Coordinamento della cooperazione operativa tra gli Stati membri nella

Il primo compito affidato dalle Istituzioni europee all’Agenzia è previsto già dall’art. 3 del Regolamento 2004/2007: coordinare le operazioni congiunte avviate dagli Stati membri alle frontiere aeree, marittime e terrestri. Si tratta di un incarico di fondamentale importanza: esso riguarda proprio la motivazione principale per la quale si è deciso di creare FRONTEX. Le iniziative che gli Stati membri possono intraprendere sono di due tipi:

 Operazioni congiunte, le quali si propongono di rafforzare la sorveglianza di una frontiera specifica o di focalizzare l’attenzione su una zona particolarmente problematica, attraverso la collaborazione di tutti o parte degli Stati membri di FRONTEX;

 Progetti pilota, una sorta di “banco di prova” per le nuove soluzioni che si intende adottare nell’ambito di operazioni congiunte, quindi un mezzo per verificare se tali soluzioni funzionerebbero o meno; un esempio di progetti pilota sono gli studi di fattibilità o il processo di individuazione e raccolta delle prassi migliori24.

Per poter portare a termine questi compiti, l’Agenzia non dispone di un equipaggiamento fisso o di mezzi propri da impiegare dove e quando ve ne si presenti la necessità. Come sancito dall’art. 7 del Regolamento 2004/2007, infatti, le attrezzature usate per il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne rimangono di proprietà degli Stati membri; sono questi ultimi a decidere se e quando metterli a disposizione dell’Agenzia o di un altro Stato membro nel corso di una missione. Tale cessione ha comunque carattere temporaneo, in base alle caratteristiche della missione da intraprendere. FRONTEX dispone di un registro

24 _{La differenza tra operazione congiunta e progetto pilota è esplicata dalla stessa Agenzia nel}

documento ufficiale da essa prodotto “Frontex. Relazione generale 2006”, disponibile al seguente link: http://frontex.europa.eu/about-frontex/governance-documents/2006.

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specifico di tutti gli strumenti tecnici disponibili, definito CRATE (dall’acronimo inglese Central Record of Available Technical Equipment). Tale registro è per sua natura costretto a continue variazioni, le quali dipendono dalle richieste dei vari Stati, formulate in base alla natura della missione da intraprendere. Ad esempio, possiamo affermare che nel 2010 il CRATE comprendeva 26 elicotteri, 113 navi, 22 aeroplani e altri veicoli di vario genere25, ma si tratta di un dato limitato a quel preciso intervallo temporale e relativo alle missioni che in quel periodo erano in corso.

Per quanto riguarda invece l’aspetto prettamente organizzativo, l’Agenzia opera tramite una serie di centri di controllo dislocati sul territorio dei vari Stati membri, i quali formano un fitto network volto allo scambio di informazioni. Si tratta dei cosiddetti “punti di contatto nazionali di FRONTEX” (NFPoC, National

Frontex Point of Contact) i quali ricevono le informazioni elaborate dall’Agenzia

e hanno il compito di diramarle alle autorità nazionali. È proprio questa collaborazione svolta a livello nazionale che permette all’Agenzia di poter fissare degli obiettivi su ampia scala e disporre in qualunque momento di una visione d’insieme data dalle prospettive dei singoli Stati membri. FRONTEX ha siglato con ciascuno di questi centri nazionali un accordo quadro di partenariato, al fine di fissare i parametri della collaborazione e far sì che questi valgano per tutti indistintamente.

L’organizzazione delle operazioni congiunte e dei progetti pilota rappresenta dunque il cuore dell’attività svolta dall’Agenzia alle frontiere esterne. Eppure, essa è stata da sempre oggetto di controversie. Si è molto discusso infatti su quanto FRONTEX “coordini” le azioni degli Stati membri piuttosto che giocare un ruolo fondamentale nella loro messa in atto. L’articolo 1.2 del Regolamento 2004/2007 specifica chiaramente che:

“Fatta salva la competenza degli Stati membri in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne, l'Agenzia semplifica e rende più efficace l'applicazione delle misure comunitarie vigenti e future relative alla gestione delle frontiere esterne garantendo il coordinamento delle azioni intraprese dagli Stati membri ai fini dell'applicazione di tali

25 _{Léonard Sarah, The Creation of FRONTEX and the Politics of Institutionalisation in the EU}

External Borders Policy, in “Journal of Contemporary European Research”, vol. 5 (3), pp. 371- 388, anno 2009, http://www.jcer.net/ojs/index.php/jcer/article/view/239/164.

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misure, contribuendo in tal modo a un livello efficace, elevato e uniforme di controllo delle persone e di sorveglianza delle frontiere esterne degli Stati membri”.

Eppure, qualche riga più in basso, lo stesso regolamento, al già citato articolo 3, afferma:

“L'Agenzia valuta, approva e coordina le proposte degli Stati membri relative alle operazioni congiunte e ai progetti pilota.

L'Agenzia stessa, di concerto con lo/gli Stato/i membro/i interessato/i, può avviare iniziative relative a operazioni congiunte e a progetti pilota in cooperazione con gli Stati membri”26.

Da un lato quindi si afferma che FRONTEX svolge un’azione prevalentemente coordinativa, come già sancito d’altronde dall’articolo 1; dall’altro lato però sembra che si doti l’Agenzia del potere di iniziativa, seppur in seguito a un processo di concertazione con gli Stati membri.

Dalle istituzioni non giungono, e non sono giunte, risposte ulteriormente chiarificatrici. Semplicemente, la Commissione e il Consiglio si rivolgono genericamente all’Agenzia, ogni qualvolta ritengano ci sia bisogno di focalizzare l’attenzione su una particolare questione relativa alla gestione delle frontiere esterne. Tra gli esperti, invece, sembra permanere una condizione di criticità su questo punto. Tra gli altri, Léonard e Jorry sostengono che già la stessa attività di finanziamento e di coordinamento di alcune operazioni piuttosto che di altre implichi una scelta da parte dell’Agenzia e quindi l’esercizio di un potere decisionale. Léonard in particolare sottolinea come il problema sia decisamente rilevante nel caso di migranti annegati in mare nel corso di un’operazione FRONTEX: chi dovrebbe essere considerato in questo caso il responsabile delle tanti morti che continuano a succedersi negli anni, l’Agenzia o gli Stati membri?27

26 _{Ibidem, corsivo mio.}

27 _{Si vedano: Jorry Hélène, Construction of a European Institutional Model for Managing}

Operational Cooperation at the EU’s External Borders: is the FRONTEX Agency a decisive step forward?, documento di ricerca n.6 pubblicato all’interno del programma CEPS CHALLENGE “Changing Landscape of European Liberty and Security”, 22 marzo 2007,

http://www.ceps.eu/book/construction-european-institutional-model-managing-operational- cooperation-eu%E2%80%99s-external-border e Léonard Sarah, op. cit.

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