A fronte dell’inerzia del legislatore risulta particolarmente fruttuoso, a questo punto, procedere con l’esame delle più significative pronunce della giurisprudenza117, tenendo anche conto del fatto che l’esposizione aiuterà, non
117 Per una sintesi del dibattito giurisprudenziale agli inizi si veda G.ALPA, Gli interessi diffusi dei consumatori nell’ordinamento camerale, in Impresa e Stato, 1994, XXV, 111 ss.; A.ANGIULI, La tutela
degli interessi sopraindividuali, cit., 337 ss.; G.BOLOGNA, Gli interessi collettivi, cit., 403 ss., la quale
ritiene che la vicenda degli interessi collettivi sia giurisprudenziale, prima che dottrinale (403); M.CRESTI, La tutela degli interessi diffusi e collettivi nella giurisprudenza dei Tar, in Nuova giur. civ.
comm., 1987, II, 253 ss.; V.DENTI, Interesse diffuso e controllo della legittimazione, in Regioni, 1983,
VII, 540 ss.; N. DURANTE, La tutela giurisdizionale degli interessi diffusi, in
www.giustiziamministrativa.it; P. ERREDE, L’azionabilità degli interessi diffusi nell’interpretazione
giurisprudenziale, in Nuova rass. leg., 1998, XIX, 1847 ss.; R.FERRARA, Gli interessi superindividuali
fra procedimento amministrativo e processo: problemi e orientamenti, in Dir. proc. amm., 1984, I, 48 ss.;
C.FESTA, La legittimazione ad agire per la tutela degli interessi diffusi, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1984, III, 944 ss.; V.GUERCIO -E.MARIANI -E.MAZZACANE -B.VIRGILIO, La giurisprudenza sugli interessi
diffusi, Giust. civ., 1981, XI; 465 ss.; A. MARTUCCI DI SCARFIZZI, Interessi diffusi e collettivi:
consolidamento di una giurisprudenza e nuovi profili, in Foro amm., 1981, III, 327 ss.; L.MARUOTTI, La
tutela degli interessi diffusi e degli interessi collettivi in sede di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: questioni di giurisdizione e selezione dei soggetti legittimati alla impugnazione, in Dir. proc. amm., 1992, II, 255 ss.; M. R. MORELLI, Interessi superindividuali e tutela giurisdizionale
amministrativa, in Giust. civ., 1980, III, 689 ss.; M.NIGRO, Le due facce, cit., 8; C.RAPISARDA, Bilancio
e prospettive, cit., 85 ss.; F.G. SCOCA, Tutela dell’ambiente: la difforme utilizzazione della categoria
dell’interesse diffuso da parte dei giudici amministrativo, civile e contabile, in Dir. soc., 1985, IV, 637 ss.;
solo a comprendere meglio gli orientamenti di cui si è appena dato conto, ma anche a svolgere alcune puntualizzazioni.
Nell’avviare il percorso giurisprudenziale ribadiamo peraltro la convinzione che il confronto con il bene ambiente abbia influenzato profondamente le conclusioni della giurisprudenza e accreditato a lungo l’idea che non possa essere in alcun caso (quindi anche al di fuori di tale ambito) predicata l’assimilazione tra interessi collettivi e diritti soggettivi o interessi legittimi e prima ancora impedito di cogliere le intersezioni tra il giudizio relativo all’interesse sovraindividuale e quelli riguardanti le pretese individuali, ad esempio volti ad ottenere il risarcimento del danno, che condividano con il primo un frammento della causa petendi.
Occorre procedere descrivendo il modus operandi del giudice amministrativo, posto che questo, in assenza di un sostegno normativo, dovette confrontare la nozione di interessi sovraindividuali con quella di interesse legittimo, che apparentemente, come è stato detto, si collocava agli antipodi118, e dunque con una posizione giuridica di tipo materiale, qualificata, personale e differenziata, in altre parole riferibile solo e soltanto al singolo individuo.
Descrivere come abbia operato tale giudice speciale non risulta assolutamente infruttuoso, soprattutto ora che, sia in dottrina, sia in giurisprudenza, si è accreditata l’idea che agli interessi legittimi debba essere riconosciuta una consistenza sostanziale quantomeno paragonabile a quella dell’interesse legittimo, corrispondente appunto alla tensione del soggetto verso il bene della
1140 ss. È stato peraltro notato da più parti che la giurisprudenza riproduce, almeno gli inizi, tutte le incertezze della dottrina: N.TROCKER, Gli interessi diffusi, cit., 194; U.ZINGALES, Nuove
prospettive in tema di tutela giurisdizionale degli interessi diffusi, in Trib. amm. reg., 1995, V-VI, 185 ss.
e VII-VII, 217 ss.; M.ZUCCOLINI, Interessi diffusi e interessi collettivi: una questione aperta, in Giur.
mer., 1983, I, 254 ss.
118 Come sarebbe stato poi detto dallo stesso Consiglio di Stato: vd. Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio
vita119. E se taluno, a questo punto, si fosse domandato perché la magistratura civile non abbia ad oggi prodotto, in punto di interesse collettivo, sforzi paragonabili a quelli della giustizia amministrativa, la risposta dovrebbe proprio rintracciarsi nella maggiore flessibilità dell’interesse legittimo, la cui natura, come accennato, è stato comunque oggetto di accessi dibattiti, specialmente fino all’entrata nel nuovo millennio.
Il percorso può essere riassunto in due momenti principali: in un primo momento la magistratura tentò di individuare una posizione differenziata in capo all’individuo, offrendo però risposte prevalentemente negative (ma in taluni casi riconoscendogli il diritto di azione, come nel caso in cui fu ritenuta ammissibile l’impugnazione del provvedimento regionale di istituzione di un nuovo Comune120); in un secondo momento ritenne di poter attribuire tale interesse agli enti esponenziali ovvero tentò di individuare forme di rilevanza dell’interesse nella partecipazione al procedimento amministrativo dei medesimi enti.
119 Nel tempo emersero ben quattro orientamenti: a) alla stregua di un primo orientamento
l’interesse legittimo era interesse occasionalmente protetto, cioè solo in quanto coincida con l’interesse pubblico; b) secondo un diverso orientamento, che pose l’accento sugli aspetti processuali, l’interesse legittimo coincideva sostanzialmente con l’interesse a ricorrere di cui all’art. 100 c.p.c.; c) un terzo orientamento spiegava invece l’interesse legittimo come pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa; d) un ultimo orientamento, che si è da tempo accreditato come maggioritario in dottrina e giurisprudenza, spiega l’interesse legittimo quale posizione di vantaggio del singolo rispetto a un bene della vita, che si sostanzia nell’attribuzione al titolare di particolari facoltà procedimentali volte a orientare l’esercizio del potere pubblico. Tale ultima concezione, cui si allude nel testo, viene non a caso comunemente definita sostanziale ed è stata elaborata a partire dagli studi del Professor Nigro, quindi recepita dalla giurisprudenza. Il percorso appena descritto è dettagliatamente ripercorso, ad esempio, in AA. VV., a cura di F.G. SCOCA, Diritto amministrativo, Torino, 2014, 37 ss.; F. CARINGELLA, Manuale di diritto
amministrativo, Roma, 2011, 7 ss.; E.CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2011, 320
ss.; M.CRESTI, Contributo allo studio, cit., specialmente 15 ss.; R.GAROFOLI -G.FERRARI, Manuale di
diritto amministrativo, Roma, 2012, 1875 ss.; A.TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, Torino,
2014, 66 ss.
120 Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 1977, n. 599, in Foro it., 1979, III, 328 ss. Ma si veda anche Cons.
Orbene, come detto, i giudici amministrativi, pronunciandosi in materia ambientale, respinsero inizialmente la tesi della tutelabilità degli interessi collettivi, giudicati estranei, qualora non differenziati tra gli individui, al novero delle situazioni soggettive e dunque non riconducibili all’art. 26 del r.d. 1924, n. 1034. Si osservava, d’altra parte, che la giurisdizione amministrativa non era una giurisdizione di tipo oggettivo e che in mancanza di indicazioni normative neppure gli enti potevano tutelare gli interessi collettivi121.
L’opinione negativa venne ribadita nella celebre sentenza del Golfo di Gaeta122, ove ad alcuni operatori turistici di Formia e Gaeta, conducendo il medesimo ragionamento e dunque sottolineando la necessità che le posizioni dei singoli siano differenziate, fu per l’appunto impedito di agire contro le istallazioni inquinanti della costa.
Il Consiglio di Stato ribadì l’assunto123, ovvero la carenza di legittimazione attiva per il difetto di titolarità di un interesse differenziato, rispetto all’impugnazione promossa da alcuni gondolieri veneziani avverso i provvedimenti comunali adottati dal Comune in materia di circolazione lagunare.
La svolta fu segnata da una sentenza del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. V, 9 marzo 1973, n. 253), che sarebbero poi divenuta nota come sentenza “Italia Nostra”124 , che vide contrapposte detta associazione e la giunta provinciale di Trento. A fronte dell’eccezione dell’amministrazione di inammissibilità del ricorso per carenza di un interesse sostanziale qualificato,
121 Per tutte Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 1970, n. 523, in Foro it., 1970, III, 278 ss., commentata da
E.GUICCIARDI, La decisione del “chiunque”, in Giur. it., 1970, X, 193 ss. e Cons. Stato, sez. VI, 29
febbraio 1972, n. 108, in Foro it., 1972, III, 113 ss.
122 Cons. Stato, sez. VI, 14 luglio 1972, n. 475, in Foro it., 1972, III, 269 ss., con nota di A.ROMANO, Interessi individuali e tutela giurisdizionale amministrativa, ivi, 269 ss.
123 Cons. Stato, sez. V, 13 novembre 1973, n. 829, in Foro it., III, 262 ss.
124 In Foro it., 1974, III, 33 ss., con nota di A.ROMANO, Italia Nostra di fronte al Consiglio di Stato, ivi,
incapace di differenziare gli interessi di “Italia Nostra” (al rispetto alle bellezze naturali) dall’interesse di tutti gli altri cittadini, il Consiglio di Stato - in assenza, giova ribadirlo, di qualsivoglia sostegno normativo - affermò invece che la legittimazione ad agire di enti esponenziali avverso provvedimenti ritenuti lesivi di interessi diffusi della collettività di riferimento ben avrebbero potuto essere azionati dagli enti, che dovevano infatti essere ritenuti portatori degli stessi.
Il Consiglio di Stato, con il contestuale intento di non allargare eccessivamente la portata della pronuncia, subordinò peraltro la legittimazione ad agire alla sussistenza di determinati requisiti e segnatamente alla sussistenza di un fine statutario corrispondente ala tutela del patrimonio storico, artistico e naturale del Paese e del riconoscimento governativo, requisiti che, con alcune piccole precisazioni, sarebbero giunti fino ai nostri giorni.
Il collegio, come è evidente, fece proprie le opinioni degli Autori che parallelamente avevano individuato nell’attribuzione della legittimazione agli enti esponenziali la migliore garanzia per gli interessi diffusi e assunse come presupposto indiscutibile l’impossibilità di riferire la tutela dell’ambiente al singolo individuo.
Dalla sentenza del Cons. Stato, sez. VI, 10 novembre 1978, n. 1187125, giunse invece la precisazione, quasi a compensare la mancanza del dato normativo, che la legittimazione processuale delle associazioni di categoria doveva essere collegata alla garanzia costituzionale dei diritti fondamentali dell’uomo nelle formazioni sociali in cui si svolge la personalità (art. 2 Cost.).
Nello stesso modo provvide talvolta anche la magistratura amministrativa di
primo grado126, osservando che le esigenze di protezione di interessi comuni a una collettività trovano fondamento costituzionale nella coscienza popolare e, per ciò che maggiormente rileva, nell’art. 2 Cost. Devono dunque essere immaginate forme di tutela, a meno di voler vanificare l’introduzione delle nuove situazioni soggettive127.
Mentre tale orientamento fu variamente seguito dai tribunali del primo grado128, venne invece immediatamente avversato dalla Corte di legittimità, la quale, con la sentenza 9 maggio 1978, n. 2207129, resa a Sezioni Unite, pronunciò il difetto assoluto di giurisdizione rispetto all’impugnazione del nulla-osta concesso dal Ministero del turismo e dello spettacolo per la presentazione al pubblico del film Salò del regista Pier Paolo Pasolini proposta dall’Associazione Nazionale per il buon costume. L’interesse collettivo - sostenne la Corte - non può essere tutelato in assenza di un intervento normativo specifico: esso deve infatti ritenersi interesse indifferenziato dei membri della collettività (ed ecco che l’accento, osserviamo noi, viene posto sul generico profilo del bisogno collettivo), in quanto tale ben distinto dall’interesse legittimo, e non vi è alcuna ragione giuridica per ritenere sufficiente che l’ente portatore sia stato costituito per un fine statutario corrispondente e che abbia ottenuto il riconoscimento governativo. Particolarmente significativo il passaggio in cui la Corte osservò che “l’oggetto del riconoscimento è soltanto l’attribuzione della personalità e cioè della
126 Per tutte Tar Friuli, 22 marzo 1984, in Foro amm. Tar, 1984, X, 1865 ss.
127 Il percorso motivazionale è ben riassunto e contestualizzato da N. DURANTE, La tutela giurisdizionale, cit.
128 Tra le pronunce più significative, tutte consultabili sulla banca dati www.dejure.it: Tar Marche,
22 dicembre 1976; Tar Campania, 8 marzo 1977; Tar Lazio, 22 dicembre 1981; Tar Lombardia, 16 luglio 1982; Tar Lazio, 16 settembre 1982; Tar Lazio, 16 dicembre 1985.
129 In Foro it., 1978, VIII, 1090 ss., con nota di C.M.BARONE, Nota a Cass. sez. un. civ. 8 aggio 1978, n. 2207, ivi, 1091 ss., di A.POSTIGLIONE, L’iniziativa dei cittadini per la difesa degli interessi collettivi,
in Cons. Stato, 1978, III, 402 ss. e di L.ZANUTTIGH, Italia Nostra di fronte alla Corte di Cassazione, in
capacità giuridica come attitudine ad essere soggetto, attivo e passivo, di situazione giuridiche e non il conferimento di posizioni di vantaggio che non siano quelle, comuni ad altri soggetti, strettamente inerenti alla personalità in sé considerata. Con il riconoscimento un nuovo soggetto si aggiunge ad altri su di un piano di parità e non, per effetto del riconoscimento, con interessi poziori e differenziati”. Quella individuale
e non collettiva è infatti “nell’ordinamento e deve essere stata ripresa dalla
Costituzione (art. 24, 103 e 113) nella concezione allora prevalente e tuttora perdurante” e inoltre “i valori tutelati, cui fanno capo gli interessi diffusi, si presentano sovente in potenziale contrasto”, con la conseguenza che ciò implica la necessità “di operare una scelta discrezionale che spetta normalmente alla pubblica amministrazione o al potere politico”.
La pronuncia, oltre a ripristinare l’orientamento originario e a dare continuità all’idea che gli interessi collettivi non potessero essere riferiti ai singoli individui, ebbe il merito di rilevare che dietro la veste formale della rappresentanza dell’ente collettivo possono celarsi contrasti tra i diversi rappresentati130, elemento sul quale la giurisprudenza si sarebbe confrontata soltanto molti anni dopo e che spinge però a riflettere sul rapporto del singolo individuo all’interno del gruppo e il vantaggio desiderato.
Il Consiglio di Stato, ad. plen., 19 ottobre 1979, n. 24131 - dopo che nell’ordinanza di rimessione era stato proposto di negare la tutelabilità in giudizio degli interessi collettivi sul presupposto della sovrapposizione con l’interesse pubblico132 - , nel confermare la decisione assunta dalla Corte di Cassazione nel
130 Profilo, quello del contrasto interno, su cui rifletteva già M.NIGRO, Le due facce, cit., 9: “Più che come una realtà statica unica e compatta, l’interesse diffuso, nella sua consistenza oggettiva, andrebbe visto esattamente come un’entità a plurime sfaccettature o addirittura come un processo dialettico”. 131 In Foro it., 1980, III, con nota di A. ROMANO, Diritto soggettivo, interesse legittimo e assetto costituzionale, in Foro it., 1980, V, 260 ss. e di A.POSTIGLIONE, Un ripensamento del Consiglio di Stato
su Italia Nostra?, in Cons. Stato, 1980, IV, 670 ss.
già citato caso “Italia Nostra” e dunque nel ritenere inammissibile il ricorso dell’associazione, in quanto costituita con il fine di tutelare il patrimonio del Paese in generale, continuò nondimeno a sostenere che l’assetto del territorio è tutelabile dagli appartenenti della collettività e anche dagli enti collettivi, anche in assenza di riconoscimento, purché questi abbiano “precisi e consistenti
collegamenti” con la collettività di riferimento, collegamenti non posseduti, nel
caso di specie, da “Italia Nostra”.
Dall’idea che gli interessi collettivi non possano essere riferiti al singolo individuo - si affermò, anzi, che sostanzialmente coincidevano con gli interessi pubblici - non si discostò neppure una discussa pronuncia della Corte dei Conti, sez. I, 22 gennaio 1982, n. 10, ove fu affermato che il danno erariale può derivare non solo dal turbamento degli elementi finanziari e patrimoniali in senso stretto, ma anche dalla lesione degli interessi diffusi, purché di rilievo economico e di pertinenza dello Stato133. Orientamento che fu però ben presto contrastato dalla giurisprudenza di legittimità, la quale tuttora riconduce alla giurisdizione ordinaria le questioni in tema di danno ambientale e limita la giurisdizione contabile all’eventuale giudizio di rivalsa della pubblica amministrazione nei confronti del responsabile della violazione ambientale, in conseguenza degli esborsi eventualmente sostenuti dalla stessa amministrazione134. La natura del
133 In Riv. Corte Conti, 1982, I, 89 ss. Si veda anche Corte Conti, sez. I, 15 maggio 1973, n. 39, in Foro amm., 1973, I, 247 ss. e Corte Conti, sez. I, 20 dicembre 1975, n. 108, in Foro it., 1977, II, 349 ss.
Nello stesso senso può essere letto il riconoscimento agli enti territoriali della possibilità di ricorrere a tutela degli interessi collegati al territorio: Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254, in Foro amm. Cds, 2012, V, 1269 ss. e Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2008, n. 1725, in Riv. giur.
ed., 2008, IV-V, 1157 ss. In dottrina si veda B.CARAVITA, Corte dei conti e interessi diffusi. Un caso di
interpretazione estensiva, in Dem. e dir., 1982, III, 41 ss.; P.MADDALENA, Giurisdizione contabile e
tutela degli interessi diffusi, in Cons. Stato, 1982, II, 291 ss.; ID., Nuovi indirizzi della corte dei conti in
materia di ambiente, in Foro it., 1979, X, 282 ss.; ID., Rapporti tra giudizio penale e giudizio contabile:
prende corpo il nuovo concetto di danno pubblico allo Stato e alla collettività, in Giur. it., 1982, V, 150
ss.; S.A.VIOLANTE, Tutela degli interessi diffusi e Corte dei Conti, in Nuova rass., 2000, III-IV, 342 ss.
bene osservato impedì dunque, ancora una volta, di porre l’accento sulla relazione individuale col bene osservato.
In un secondo momento, come detto, la giurisprudenza tentò di percorrere la strada della partecipazione procedimentale, offrendo soluzioni alterne, ma prevalentemente negative, su cui però non è d’interesse sostare in questa sede135.
Come già visto nel paragrafo precedente a proposito del dibattito dottrinale, anche la giurisprudenza si concentrò dunque sul profilo della legittimazione attiva, ma sul chiaro presupposto che non vi fosse spazio per la riferibilità dello stesso all’individuo.
5) Le soluzioni offerte dalla giurisprudenza penale a proposito della