GLI ANNI DELLA CRIS

A metà degli anni settanta si registrarono dei profondi cambiamenti nelle strutture del welfare state a causa di numerosi fattori economico-sociali: alla terziarizzazione delle economie più avanzate si andavano affiancando gli effetti di una crisi economica e finanziaria globale; inoltre l’aumento del prezzo del greggio dovuto al primo shock petrolifero del 1973 e la scelta dell’amministrazione Nixon di abbandonare il sistema di Bretton Woods che aveva stabilizzato il valore del dollaro 10 rendendolo la moneta di riferimento per gli scambi internazionali influenzarono molto le economie occidentali e soprattutto quelle europee; la crescita esponenziale del costo del carburante provocò un aumento dei prezzi che accese l’inflazione mentre la fluttuazione del dollaro sui mercati indebolì tutte le altre monete producendo una crisi finanziaria e un forte aumento della disoccupazione. Le politiche anticrisi fino a quel momento adottate si erano ispirate al modello keynesiano, ma il ricorso all’intervento dello Stato e l’espansione della spesa pubblica per rilanciare l’economia in crisi addirittura accentuò le distorsioni.

La mancata efficenza delle politiche di intervento dello Stato e la scoperta della crescita dei costi di gestione dello Stato sociale misero in crisi la già citata formula Keynes+Beveridge sulla quale si era edificato il welfare state dopo la seconda guerra mondiale.

Il tramonto delle politiche keynesiane permise l’affermarsi delle dottrine monetaristiche di Milton Friedman, un economista americano sostenitore della necessità della massima liberalizzazione e dell’equilibrio monetario dei bilanci statali. L’idea che il libero mercato fosse una sorta di inafferrabile nemico del benessere venne quindi sostituita dall’idea opposta.

gli accordi di Bretton Woods ebbero come perno centrale la cooperazione monetaria ed economica tra i

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paesi e la creazione di specifiche istituzioni come il FMI che aveva il compito di garantire la stabilità dei cambi tra le diverse valute e la Banca Mondiale. Per approfondimenti consultare il manuale Benigno, Donzelli, Fumian, Lupo, Mineo, op. cit., p. 459

TABELLA 1.7 11

Andamento della spesa pubblica in alcuni paesi OCSE in percentuale di PIL nel 1950,1965 e 1975.

I primi paesi ad applicare tale svolta concettuale e politica furono gli Stati Uniti del presidente Regan e la Gran Bretagna, con il capo del partito conservatore Margaret Thatcher. L’ideologia di entrambi consisteva nel rovesciare le priorità nei rapporti fra Stato e cittadini, restituire ai privati compiti, poteri e beni controllati dallo Stato, nella convinzione che il ritorno a un vasto liberismo riportasse il benessere.

Gli Stati Uniti reagirono alle difficoltà quindi cercando da una parte di contenere l’aumento della spesa pubblica e dall’altra di rilanciare l’economia. La riforma del presidente Regan non intaccò tanto il funzionamento di fondo del Social Security né l’impianto del sistema pensionistico, ma cercò di incoraggiare una forte riduzione fiscale, una serie di tagli alla spesa sociale e venne inoltre promossa una forte spinta verso le assicurazioni private che portò a un progressivo incremento del numero di cittadini i quali, non potendosi permettere di pagare le polizze assicurative individuali, vennero esclusi dalla tutela sanitaria. Questa esclusione riguardava nel 1992 trentasette milioni di persone 1950 1965 1975 Austria 25,0 33,8 40,3 Danimarca 19,3 30,1 47,6 Finlandia 25,8 31,5 37,2 Francia 28,3 36,2 42,4 Germania occidentale 30,2 35,0 45,6 Italia 23,0 33,4 43,1 Norvegia 24,2 36,4 46,5 Regno Unito 34,2 35,1 46,1 Stati uniti 22,3 28,8 36,2

Fonte: OECD, National Accounts of OECD Countries, 2015.

Anche il Regno Unito con l’avvento al potere della Thatcher dette il via a un deciso riassetto del settore della sicurezza sociale attraverso una riduzione del ruolo di governo e di manager dello Stato e tramite l’adozione di modelli di organizzazione e di gestione mutuati dal settore privato.

Si abbandonò quindi l’accordo di non belligeranza sui principi e sui meccanismi del welfare state e si avviò un periodo di riforme politiche verso un “ritorno al mercato”, che comportava tagli alla spesa pubblica e una profonda revisione del sistema di protezione sociale.

In alcune realtà d’Europa invece, nonostante la crisi avesse messo in luce le sempre maggiori difficoltà di finanziamento degli schemi pensionistici pubblici, le prestazioni sociali continuarono a crescere a causa sia dell’impeto del processo di ampliamento del sistema di welfare proprio della

Golden Age, sia della certezza della transitorietà della crisi che però si rivelò falsa.

Soltanto negli anni ottanta si iniziò a introdurre alcuni correttivi, ma solo in qui paesi dove le conseguenze della crisi erano maggiori o dove erano presenti delle formazioni politiche fautrici di un deciso ridimensionamento del welfare.

In Italia tutti gli anni settanta furono ancora caratterizzati dall’aumento delle risorse destinate degli schemi pensionistici, la spesa pubblica continuò a crescere in questo welfare costruito sulla base di esigenze e di calcoli particolaristici-clientelari. Solo alla fine degli anni settanta la gravità della situazione obbligò i primi interventi correttivi anche se di portata limitata.

Il deficit pubblico continuò però a crescere tanto che nel 1989 la spesa pensionistica e quella sanitaria superarono l’ammontare dell’intero PIL.

TABELLA 1.8 12

Ripartizione percentuale delle spese per settori della sicurezza sociale e ammontare complessivo delle spese (in moneta nazionale) in alcuni paesi occidentali nel 1975.

Come le politiche pensionistiche anche quelle sanitarie continuarono a seguire, fino alla prima metà degli anni ottanta, le linee di indirizzo degli ultimi dieci anni. Tuttavia le crescenti difficoltà di finanziamento di prestazioni e servizi portarono numerosi governi a scelte dolorose.

I sistemi di Svezia, Danimarca e Norvegia vennero decentrati per esigenze di contenimento dei costi e di razionalizzazione e miglioramento della qualità dei servizi erogati.

Le difficoltà finanziarie caratterizzarono alche il sistema sanitario francese e quello tedesco. In Italia invece, nonostante la crisi, si assisté a un deciso rilancio delle riforme sociali fino all’approvazione della legge n. 833 nel 1978 che determinò la nascita del servizio sanitario nazionale. Il provvedimento cancellava il vecchio sistema imperniato sulle Casse mutue e su, una logica tipicamente assicurativa, si caratterizzava per una connotazione universalistica.

Malattia Maternità

Infortuni malattie

professiona. Pensioni Disoccup.

Assegni familiari Danimarca 19,1 1,3 55,2 13,3 11,1 Finlandia 17,1 4,0 67,4 2,6 8,9 Francia 40,1 0,1 42,1 2,6 15,1 Germania occidentale 32,6 3,5 48,3 7,6 8,0 Italia 17,1 3,7 64,4 3,3 11,5 Norvegia 38,5 0,5 52,6 1,5 6,9 Regno Unito 7,2 3,0 78,5 4,9 6,4 Stati Uniti 15,1 6,3 65,9 12,7 - Svezia 33,7 1,0 52,9 1,8 10,6

Conti, Silei, op. cit., p.173

Il SSN italiano, rivolgendosi alla totalità dei cittadini e ispirandosi ai principi di uguaglianza e di uniformità del trattamento, si proponeva di tutelare la salute fisica e psichica dell’individuo attraverso servizi di prevenzione, cura e riabilitazione.

Nonostante la portata rivoluzionaria della legge 833/1978 la riorganizzazione della sanità fu subito accompagnata da misure di rigore causate dagli effetti della crisi internazionale e dalle sue ripercussioni sul piano interno.

Nel 1985 si ebbe una prima riforma del Sistema sanitario nazionale con cui oltre a rivederne le strutture organizzative introdusse nella propria gestione criteri di tipo manageriale con l’obbiettivo di razionalizzare e contenere le spese, ma nonostante ciò la spesa sanitaria rimase invariata e senza controllo.

È importante ricordare che le conseguenze della crisi economica pesarono maggiormente sul sistema dell’assistenza sociale che su quello sanitario o previdenziale.

Anche la Francia rispose alle difficoltà economiche ricorrendo a politiche di impostazione keynesiana servendosi di piani sociali e progetti di rilancio dell’economia o nomina improntati sull’intervento pubblico.

Anche per l’Italia gli anni settanta furono un periodo di gravi difficoltà economiche. La fase dell’austerity comportò l’assunzione di misure di contenimento della spesa imperniate non tanto sui tagli alle politiche sociali, quanto sull’aumento della tassazione indiretta.

Questi anni quindi furono caratterizzati nella penisola italiana dalla ricerca di un equilibrio tra il mantenimento dei livelli di copertura raggiunti in precedenza e le sempre più necessarie esigenze di contenimento delle spese.

Nonostante gli sforzi effettuati durante tutto il decennio per comprimere le spese sociali questi non dettero i risultati sperati, anzi ai ritardi strutturali del passato si erano aggiunte pratiche e criteri di gestione che accentuavano i limiti strutturali.

TABELLA 1.9 13

Spesa sociale in alcuni paesi OCSE nel 1980,1985 e 1990.

È necessario a questo ponto cercare di ricapitolare le linee di cambiamento che ha seguito il welfare in questi anni.

Se è vero che la seconda metà degli anni settanta mise in evidenza le debolezze e i limiti del welfare state, è anche vero che il decennio successivo sancì la fine dell’apparente inarrestabile crescita dei “trent’anni gloriosi” seguiti alla seconda guerra mondiale e dette vita a una nuova fase volta a mettere in discussione il modo stesso di concepire le politiche sociali.

Questo bisogno di creare un nuovo approccio alle politiche sociali che tenesse conto dei cambiamenti sociali e politici in atto condizionò l’atteggiamento di tutte le forze di governo.

Naturalmente non si trattò di una netta inversione di tendenza, dal momento che l’impianto complessivo del sistema di protezione rimase inalterato quanto piuttosto si cercò di dare una risposta alle nuove problematiche derivanti dai cambiamenti del ciclo economico e della struttura della popolazione. 1980 1985 1990 Austria 11,68 13,97 14,42 Danimarca 27,63 26,47 28,25 Finlandia 18,87 23,58 25,31 Francia 23,48 27,00 25,95 Germania occidentale 24,98 25,51 23,38 Italia 18,23 21,60 23,03 Norvegia 18,86 20,28 26,89 Regno Unito 18,32 21,04 19,78 Stati uniti 12,44 12,98 14,12

Conti, Silei, op. cit., p.197

Ovunque le forti esigenze di contenimento della spesa pubblica avevano obbligato la ricerca di un equilibrio fra la qualità e la quantità delle prestazioni.