Il Bilancio Consolidato del Comune

Pensare all‟Amministrazione Pubblica Locale e Centrale senza tenere presente l‟insieme di aziende che, a vario titolo, sorgono su iniziativa dell‟Amministrazione Pubblica per soddisfare i bisogni o gli interessi collettivi, è riduttivo per la gestione razionale della Pubblica Amministrazione. In questo contesto, l‟azienda pubblica può operare direttamente o per il tramite di aziende, specializzate in alcune attività, che restano legate tra loro da rapporti interdipendenti di governance.

Il continuo processo di liberalizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici, ha così indotto la dottrina economico aziendale alla formulazione del concetto di “gruppo comunale” che si inserisce nell‟ambito della più ampia categoria dei gruppi aziendali. Quest‟ultimi, pur essendo formati da aziende diverse tra loro, possono essere visti come un‟azienda unica che opera secondo una propria strategia unitaria, senza per questo far venire meno l‟autonomia giuridica dei soggetti che la compongono.

Tale impostazione, è sicuramente in linea con i principi contabili internazionali (IFRS/IPSAS) in tema di controllo, che individuano la presenza di un gruppo laddove un‟azienda sia in grado di determinare le politiche gestionali di un‟altra. In merito a quanto sopra esposto è necessario sottolineare come la normativa vigente richieda la produzione di un‟informazione di tipo consolidato anche per l‟amministrazione locale, e quindi si prevede che gli Enti redigano un bilancio consolidato che rappresenti in maniera veritiera e corretta la situazione patrimoniale e il risultato economico della complessiva attività svolta dall‟Ente

93 Locale attraverso le proprie articolazioni organizzative, i suoi enti strumentali e le sue società controllate e partecipate126.

In questo modo si può mettere in luce come queste partecipazioni influenzino l‟andamento economico dell‟Ente Locale che è portatore di interessi superiori della collettività.

Ciò significa che, l‟obiettivo da perseguire è quello dell‟armonizzazione

contabile per i bilanci di tutte le amministrazioni pubbliche. È necessario

precisare che il percorso ha seguito delle linee normative differenti a seconda delle amministrazioni di riferimento. Per quello che interessa questa sede bisogna far riferimento al titolo I del D.Lgs.118/2011, che disciplina la riforma per le amministrazioni pubbliche territoriali ed i loro enti strumentali; (la sua entrata in vigore va dall‟1/01/2015 per la proroga disposta dall‟art. 9 del D. L. 102/2013). Inoltre, con l‟approvazione del D.Lgs.10 Agosto 2014 n. 126, pubblicato su G.U. 199/28.08.2014 (Supplemento Ordinario n.73) vengono modificati il detto D.Lgs.118/2011 e il D.Lgs.267/2000 (Testo Unico sull‟ordinamento degli Enti Locali).

Infatti il TUEL, che prima del D.L. 174/2012, non ne richiedeva la redazione obbligatoria, prevede, all‟art. 152 comma 2, che il regolamento di contabilità dell‟Ente debba assicurare la conoscenza consolidata dei risultati globali della gestione relativi all‟Ente o ad organismi costituiti per l‟esercizio di funzioni e servizi. Inoltre, limitatamente al conto del patrimonio, l‟art.230, comma 6, stabilisce che il regolamento di contabilità può prevedere la redazione di un conto consolidato patrimoniale per tutte le attività interne ed esterne.

Le disposizioni giuridiche del TUEL vengono, comunque, interpretate ed integrate dell‟Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti Locali, che al punto 43 ritiene che la redazione di un rendiconto consolidato rispetta il

126

In particolare il bilancio consolidato deve consentire di: - sopperire alle carenze informative e valutative dei bilanci degli enti che perseguono le proprie funzioni anche attraverso enti strumentali e detengono rilevanti partecipazioni in società, dando una rappresentazione, anche di natura contabile, delle proprie scelte d’indirizzo, pianificazione e controllo; - attribuire all’amministrazione capogruppo un nuovo strumento per programmare, gestire e controllare con maggiore efficacia il proprio gruppo comprensivo di enti e società; - ottenere una visione completa delle consistenza patrimoniali e

finanziarie di un gruppo di enti e società che fa capo ad un’amministrazione pubblica, incluso il risultato economico.

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principio di universalità. Allo stesso tempo, i principi contabili riconoscono che

l‟obbligo di allegare al bilancio di previsione le risultanze dei conti consolidati delle aziende costituite per l‟esercizio di servizi pubblici stabilito dall‟art. 172, comma1, TUEL, non è sufficiente a fornire una rappresentazione veritiera e corretta dell‟andamento e, di conseguenza, l‟Osservatorio ha elaborato il principio n.4 che è stato, però, approvato solo in bozza.

Ad oggi, con l‟approvazione dei DPCM ex D.Lgs. 118/2011 e relativi allegati, si può fare riferimento all‟allegato n.4 che, a partire dal 1°Gennaio 2014, è diventato obbligatorio per gli Enti Locali.

Ciò nonostante è possibile rinvenire, anche in questo caso, un problema di raccordo tra le nuove e le vecchie normative. Le novità introdotte dal D.L. 174/2012 mal si sovrappongono alle disposizioni del D.Lgs. 118/2011. Infatti l‟armonizzazione contabile prevede l‟obbligo del bilancio consolidato per gli enti con popolazione superiore ai 5‟000 abitanti mentre, il D.L. 174/2012, nel testo della Legge di conversione approvato alla camera, lo impone agli Enti Locali con popolazione superiore ai 15'000 abitanti. Inoltre l‟art. 174quater, TUEL, è immediatamente operativo imponendo che i risultati complessivi della gestione dell‟Ente Locale e delle Aziende Partecipate sono rilevanti mediante bilancio consolidato, secondo competenza economica; mentre la sperimentazione del nuovo ordinamento contabile lo prevede solo per il secondo anno di sperimentazione e, a regime per tutti gli enti, solo con decorrenza 2014.

Tenuto conto che la novella normativa non dice né come né quando redigere il bilancio consolidato, sarà necessario un repentino coordinamento delle due norme.

Sicuramente le prime attività necessarie per l‟avvio della riforma del 2015 potrebbero essere:

a) Adeguamento del sistema informativo, contabile ed organizzativo dell‟ente;

b) Riclassificazione per missioni e programmi dei capitoli del PEG (enti locali) e del bilancio gestionale (regioni ed enti regionali);

95 c) L‟organizzazione dell‟attività del riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, in parallelo al riaccertamento ordinario ai fini del rendiconto 2014;

d) La determinazione dell‟importo dei propri incassi vincolati al 1°Gennaio 2015 (solo per gli enti locali)

e) Acquisire le informazioni necessarie per la quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità;

f) Coinvolgimento del Consiglio e degli organismi strumentali, con particolare riferimento al coinvolgimento di Istituzioni degli Enti Locali; g) Coinvolgimento degli enti strumentali in contabilità finanziaria;

h) Coinvolgimento degli enti strumentali in contabilità economico patrimoniale.

In conclusione, la riforma contabile di cui al D. Lgs.118/2011, così come modificato dal D. Lgs.126/2014, comporta per gli enti locali un cambiamento radicale sia negli schemi che negli allegati di bilancio, ed ancor più per quanto inerente i concetti di competenza finanziaria, di residui, di avanzo di amministrazione oltre poi l‟introduzione di nuove voci di bilancio come il fondo pluriennale vincolato e la reintroduzione della contabilità di cassa.

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CONCLUSIONI

Negli ultimi anni, la normativa comunitaria e quella di diritto derivato hanno operato una progressiva spinta verso l‟apertura al mercato e alla concorrenza, anche per quei settori afferenti i servizi economici di pubblica utilità, tradizionalmente caratterizzati dalla presenza di interventi posti in essere dal soggetto pubblicotramite una pluralità di misure derogatorie rispetto ai principi concorrenziali, che spesso risultavano non adeguate alle effettive esigenze socio- economiche che si promettevano di tutelare.

Sulla base di questo contesto, il concetto di esternalizzazione si è sviluppato lungo tre direzioni: servizi pubblici; attività di supporto o strumentali all‟esercizio di funzioni pubbliche e funzioni amministrative in senso stretto. In questa maniera si crea un sistema che porta ad una progressiva “depubblicizzazione” della cosa pubblica incentivando il cd. “arretramento dello Stato”.

Intorno alla fine degli anni ‟30, in Italia, l‟intervento pubblico nell‟economia ebbe inizio con l‟acquisizione statale delle imprese private fallite o in difficoltà, con la costituzione dell‟IRI e con la creazione del sistema delle partecipazioni statali che, fino a qualche anno fa, risultava essere l‟asse portante dell‟economia nazionale, mostrandosi utile per il superamento di situazioni di crisi strutturali del sistema del libero mercato.

È opportuno sottolineare, però, che ci sono delle funzioni pubbliche che il mercato non è in grado di offrire. Lo Stato dovrebbe intervenire soltanto in presenza di un fallimento del mercato, cioè dove il ricorso allo stesso e agli strumenti privatistici non consente di soddisfare gli interessi pubblici da perseguire e tutelare.

Se è vero che “esternalizzare” significa “contrattualizzare” è anche vero che tale scelta comporta delle difficoltà legate da un lato, alla redazione di un contratto completo e, dall‟altro alla gestione dei rapporti giuridici che con il contratto s‟istaurano. Ciò significa che, l‟esternalizzazione non si esplica esclusivamente con la ricerca di una valida ragione di efficienza economica, ma

97 l‟amministrazione deve essere in grado sia, ex ante, di indicare nei contratti risultati che ci si prefigge di raggiungere, che ex post, di verificare il raggiungimento di quei risultati i cui effetti si rifletteranno sia sulla pubblica amministrazione e le imprese private, che e soprattutto sugli utenti, e quindi sulla collettività.

La gestione delle società partecipate, miste o in house che siano, comporta una serie di problemi di governance, sia da un punto di vista di sviluppo ed investimenti che per la scelta del management, prezzi o politiche tariffarie. Di conseguenza, le incertezze amministrative che derivano dai suddetti problemi si traducono in inefficienze gestionali che accumulandosi, determinano l‟incapacità della società di creare valore, il che equivale, in termini economici, alla distruzione di risorse e ricchezza. Infatti, il valore economico, è il punto cardine per i tre “soggetti” che entrano in relazione con questa realtà gestionale: la redditività del socio privato (in caso di società mista); le finalità di politica economica del socio pubblico ed infine le aspettative dei contribuenti fruitori del servizio.

In uno scenario economico-istituzionale, in cui si assiste al fenomeno della globalizzazione dei mercati ed alla crescente integrazione politica, un ruolo sempre più rilevante è stato assunto dal Comune. Esso, per un verso ha assunto nel rispetto del principio di sussidiarietà, una posizione sempre più importante nella gestione dei servizi pubblici essenziali, dall‟altro, ha tentato, senza grandi risultati, di implementare una gestione imprenditoriale degli stessi attraverso la riduzione dei propri impegni finanziari, l‟acquisizione dell‟know-how, delle capacità professionali e manageriali necessarie dall‟esterno; anche con l‟intento di valorizzare le competenze presenti sul territorio.

La partecipazione degli Enti Locali alle società, ha assunto nel corso del tempo dimensioni tali da sottrarre un‟ingente parte delle risorse pubbliche affidate a Comuni e Province attraverso i tradizionali sistemi di programmazione, gestione e successiva rendicontazione, assicurati dai principi e dalle leggi di contabilità e finanza pubblica. In più, se si considera l‟emergere sempre più frequente di società a partecipazione pubblica locale che, al sol fine di eludere i vincoli

98 finanziari imposti dalla legge nazionale, proiettano sui bilanci degli enti soci gli effetti negativi di gestioni del tutto inefficienti, ci si rende conto come il problema sia incardinato nel sistema e apparentemente di difficile risoluzione. Con riferimento all‟oggetto di questa tesi e facendo un‟analisi della situazione attuale del Comune di Palermo è indubbio che essa sia tutt‟altro che rosea.

Per ciò che concerne l‟aspetto economico patrimoniale, grazie ad un‟indagine posta in essere dalla Corte dei Conti, risulta127,dai dati contabili di bilancio, la presenza di utili per poco più di 36 milioni euro e perdite per circa 433 milioni di euro.Nello specifico, il Comune di Palermo, ha registrato128 perdite delle società partecipate che superano i 305 milioni di euro.

Ed inoltre, da un‟analisi ancora più approfondita emerge come, circa la totalità delle perdite derivano dalle società aventi una natura pubblica totalitaria.

A questo riguardo appare interessante constatare come, all‟interno della macro- categoria dei servizi pubblici locali, il settore che regista la più rilevante percentuale di perdite deriva da quello dei rifiuti che, fa emergere dei risultati negativi che sono pari circa al 79% dell‟intera categoria considerata.

In merito non si può non prendere ad esempio la situazione dell‟ex A.M.I.A Spa, la cui gestione economico finanziaria, risulta connotata da significativi profili di criticità, anche configuranti degli illeciti penali.129

All‟analisi economica si accompagna anche quella riguardanti i sistemi di

governance impiegati per la gestione delle società.

Sicuramente, il dato che emerge è la totale inadeguatezza degli strumenti utilizzati, dal momento che non appare opportunatamente presente un‟azione costante e continua volta a monitorare, le varie fasi che caratterizzano l‟andamento delle società partecipate.

In presenza di segnali gravi e certi che indichino pressanti difficoltà economico finanziarie, pregiudizievoli al regolare funzionamentodi una società, il funzionario e l‟amministratore pubblico avrebbe il dovere di vigilare sull‟andamento della relativa gestione, nonché l‟onere di intraprendere tutte le

127

Su un campione di 99 società, prendendo in considerazione l’intera Regione Siciliana. 128

Nel quadriennio 2008-2011

99 iniziative utili per agevolare al meglio il ripristino della normale e corretta gestione societaria, con la messa in atto di idonei rimedi correttivi.

A conferma di ciò si può prendere ad esempio il mancato riscontro da parte degli Enti Locali alla domanda di trasmissione della nota informativa che è stata richiesta dalla Corte dei Conti per porre in essere la citata verifica; oppure basti leggere le relazioni sulla gestione dell‟A.M.I.A. Spa o dell‟A.M.A.T Spa, la cui stessa è ridotta all‟osso contenendo esclusivamente lo stretto indispensabile per la loro approvazione. Al contrario, sia l‟A.M.G Energia che L‟A.M.A.P Spa, hanno messo a disposizione dei contenuti, sia giuridici che economici, più che esaustivi. Da ciò deriva che, una delle principali chiavi per il giusto, proficuo e stabile andamento della gestione è senza dubbio la presenza di gruppo amministrativo e gestionale competente.

Altro aspetto da analizzare è come spesso l‟acquisizione da parte pubblica dell‟intero capitale sociale, abbia creato dei proficui vantaggi per i privati che vendevano le proprie quote, ed abbia alimentato delle realtà non solo improduttive, ma destinate solamente ad assorbire delle risorse collettive. Ad esempio, la scelta intrapresa dalla società A.M.A.T. Spa di incrementare i propri ricavi con l‟aumento delle tariffe, oltre che poco etico, risulta un percorso di piccolo raggio.Essa, da un lato ha attuato un aumento del piano tariffario per l‟acquisto dei biglietti ma, in contropartita ha avuto solo una diminuzione dei ricavi dovuta anche al decremento dell‟acquisto di biglietti ed abbonamenti. Ciò significa che, quasi banalmente, l‟attenzione deve essere rivolta alla capacità della società di creare valore, ottimizzando i propri rapporti di costi e ricavi già all‟interno del processo produttivo, individuando così sia i costi effettivi interni per la produzione del bene o servizio sia il prezzo massimo applicabile a carico degli utenti.

Proprio in un contesto come questo, il bilancio consolidato rappresenta sia uno strumento di trasparenza ma anche di governance efficace, utile a fornire un‟adeguata informazione ai cittadini; permettendo inoltre una effettiva contezza circa il reale stato di salute dei bilanci dell‟Ente pubblico socio.

100 A parere di chi scrive è stato fondamentale il passaggio da l‟opzionalità all‟obbligatorietà dello stesso, anche se, non è un caso se l‟introduzione di una contabilità economica in partita doppia e dei bilanci a schema CEE, sia d‟esercizio che consolidati, nella pubblica amministrazione in generale e negli Enti Locali in particolare, non è riuscita ad imporsi, nonostante l‟utilità riconosciuta sul piano della informazione economica.

È facile notare come, per ciò che concerne i limiti e le carenze che hanno contraddistinto la governance degli organismi partecipati, come sopra descritti, palesano comportamenti rispetto ai quali risulta ipotizzabilel‟accertamento delle responsabilità in capo ai diversi soggetti che, in possesso del potere decisionale, non si sono attivati per evitare la produzione del danno nei confronti del soggetto pubblico partecipante.

Tale accertamento di responsabilità, nel rispetto degli indirizzi ormai consolidati nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, deve ricollegarsi non al danno cagionato al patrimonio della società partecipata, per il quale sono utilizzabili gli strumenti e le azioni previste dal Codice Civile, ma piuttosto viene in rilievo il comportamento dei rappresentanti dell‟Ente Locale in seno alla società, come anche di coloro che pur in possesso di idonei poteri decisionali, non hanno posto in essere interventi necessari per evitare o ridurre il danno inferto direttamente al patrimonio del socio pubblico.

A riguardo è ancora una volta interessante approfondire la situazione pervenutaci attraverso il caso A.M.I.A. Spa, riguardo l‟esperibilità di azioni giudiziali ex art 2395 cc contro amministratori delle società partecipate, per conseguire il risarcimento degli eventuali danni “direttamente” sofferti dal Comune al proprio patrimonio. Queste potrebbero essere risarcite mediante l‟art. di cui sopra ma necessiterebbero comunque di un compiuto ma mancante esame da parte dei competenti uffici, mirante alla precisa individuazione e quantificazione dei suddetti danni diretti.

Ciò significa che, gli amministratori che hanno causato il crack finanziario della società in questione sono stati sì perseguiti per degli illeciti, ma che riguardavano in un certo senso la loro sfera privata e non il danno cagionato al Comune e di

101 conseguenza alla collettività che entra in relazione con esso.Il Comune si è infatti costituito parte civile per il processo penale a carico degli amministratori di A.M.I.A. Spa per “false comunicazioni sociali”. Il problema è che, proprio per il giudizio penale, in quanto si ha una mancanza di prove, è stata pronunciata soltanto una condanna generica a carico degli imputati. Non sarebbe invece più coerente risolvere la problematica dell‟individuazione dell‟intrapresa di tutte le azioni volte ad accertare le responsabilità amministrative dei soggetti che hanno portato nel tempo alla creazione di ingenti perdite e il conseguente fallimento della società?

Occorre ribadire poi che il bilancio delle controllate o partecipate dai Comuni o dalle Province segna spesso rosso, e queste società costano più di quello che rendono. Infatti, molte società comunali sono un peso per i conti locali e, nate magari per sfruttare qualche agevolazione fiscale o poter assumere personale senza troppi vincoli, devono la loro sopravvivenza solo ai trasferimenti di fondi regionali e/o statali. Tant‟è che da anni che le finanziarie nazionali destinano risorse per sanare le perdite dovute alle cattive gestioni delle aziende a partecipazione locale.

Dalle risultanze sopra riportate emerge quindi con chiarezza che i cittadini, vedono svanire la speranza di godere di servizi di migliore qualità, con costi più bassi che consentano la riduzione anche del piano tariffario. Gli Enti Locali non possano usufruire dei vantaggi di un mercato aperto nella scelta del gestore a cui affidare il servizio e quindi le società restano chiuse nei loro confini municipalisti senza la possibilità di crescita industriale.

Al contrario, nel mondo delle società ci sono energie imprenditoriali e lavorative che devono essere liberate affinché possano realizzare un salto di qualità nella fornitura di servizi ai cittadini e nel sostegno alla competitività del sistema economico sia locale che nazionale. Al tempo stesso il sistema delle autonomie locali dovrebbe poter disporre di strumenti di programmazione e regolazione tali al punto di consentire un effettivo governo del territorio, indirizzando la rete dei servizi a soddisfare le esigenze di crescita economica e civile delle comunità amministrate.

102 La soluzione al problema potrebbe essere più semplice del previsto. Più che mettere le toppe alla cattiva gestione bisognerebbe liberare le società dalla pressione della politica, liberando i CdA dalla spartizione legata alle appartenenze politiche e, privilegiando, invece, il merito e le competenze.

E‟ qui il vero nodo. Fino a quando le società per i servizi pubblici locali verranno affidate a figure apicali che fanno riferimento diretto alle forze politiche, il legame sarà tale da determinare ancora lo sviluppo di sacche clientelari.

Detto ciò, non può non tenersi in considerazione il fatto che non sia affatto semplice la scelta del settore in cui impiegare le risorse. La linea guida dovrebbe essere principalmente quella della prudenzialità degli investimenti, dato che vengono impiegati fondi pubblici che derivano dall‟azione impositiva e quindi dal sacrificio dei singoli contribuenti e della collettività.

Sembra ovvio, quindi, che l‟esigenza dell‟Ente Locale di avvalersi di strumenti societari e di assumere la veste di socio derivi da una scelta ponderata, preceduta da un‟accurata analisi di costi/benefici, ed una volta intrapresa questa via non potrà o dovrà esimersi dall‟onere di provvedervi con l‟ausilio di personale e