Con riferimento agli interventi del legislatore157, si è già detto che il codice civile ignorò sostanzialmente il problema della tutelabilità degli interessi collettivi, con l’eccezione dell’art. 2601 c.c., in tema di concorrenza sleale - che fu peraltro invocato dai pratici raramente - secondo cui: “quando gli atti di concorrenza sleale
pregiudicano gli interessi di una categoria professionale, l'azione per la repressione della concorrenza sleale può essere promossa anche dalle associazioni professionali e dagli enti che rappresentano la categoria”.
157 Il percorso normativo è ben riassunto, tra gli altri, da M. TARUFFO, La tutela collettiva nell’ordinamento italiano: lineamenti generali, cit., 103 ss.
Degno di nota, sul punto, fu però il tentativo compiuto a partire dagli anni ’70 - e dunque nel contesto economico e sociale in cui ci siamo mossi finora - di estendere la legittimazione ad agire anche alle associazioni rappresentative dei consumatori, proprio sul presupposto che le norme sulla concorrenza non potrebbero essere riferite soltanto agli imprenditori158. Anche se la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Milano con l’ordinanza del 7 febbraio 1980159 fu successivamente dichiarata manifestamente inammissibile, sul presupposto che il legislatore avesse la discrezionalità di scegliere se e come eventualmente tutelare gli interessi dei consumatori (“compete al legislatore e non
già al giudice delle leggi di approntare per il consumatore adeguati strumenti di salvaguardia, attualmente limitati alla tutela penale, prevedendo le forme e l’ambito di azioni specifiche, sul modello di quelle contemplate dalle legislazioni tedesca e svizzera in favore delle associazioni dei consumatori”), perché ciò significò riconoscere che gli
interessi collettivi dei consumatori non erano sufficientemente connotati sul piano sostanziale e che quindi la loro protezione avrebbe dovuto passare attraverso l’azione dell’ente e l’autorizzazione legislativa.
Abbiamo già svolto brevi riferimenti all'art. 28 della l. 30 maggio 1970, n. 300160,
158 Le diverse teorie dottrinali circa la natura degli interessi protetti dall’art. 2601 c.c. (diritti
soggettivi esclusivi degli imprenditori, diritti dei consumatori, diritti degli enti rappresentativi, meri interessi di fatto degli appartenenti alla categoria ovvero dei consumatori) sono esaminate nel dettaglio da D.DONZELLI, La tutela giurisdizionale, cit., 123 ss. e 759 ss. Ivi anche approfonditi
riferimenti dottrinali e giurisprudenziali.
159 Commentata da F. COSENTINO, L’art. 2601 c.c. e la tutela dei consumatori al vaglio della Corte costituzionale, in Foro it., 1980, XII, 2158 ss. In punto di legittimazione si veda anche M. S. SPOLIDORO, Costituzione e limitazioni soggettive della legittimazione ad agire per concorrenza sleale, in
Giur. comm., 1982, I, 74 ss.
160 Il cui 1° comma appare particolarmente opportuno riprodurre: “Qualora il datore di lavoro ponga in essere comportamenti diretti ad impedire o limitare l’esercizio della libertà e della attività sindacale nonché del diritto di sciopero, su ricorso degli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse, il pretore del luogo ove è posto in essere il comportamento denunziato, nei due giorni successivi, convocate le parti ed assunte sommarie informazioni, qualora ritenga sussistente la violazione di cui al presente comma, ordina al datore di lavoro, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti”.
relativo ai comportamenti del datore di lavoro diretti a impedire o limitare l'esercizio della libertà e dell'attività sindacale, nonché del diritto di sciopero. L’elemento di novità, come già detto attraverso la giurisprudenza, è costituito dal fatto che al sindacato fu dato azionare l’interesse della generalità dei lavoratori alla libertà e attività sindacale161.
L'art. 28 segnò comunque una autentica svolta nel percorso degli interessi sovraindividuali (come detto, però, non compiutamente valorizzata) perché per la prima volta dopo le leggi speciali di inizio del secolo e dopo il codice civile, il legislatore dette risalto alla dimensione superindividuale della tutela - peraltro non solo nell’art 28, ma anche nell’art. 9, a proposito dei diritti dei lavoratori a un ambiente lavorativo salubre (e alla stregua del quale i lavoratori hanno il diritto di promuovere l’attuazione di tutte le misure idonee a tutelare la loro salute e la loro integrità fisica162), nell’art. 16, con riferimento alla tutela contro atti discriminatori, e nell’art. 18, 4° co.- e attribuì la legittimazione ad agire ai sindacati rappresentativi a livello nazionale.
L’art. 15 della l. 9 dicembre 1977, n. 903 (successivamente confluita, con modifiche, nel d. lgs. n. 198 del 2006), che vietò qualsiasi discriminazione fondata sul sesso per quanto riguarda l’accesso al lavoro163, indipendentemente
161 È stato da più parti sottolineata la portata dirompente dell’innovazione, ad esempio da N.
TROCKER, Interessi diffusi, cit., 197: “Questa legge, staccandosi dalla tendenza a porre il singolo,
isolatamente considerato, al centro del sistema ed a plasmare sulla sua immagine le situazioni giuridiche soggettive caratterizzandole attraverso un rapporto proprietario ed esclusivistico tra titolare e bene protetto, ha voluto dare risalto alla dimensione superindividuale (della titolarità o quantomeno delle forme di esercizio) di talune posizioni giuridiche: più precisamente della libertà ed attività sidnacale, nonché del diritto di sciopero”.
162 Si veda ad esempio Cass., sez. III, 5 dicembre 1980, n. 6339, in Foro it., 1980, XII, 2993 ss., ove si
afferma che i diritti attribuiti dall’art. 9 “trascendono, senza assorbirlo, il diritto del singolo lavoratore
all’adempimento da parte del datore di lavoro dell’obbligo (…) di adottare nell’esercizio dell’impresa tutte le misure necessarie a tutelare l’integrità fisica del prestatore di lavoro, e si estendono all’interesse collettivo inteso alla protezione solidaristica, unitaria ed indivisibile di tutte le misure di prevenzione ed in genere di tutela della salute dei lavoratori partecipi della collettività di lavoro o comunità di rischio”. 163 V.E.CICCHITTI, La tutela processuale della parità dopo il d. lgsl. 23 maggio 2000 n. 196, in Riv. proc.,
dalle modalità di assunzione e dal interessato, attribuì la legittimazione ad agire al singolo individuo e contemporaneamente permise allo stesso di conferire mandato al sindacato. Infatti, “qualora vengano posti in essere comportamenti diretti a violare le disposizioni di cui agli articoli 1 e 5 della presente legge, su ricorso del lavoratore o per sua delega delle organizzazioni sindacali, il pretore del luogo”, oltre a
poter pronunciare in punto di risarcimento del danno non patrimoniale, “ordina
all'autore del comportamento denunciato, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti”. Particolarmente significativa fu proprio l’attribuzione della legittimazione ad agire anche al singolo individuo, non contemplata, invece, dall’art. 28 dello Statuto dei lavoratori164, che peraltro, verosimilmente, ne fu anche la debolezza, visto che della norma in esame è stato fatto un uso davvero modesto e ad essa hanno fatto seguito diverse proposte dirette a di introdurre forme di legittimazione collettiva165.
L’operazione, per quel che più interessa, testimonia per l’appunto la possibilità di ricondurre al singolo la titolarità dell’interesse descritto.
In materia ambientale la fondamentale legge 8 luglio 1986, n. 349 recepì le istanze provenienti dalla giurisprudenza prevalente, la quale, come visto, fu pressoché unanime nel riscontrare l’esistenza di una situazione soggettiva di rilievo esclusivamente superindividuale, azionabile dall’ente esponenziale.
2003, I, 171 ss.; EAD., Profili processuali della tutela della parità tra uomini e donne in materia di lavoro, in Riv. proc., 1996, IV, 1187 ss.; R.DONZELLI, Considerazioni sulla natura dell’azione esercitata dal
consigliere di parità in materia di discriminazione uomo-donna, in Riv. giur. lav. prev. soc., 2004, IV, 612
ss.; E.SILVESTRI, Codice delle pari opportunità e tutela antidiscriminatoria, in Riv. trim. dir. proc. civ.,
2007, III, 853 ss.; E. SILVESTRI -M.TARUFFO, Condotta antisindacale: il procedimento di repressione
della condotta sindacale, in Enc. giur., VIII, Roma, 1997.
164 Di cui N.TROCKER, Interessi diffusi, cit., 200, colse la portata innovativa, ma anche le criticità
della norma: “Resta semmai la perplessità, di ordine politico, circa l’opportunità di una simile scelta che
lascia il singolo solo con la sua debolezza senza il sostegno, tante volte necessario, dell’iniziativa processuale del gruppo”.
Nella sua formulazione iniziale l’art. 18 della legge attribuiva alle associazioni individuate dal Ministero ai sensi dell’art. 13 - che più precisamente consentiva al Ministero di individuare le associazioni tra quelle aventi caratteri nazionale o che fossero presenti in almeno cinque regioni, tenendo poi conto delle loro finalità, dell’ordinamento interno, della continuità dell’azione e della loro rilevanza - la legittimazione a ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa e ad intervenire nei giudizi per danno ambientale.
Allo Stato e agli enti pubblici territoriali fu invece attribuita la legittimazione a promuovere l’azione di risarcimento del danno ambientale - l’ambiente, avrebbe infatti più volte ripetuto la Corte costituzionale a giustificazione di tale attribuzione di poteri, è bene unitario166 - , anche se le citate associazioni conservarono poteri di stimolo rispetto all’esercizio di tale azione.
Un riconoscimento della rilevanza degli interessi diffusi e collettivi - e della possibilità di giustiziare i primi, tradizionalmente intesi, soltanto ove assumano la forma dei secondi e quindi per il tramite di un ente - provenne anche dalla nota legge sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990, n. 241), il cui art. 9 tuttora prevede che “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o
privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento”, oltre che, ovviamente, dalle previsioni in tema di accesso ai
documenti amministrativi (art. 22).
In materia consumeristica - che, come occorre ribadire, sarà oggetto di un’analisi più approfondita nel capitolo successivo - il discorso sugli interessi collettivi fu inaugurato dall’art. 1469 sexies c.c., introdotto nel tessuto codicistico dall’art. 25 della l. 6 febbraio 1996, n. 52, che a sua volta dette attuazione alla direttiva
europea n. 93/13/CE e che attribuì alle associazioni dei consumatori (oggi iscritte nell’elenco ministeriale di cui all’art. 137 del d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206, c.d. Codice del Consumo), dei professionisti e alle Camere di Commercio, il compito di proporre azioni volte a inibire l’uso delle clausole vessatorie nei confronti dei professionisti e delle associazioni dei consumatori.
Ma il legislatore si occupò di interessi sovraindividuali anche nella legge 29 dicembre 1993, n. 580, di riforma dell'ordinamento delle Camere di commercio, e nel d.lgs. 25 gennaio 1992, n. 74, che introdusse per la prima volta l'azione inibitoria dinanzi al Autorità garante della concorrenza e del mercato.
La l. 30 luglio 1998, n. 281, sempre in materia consumeristica, attribuì invece la legittimazione ad agire in via inibitoria alle associazioni di consumatori e di utenti inserite in apposito elenco ministeriale, estendendo peraltro la tutela avverso qualsiasi atto o comportamento lesivo degli interessi collettivi dei consumatori tenuto da un professionista o da un’associazione di professionisti. Prescindendo per il momento da tutti gli sviluppi successivi in materia consumeristica e dunque anche dalle previsioni del codice del consumo e dall’introduzione dell’azione di classe risarcitoria, si segnala che la l. 3 agosto 1999, n. 265 e il successivo d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, intervenuto sull’art. 7 della l. 8 giugno 1990, n. 142, riconobbero all’elettore e alle associazioni ambientaliste la possibilità di esercitare l’azione di risarcimento del danno ambientale spettanti al Comune e alla Provincia, a favore dei quali, comunque, doveva essere liquidato l’intero risarcimento.
Con la l. 7 dicembre 2000, n. 383 (poi abrogata con l’entrata in vigore del codice del consumo) riguardante le associazioni di promozione sociale iscritte nell’apposito registro, si attribuì loro la possibilità di agire civilmente e penalmente per il risarcimento dei danni derivanti dalla lesione di interessi collettivi connessi alle finalità generali perseguite dall’associazione, ovvero
ricorrere in sede amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi lesivi degli interessi collettivi (art. 27).
Deve ricordarsi, inoltre, la disposizione relativa ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, di cui al d. lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, che attribuì alle associazioni di categoria degli imprenditori, presenti nel CNEL, in rappresentanza delle piccole e delle medie imprese, la legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi avverso le condizioni generali di contratto relative alla data di pagamento e alle conseguenze del relativo ritardo che risultano gravemente inique.
In materia ambientale la legge del 1986 fu confermata nelle sue linee essenziali dal d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ma l’art. 311 riservò allo Stato l’azione per il risarcimento dei danni.
Forme peculiari di tutela degli interessi collettivi, infine, vennero previste dall’art. 13 della legge 394 del 1991, a proposito del ricorso avverso i nulla osta dell’Ente parco, dall’art. 17 della legge 127 del 1997, dall’art. 146 del codice dei beni culturali e, più di recente, dall’art. 4 della legge 11 novembre 2011, n. 180, secondo cui “le associazioni di categoria rappresentate in almeno cinque camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura, di seguito denominate ‘camere di commercio’, ovvero nel Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e le loro articolazioni territoriali di categoria sono legittimate a proporre azioni in giudizio sia a tutela di interessi relativi alla generalità dei soggetti appartenenti alla categoria professionale, sia a a tutela di interessi omogenei relative solo ad alcuni soggetti”.
Risale, infine, al 2009 l’inserimento nel sistema dell’azione per l’efficienza della pubblica amministrazione, che permette al singolo individuo di agire dinanzi al giudice amministrativo per la violazione degli standard qualitativi ed economici previsti nelle carte dei servizi, per l’omesso esercizio dei poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, ovvero ancora per la mancata emanazione degli atti
amministrativi generali nei termini previsti. Sul punto ci limitiamo ad affermare che è discussa la natura degli interessi cui fa riferimento la norma e mentre vi è chi, in dottrina, per quanto più interessa, parla di ipotesi di giurisdizione oggettiva, vi è anche chi ritiene che il decreto in parola avrebbe operato una giuridificazione dell’interesse di fatto167. È significativo, però, che il medesimo decreto individui tali intersezioni affermando che il ricorso non può essere proposto tra l’altro quando, in relazione alle medesime condotte (quindi, è da ritenere, dotate del medesimo livello di astrattezza), sia stato instaurato un giudizio ai sensi dell’art. 140 bis c. cons., ovvero un giudizio che sicuramente coinvolge diritti soggettivi168.
La breve rassegna normativa conferma le diverse connotazioni degli interessi sovraindividuali: interessi corrispondenti a mere aspirazioni degli individui, non riducibili agli schemi tradizionali, cui però talvolta si affiancano veri e propri diritti soggettivi del singolo e che possono essere soddisfatti attraverso la pronuncia che conclude il giudizio collettivo: è quanto avviene, per fare un ad esempio, nel caso in cui il giudizio ex art. 28 del c.d. Statuto dei lavoratori,
accertato il licenziamento per motivi antisindacali, disponga
contemporaneamente la reintegra del lavoratore.
Occorre però aggiungere al nostro discorso, sulla scia della tutela predisposta in materia di discriminazioni e alla stregua di quanto detto circa il riconoscimento da parte della giurisprudenza del diritto soggettivo all’ambiente salubre, un
167 Per riferimenti iniziali, anche giurisprudenziali, si veda G.MANFREDI, voce Interessi diffusi, cit.,
527 ss. Ai nostri fini intendiamo soltanto ricordare che il Tar Lazio, sez. III, 20 gennaio 2011, n. 552, in Foro amm. Tar, 2011, I, 136 ss., è parso sostenere proprio la seconda opzione riportata nel testo: “La previsione di legge non crea posizioni giuridiche nuove (...) ma le riconosce ai singoli, così
elevando gli interessi diffusi ad interessi individualmente azionabili, a conclusione di un processo per certi versi opposto a quello, compiuto dalla giurisprudenza, che al fine di garantire la tutela va perorato un processo di imputazione collettiva ”.
168 Su tale connessione si veda F.SANTANGELI, Le lacune della nuova azione di classe e i problemi di coordinamento con gli altri strumenti di tutela collettiva, in www.judicium.it.
ulteriore dato, ovvero la possibilità riconosciuta al singolo di agire a tutela della collettività a fronte di un bene indivisibile, circostanza che sembra operare una vera e propria riconversione dell’interesse sovraindividuale in diritti soggettivi, tutti identicamente proiettati verso il medesimo bene.
Vi è a questo punto da chiedersi se l’atteggiamento del legislatore italiano appena descritto sia sintomatico di un più generale atteggiamento o costituisca un unicum nel panorama europeo169. Si vuole in altre parole verificare se le peculiarità di certi rapporti tra individuo e beni sia stata altrove ricondotta allo schema del diritto soggettivo, verifica che non richiede conoscenze specifiche del sistema osservato, né da essa strettamente dipende.
Le essenziali indicazioni che seguono, dunque, costituiranno un ausilio nella ricostruzione delle situazioni soggettive in esame e inoltre, assolvendo contemporaneamente a esigenze descrittive, risulteranno utili nel prosieguo, rispetto agli strumenti di tutela degli interessi collettivi, per indicare alcune possibili linee di intervento per il legislatore nazionale.
Orbene, le scelte compiute del legislatore italiano in punto di tutela collettiva trovano riscontro nel panorama europeo e possono anzi ricevere adeguata collocazione all’interno del modello europeo di tutela collettiva, c.d. della
Verbansklage, adottato prevalentemente in Europa continentale, alla stregua del
169 Per una introduzione si vedano P.CARLINI PROSPERETTI, Dati comparativi di base in materia di azioni collettive, in Rass. for., 2005, I, 415 ss.; A.CERRI, Diritto di agire dei singoli, delle associazioni che
li rappresentano, di entità destinate alla difesa di interessi collettivi. I progressivi ampliamenti della legittimazione e le ragioni che li giustificano, in AA. VV., La tutela giurisdizionale, cit., 43 ss.; G.RESTA,
Azioni popolari, azioni nell'interesse collettivo, class actions: modelli e prospettive di riforma in una recente riflessione, in Riv. crit. dir. priv., 2007, II, 331 ss.; M.TARUFFO, Modelli di tutela giurisdizionale,
cit., 53 ss., il quale organizza la trattazione intorno alla distinzione tra modello europeo (ovvero
della Verbandsklage), che sostanzialmente esclude forme di tutela individuale, e quello americano (ovvero della class action); ID., Some remarks on group litigation in comparative perspective, in 11 Duke
J. comp. Int’l Law, 2001, 405 ss. In proposito si veda anche la Relazione della Commissione al
Parlamento e al Consiglio circa l’applicazione della direttiva 2009/22/CE. Per maggiori dettagli: AA. VV., La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato, cit.; A.GIORGETTI -V.VALLEFUOCO, Il
quale la tutela collettiva, prevalentemente inibitoria, è attribuita ad enti rappresentativi, e che “si contrappone” al modello dell’azione di classe, di matrice anglosassone, la quale, rispettate determinati requisiti, attribuisce l’azione giudiziale per il risarcimento del danno ai singoli individui.
Le scelte del nostro legislatore sono molto simili, innanzitutto, a quelle compiute poco prima dal legislatore francese170.
Per quanto più interessa, le azioni a tutela degli interessi collettivi riguardano similmente la materia consumeristica e sono state introdotte dalla legge c.d. Royer, l. 27 dicembre 1973, n. 73-1193 (successivamente modificata dalla l. 5 gennaio 1988 n. 88-14 del e dalla l. 26 luglio 1993 n. 93-949, che sono intervenute sul codice del consumo introducendo gli articoli da 422.1 a 422-3). L’azione può essere proposta dinanzi al giudice penale o civile, in dipendenza o meno dell’esistenza di un reato, ma in entrambi casi la legittimazione ad agire spetta alle associazioni riconosciute: ciò che più conta è che in entrambi i casi l’azione è diretta a porre fine al comportamento illecito del professionista o a rimuovere una clausola abusiva dal contratto.
La disciplina francese si distingue, invece, per il fatto che l’associazione può contemporaneamente domandare il risarcimento dei danni conseguenti ai comportamenti che abbiano causato “un’offesa diretta o indiretta ai consumatori
collettivamente” e dunque dei danni subiti dalla collettività.
Il legislatore francese ha tra l’altro previsto, sin dalla legge 18 gennaio 1992, n. 96-60, azioni dirette a far valere i diritti soggettivi risarcitori comuni a una pluralità di consumatori, che, dunque, avrebbero potuto essere proposte individualmente.
170 B.GAMBINERI, Modelli europei di tutela collettiva nel processo civile: l’esperienza francese, in AA.
VV., Le azioni seriali, cit., 141 ss.; G.MANFREDI, voce Interessi diffusi, cit., 521, attribuisce anzi
all’influenza della legge francese la scelta di riservare la legittimazione agli enti anziché ricorrere all’allora più diffuso modello dell’azione popolare.
La normativa tedesca171, che tra l’altro ha costituito il modello di molte altre, ha una tradizione di tutela collettiva ancora più radicata, e infatti una prima forma di protezione degli interessi sovraindividuali risale all’anno 1896 in materia di concorrenza (legge modificata soltanto del 2004 e che pone al centro, di nuovo, la pronuncia inibitoria), ove tra l’altro si prese atto, ante litteram, delle interferenze tra la tutela dei professionisti concorrenti, del mercato in generale e persino dei singoli consumatori.
In materia ambientale, ma anche in materia di condizioni generali di contratto, le associazioni svolgono da tempo un ruolo fondamentale, ma non va neppure trascurato il ruolo assegnato a taluni organismi pubblici, ad esempio l’Onbundsman, secondo un modello di cui contemporaneamente si sarebbero dotati anche alcuni Paesi nordici: la Svezia nel 1970, la Norvegia nel 1973, la