rimodellamento tanto degli strumenti a disposizione dei produttori agricoli, quanto degli standard qualitativi richiesti agli stessi per il mantenimento dei diritti all’aiuto.
Un elemento di significativa discontinuità rispetto al precedente assetto della politica agricola europea è certamente il nuovo sistema di ripartizione di competenze e responsabilità circa la gestione delle risorse messe a disposizione dall’Unione ed il rispetto dei criteri e parametri necessari per il mantenimento del diritto alle forme di sostegno economico. Si assiste in tal senso ad un decentramento della responsabilità verso gli Stati membri e/o le realtà amministrative regionali. Questo nuovo sistema, definito
133 Il riferimento è alle Proposte di Regolamento COM(2018) 392, COM(2018) 393 e COM(2018) 394, Bruxelles 1.6.2018.
134 Per una rapida panoramica sulla proposta di riforma della PAC per il periodo 2021-2027 si veda PUPO D’ANDREA M. R., “Finestra sulla PAC n. 33”, In Agriregionieuropa, n. 53, giugno 2018.
appunto “new delivery model”, delinea un nuovo assetto PAC tendente ad una vera e propria ri-nazionalizzazione dell’implementazione delle politiche agricole europee con il retrostante obiettivo di porre maggiore attenzione alle diverse realtà territoriali e geografiche che caratterizzano l’Unione e la cui cura è in miglior modo garantita da una gestione decentrata e delocalizzata, maggiormente conscia delle diverse necessità regionali e locali. Tale shift di responsabilità si concretizzerà poi nella realizzazione da parte degli Stati membri dei c.d. “piani strategici della PAC”, vale a dire dei piani nazionali di applicazione della PAC, da concordare e far approvare dalla Commissione (la quale opererà poi un monitoraggio annuale sugli stessi), all’interno dei quali i diversi esecutivi, dopo aver operato un’analisi del proprio territorio in termini di punti di forza, debolezze, opportunità e aspetti critici (la c.d. “SWOT analysis” – strenghts, weaknesses,
opportunities and threats), indicheranno nel dettaglio le modalità con le quali
intenderanno investire i fondi europei per perseguire le finalità delineate a livello di Unione135.
Tale approccio sarà per la prima volta applicato ad entrambi i Pilastri PAC prevedendo la possibilità per gli Stati membri di determinare con molta maggiore autonomia e flessibilità le modalità di erogazione delle risorse dell’Unione a loro disposizione, seppur sulla base di principi guida delineati a livello di istituzioni europee e alla luce di un costante scrutinio da parte della Commissione. Il nuovo approccio dell’Unione punta sempre di più al perseguimento di risultati misurabili ed apprezzabili e non solo alle dichiarazioni di intenti136.
Sotto tale profilo si assiste, da un punto di vista di impostazione ideologica, ad una latente ma decisa rivoluzione dell’approccio europeo all’implementazione della PAC, iniziata con le riforme di inizio millennio all’insegna della maggior autonomia consentita agli Stati Membri in termini di gestione delle risorse economiche, ma decisamente
135 Il contenuto e la struttura dei piani strategici PAC sono delineati al Titolo V, artt. 91 e ss. della Proposta di Regolamento sopra menzionata, COM(2018), 392 final, Bruxelles 1.6.2018.
136 Per una panoramica sugli obiettivi ambientali della Commissione si veda il documento della Commissione europea “The post 2020 Common Agricultural Policy: environmental benefits and
accelerata con l’attuale proposta di modifica dell’assetto delle politiche europee. In particolare, ad attirare l’attenzione è il cambio di prospettiva circa l’attribuzione di competenze per quanto attiene alle risorse appartenenti al I Pilastro PAC da sempre caratterizzato da un elemento di “orizzontalità” nell’erogazione delle risorse e di fatto cuore della PAC intesa come “politica di settore” e non come fonte di risorse solo ed esclusivamente per uno sviluppo in ottica imprenditoriale del settore primario137. L’aumento di responsabilizzazione degli Stati membri e di maggiore flessibilità nell’implementazione delle politiche dell’Unione sono sicuramente figli di una manifestata necessità, emersa in sede di trattative europee, circa la realizzazione di un sistema di implementazione della PAC che tenga maggiormente conto delle specifiche necessità e peculiarità territoriali, cosa che una politica economica impostata e gestita a livello centralizzato difficilmente può ottenere.
I dubbi circa l’effettiva realizzazione del sistema così delineato, con particolare riferimento alla reale capacità amministrativa degli Stati Membri nel sostenere il peso burocratico che verrà inevitabilmente traslato dal livello comunitario ad un livello statale- regionale, emergono e continueranno ad emergere in futuro, ma per quanto attiene alla presente trattazione ciò che maggiormente rileva ed interessa è la direzione che sembra essere stata intrapresa dal legislatore europeo per il futuro della PAC e ciò tanto a livello “macro” che a livello “micro”. Sotto il primo profilo si assiste infatti alla menzionata redistribuzione dei profili di responsabilità circa la gestione delle risorse europee destinate al settore primario ed in merito all’effettiva implementazione della PAC, da un lato con gli Stati Membri sempre più autonomi e forti di una rafforzata flessibilità nella redistribuzione delle risorse a loro disposizione, dall’altro con una Commissione europea che, lungi dall’aver realmente visto indebolito il suo ruolo, si qualifica sempre più come effettiva guida politica del processo di formazione e realizzazione della PAC.
Ammesso e non concesso che l’attuale proposta di riforma della politica agricola europea mantenga la fisionomia delineata con le proposte di Regolamento menzionate, la direzione intrapresa, come già suggerito, sembra non essere più quella di una politica di
137 Coldiretti, “Dove sta andando la PAC. Le proposte legislative della Commissione per la PAC 2021- 2021”, Giugno 2018, p. 63 e ss.
settore orizzontale dove i vari destinatari delle forme di supporto ricevono le risorse da parte di un’Unione Europea che non solo elargisce risorse, ma indica anche come sfruttarle e si assicura che tale più efficace sfruttamento effettivamente avvenga, in un’ottica di piena centralizzazione del processo di sostegno al settore primario. Diversamente, la nuova direzione intrapresa sembra porre l’Unione Europea, Commissione in primis, nella posizione di guida ideologica della PAC e di “luogo” dove la politica agricola europea viene delineata nei suoi elementi e nelle linee di sviluppo essenziali, demandando poi alla sensibilità delle diverse realtà statali e regionali il processo di implementazione e controllo circa una piena ed efficace realizzazione del progetto economico e politico così delineato.
La stessa dinamica, a nostro parere, può, secondo una simile ottica, essere osservata a livello “micro”, laddove l’approccio adottato negli ultimi due decenni dall’Unione in materia di supporto ai produttori agricoli, vero fulcro produttivo del settore primario, si è tradotto in una riduzione progressiva delle misure di aiuto diretto e in un consistente e deciso aumento degli strumenti di diritto privato a loro disposizione, su tutti le forme di associazionismo economico di cui si discuterà nei Capitoli successivi.
In generale una lettura della direzione in cui la PAC, se osservata nei suoi molteplici livelli applicativi, sta andando, potrebbe porre in risalto la modifica delle preesistenti dinamiche in un’ottica di maggiore empowerment dei soggetti destinatari delle forme di aiuto, tanto al livello macro degli Stati membri e delle realtà regionali dove “a pioggia” ricadono poi le forme di aiuto, quanto a livello micro con riferimento ai singoli soggetti individuali, produttori e/o imprese, operanti nel settore primario.