Assistenza tecnica e operativa agli stati membri alle frontiere esterne

“uno o più Stati membri che si trovino in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa nell'adempimento dei propri obblighi relativi al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne, possono rivolgersi all'Agenzia per assistenza”. E ancora:

“L'Agenzia può:

a) fornire assistenza in materia di coordinamento tra due o più Stati membri per affrontare i problemi riscontrati alle frontiere esterne;

b) inviare i propri esperti per sostenere le autorità nazionali competenti dello/degli Stato/i membro/i in questione per il tempo necessario”32

.

Con la modifica al Regolamento originario effettuata nel 2007, FRONTEX è stata dotata di un nuovo meccanismo tramite il quale fornire assistenza agli Stati membri, in particolare nelle situazioni di emergenza che richiedono un intervento immediato. Tali situazioni riguardavano in particolare il caso in cui dei flussi migratori straordinari si fossero verificati alle frontiere di uno Stato membro, rendendo necessaria un’azione più pronta rispetto alla classica organizzazione di un’operazione congiunta.

Il nuovo corpo di intervento è stato denominato Rapid Border Intervention

Teams, comunemente abbreviato RABITs; esso può essere definito un corpo

“straordinario” perché già nel Regolamento 2004/2007 è ben specificato che esso potrà prendere servizio solo “per un periodo di tempo limitato” e “in situazioni eccezionali e urgenti”.

32 _{Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce un'Agenzia}

europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea.

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La proposta di creare un gruppo di operatori che intervenisse in caso di emergenza era già stata presentata durante il Consiglio Europeo di Bruxelles del 15-16 dicembre 2005. Nelle conclusioni del summit si legge chiaramente che il Consiglio invitava la Commissione a

“procedere verso una proposta per la creazione di gruppi di reazione immediata capaci di fornire assistenza immediata tecnica e operativa in periodi di alta affluenza di migranti, in accordo con il Programma dell’Aia, entro il 2006”33

.

Di conseguenza, la Commissione ha redatto qualche mese più tardi una proposta, che è stata soprannominata la “proposta RABITs”; la stessa è stata presentata al Consiglio Europeo tenutosi a Bruxelles il 26 luglio 2006 sotto la presidenza finlandese. A ben guardare, il documento presenta diverse riserve sul funzionamento effettivo di tale corpo di intervento; ad esempio, ci si chiede chi tra gli Stati europei avrà il diritto di beneficiarne, con evidente riferimento ai paesi membri che non appartengono all’area Schengen. Il documento quindi sottolinea ancora una volta come la gestione europea delle frontiere esterne sia un meccanismo delicato e complesso, che necessiti di essere affrontato al meglio per non commettere errori che potrebbero inficiarne il meccanismo operativo. In ogni caso, ben presto tutte le riserve sono state sciolte, e appena l’anno successivo, come già ricordato, i RABITs hanno iniziato la loro missione. Nonostante si tratti di una soluzione fortemente voluta dagli Stati membri, la cui introduzione sia stata accolta abbastanza positivamente, fino ad ora un solo caso di emergenza internazionale ne ha richiesto il dispiegamento: si tratta della richiesta greca pervenuta a FRONTEX nell’ottobre 2010 da parte della Grecia. Non bisogna pensare tuttavia che nei periodi in cui nessuno Stato ne abbia richiesto l’intervento, le squadre di emergenza siano rimaste inattive; anzi, esse conducono simulazioni periodiche per migliorare sempre più le tecniche di reazione immediata e quindi agire non solo nel più breve tempo possibile, ma anche in maniera sempre più efficace. L’immediatezza è proprio il punto di forza dei Rapid

Teams: essi sono disponibili entro cinque giorni dall’arrivo della chiamata da

parte dello Stato membro in difficoltà, a differenza delle normali operazioni

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condotte dall’Agenzia, le quali richiedono invece di solito un lasso di tempo più ampio per essere prima ideate e in seguito attuate. Inoltre, bisogna sottolineare che i componenti dei RABITs non si occupano esclusivamente di intervenire in aiuto degli Stati membri in difficoltà. Si tratta di circa 700 persone che lavorano già nell’ambito dei controlli alle frontiere; essi operano all’interno delle squadre RABITs solo nel momento in cui sono chiamati a farlo. Pertanto, tali ufficiali affrontano già quotidianamente i problemi relativi all’attraversamento dei confini quali ispezioni di mezzi di trasporto o indagini sulle auto rubate e hanno anche un elevato livello di istruzione, soprattutto relativamente alla legislazione europea, con particolare riferimento al Codice Schengen, alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE e al Sistema Europeo Comune di Asilo, nonché alla Convenzione di Ginevra del 1957 e del protocollo allegato del 1964. I compiti che i RABITs vanno a svolgere non sono infatti predefiniti, ma variano in base alla richiesta specifica, quindi è necessario che i componenti delle squadre abbiano una conoscenza quanto più vasta possibile. Tuttavia, nel momento in cui le squadre entrano in azione, il comando dell’operazione che li vede impegnati è immediatamente assunto da un ufficiale appartenente allo Stato che ne ha richiesto l’intervento, quindi il loro margine di manovra è ridotto al minimo; inoltre, un ufficiale di FRONTEX è sempre presente sul luogo di dispiegamento delle operazioni per fungere da tramite tra il corpo d’intervento e il paese che ospita la missione.

2.1.6. Organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte

Sempre il regolamento istitutivo dell’Agenzia, stavolta all’Art. 10, definisce uno degli altri compiti cruciali di FRONTEX: il coordinamento delle operazioni di rimpatrio congiunte. L’Articolo in questione recita:

“L'Agenzia, fatta salva la politica comunitaria in materia di rimpatrio, offre l'assistenza necessaria per l'organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri. L'Agenzia può usufruire degli strumenti finanziari comunitari previsti per il rimpatrio.

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L'Agenzia individua le migliori pratiche in materia di acquisizione dei documenti di viaggio e di allontanamento dei cittadini di paesi terzi presenti illegalmente”34

.

Per “operazioni di rimpatrio” si intendono quelle operazioni volte al ritorno forzato ai paesi di origine di quei cittadini extracomunitari la cui richiesta di asilo è stata rifiutata da un paese europeo, o i quali sono stati trovati a soggiornare in condizioni di clandestinità sul territorio di uno di tali paesi. Si tratta di uno dei settori di maggiore rilevanza per l’Agenzia, la quale ha pertanto deciso di creare un’apposita “sezione rimpatri” all’interno di ICO-NET, il database che contiene tutte le informazioni che FRONTEX riceve dai centri attivi a livello nazionale. In genere le operazioni di rimpatrio vengono condotte dallo Stato membro con più esperienza nel settore; FRONTEX si limita a coordinarle dall’esterno o a fornire i mezzi necessari, i quali possono consistere sia in risorse tecniche sia in risorse umane. Gli Stati che possiedono un know-how migliore rispetto agli altri fanno parte del CCG (Core Country Group); è il CCG, unitamente all’Agenzia, che capisce quando le circostanze richiedano di intraprendere un’operazione di rimpatrio. È importante tuttavia sottolineare il carattere episodico ed eventuale di tali operazioni condotte da FRONTEX: nonostante ci si riferisca genericamente a tale attività come alla “politica dei rimpatri dell’Unione Europea”, l’Agenzia non intende creare una vera e propria politica di rimpatrio comune, non solo perché non ne ha i mezzi ma anche perché non sarebbe legittimata a farlo; essa si limita a svolgere dall’esterno il ruolo di coordinatore, agevolando gli Stati membri nello svolgimento delle operazioni.

Nell’ottobre 2014 l’ombudsman europeo, nella persona di Emily O’Reilly, ha presentato a FRONTEX un’interrogazione scritta, tramite la quale si intendeva rendere conto all’Agenzia della qualità e della quantità delle operazioni di rimpatrio congiunte da essa effettuate dalla sua creazione ad oggi. FRONTEX si è resa immediatamente disponibile a collaborare, fornendo dei dati molto precisi relativi al numero di persone ricondotte ai propri paesi d’origine nel corso degli ultimi anni: ben 10.855, nell’ambito di 209 operazioni di rimpatrio congiunte, per quanto riguarda il periodo dal 2006 al 2013. In particolare, relativamente all’anno

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Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea.

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2013, sui circa 160 mila rimpatri condotti dall’Unione Europea l’Agenzia ha coordinato 39 voli, per un totale di 2.152 persone coinvolte, corrispondente a meno del 2% del totale. Il motivo di ciò consiste nel mancato potere d’iniziativa di FRONTEX; come già sottolineato, infatti, essa non può organizzare dei voli di rimpatrio, ma deve sottostare alle decisioni prese dai singoli Stati membri. Questo è evidenziato anche dalla portavoce dell’Agenzia che si è occupata di fornire i dati statistici:

“Frontex collabora alle operazioni di rimpatrio congiunto principalmente finanziandole e facilitando lo scambio di informazioni fra gli Stati membri. Se ad esempio la Svezia organizza un volo per rimpatriare dei kossovari, Frontex chiede agli altri Stati membri se anche loro hanno delle persone da rimpatriare e, nel caso di un’operazione di rimpatrio congiunta, quindi a cui partecipi più di uno Stato membro, allora Frontex contribuisce a finanziarla”35

.

Se i dati quantitativi sembra che lascino un po’ a desiderare, per quanto riguarda i dati qualitativi lo scenario che si profila in base alle risposte fornite dall’Agenzia sembra essere migliore:

“Su ogni volo di rimpatrio congiunto è presente un coordinatore Frontex che assicura che il codice di condotta a cui l’agenzia deve attenersi venga sempre rispettato e riporta eventuali violazioni. Il coordinatore informa lo staff presente sull’aereo di tale codice di condotta e di quali siano le regole che sottostanno ai rimpatri, e finora non si è mai registrata nessuna violazione dei diritti fondamentali dei migranti irregolari in un volo a cui Frontex ha cooperato”36.

Nonostante le informazioni appena riportare risalgano a solo qualche mese fa, ritengo sia utile riportare un’affermazione che Leonard faceva già nel 2011, in quanto ad oggi essa appare ancora valida:

35 _{Molinari Maurizio, “Rimpatri, indagine su Frontex. Che risponde: coinvolti solo nel 2% dei}

casi”, in http://www.redattoresociale.it/Notiziario/Articolo/471773/Rimpatri-indagine-su-Frontex- Che-risponde-coinvolti-solo-nel-2-dei-casi#, 25 ottobre 2014.

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“Nowhere else in the world, and never before, has there been such a high level of sophistication in the coordination of operations aiming to expel certain groups of migrants amongst such a large group of states”37

.

Si tratta tuttavia di un’affermazione emblematica, che poteva essere oggetto di due letture differenti: se da un lato infatti il fatto di aver raggiunto un tale livello organizzativo è sicuramente uno dei tanti aspetti positivi sviluppati dall’Agenzia, dall’altro lato ancora oggi, nonostante i dati provenienti da Varsavia, si teme che spesso queste operazioni non siano condotte nel totale rispetto dei diritti umani degli immigrati. Insomma, anche quest’attività, come la maggior parte delle operazioni condotte da FRONTEX, rimanda ad una questione delicata che avrò modo di affrontare nei prossimi capitoli.