I bilanci sono documenti contabili che svolgono diverse funzioni:
Funzione giuridica: autorizza l'amministrazione a incassare entrate ed
effettuare spese nella misura indicata dal bilancio. È necessario fare una distinzione tra:
Bilanci preventivi: regolamentano entrate e spese dell'esercizio
finanziario successivo;
Bilanci consuntivi: danno conto delle transazioni che si sono
realizzate nell'esercizio precedente95;
Sempre nell'ambito della funzione giuridica è necessario distinguere nuovamente tra:
Bilanci finanziari: contraddistinguono in genere le pubbliche
amministrazioni;
Bilanci economici: caratterizzano le economie private96;
Funzione economica: i bilanci pubblici utilizzano le risorse tratte
dall'imposizione fiscale e dalle altre entrate per finanziare la spesa
95
G. VEGAS, op. cit., p. 81
96
44 pubblica. Non sono scelte discrezionali perché influenzate dal livello di sviluppo economico: di fatto con la crescita del PIL la spesa pubblica tende ad incrementarsi; per questo va ricordato che l'accrescimento del bilancio pubblico non deriva solo da scelte economiche ma anche
dall'insieme delle scelte legislative di spesa97. È necessario valutare se
il bilancio sia o meno in pareggio: un bilancio in deficit sottrae risorse al sistema economico attraverso il debito pubblico. Se invece il bilancio fosse in surplus sarebbe finalizzato, come afferma Vegas: << a costituire una sorta di “cuscinetto”>>98, una riserva nei periodi difficili: da queste considerazioni si evince che solo un bilancio di pareggio può garantire una neutralità di effetti sull'economia a parità di rapporto
spesa pubblica/PIL99;
Funzione politica: i bilanci rendono esplicite le scelte pubbliche
relative alle transazioni finanziarie, delle diverse realtà
statali/amministrative. Le scelte si attuano attraverso la legislazione (o strumenti ad essa subordinati) come i regolamenti o le altre forme
affidate al Governo100 (decreti). L'insieme di queste scelte politiche
confluisce tutto nella legge di bilancio dove è possibile vedere sia le decisioni adottate nel corso dell'anno, che quelle degli esercizi
precedenti, che hanno poi effetto in quelli successivi101;
La norma costituzionale fondamentale in tema di bilancio è l’art. 81 Cost., contenente i principi della materia, così rubricato:
“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
97
G. VEGAS, op. cit., p. 83
98 Ivi, p. 85 99 Ibidem 100 Ibidem 101 Ivi, p. 86
45
Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.”
L’articolo 81 della Costituzione italiana appartiene alla Sezione II (La
formazione delle leggi) della Parte Seconda (Ordinamento della
Repubblica) della Costituzione102. Esso disciplina le regole essenziali
del bilancio dello Stato, che rappresenta il documento contabile in cui vengono elencate le entrate e le spese relative all'attività finanziaria, in un periodo di tempo determinato. Questo documento contabile è essenziale perché attraverso il bilancio si attuano le scelte operate dal governo circa gli obiettivi di politica economica; la Costituzione ha introdotto un controllo finanziario della gestione delle risorse
pubbliche da parte del Parlamento103.
102 G. VEGAS, op. cit., p. 86 103
Ex art. 72 ultimo comma, la legge di approvazione di bilancio è promulgata con “la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera”; cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
46
Il 20 aprile 2012, l’articolo è stato modificato con legge costituzionale
n. 1/2012104, che ha mutato il quadro all’interno del quale deve
svilupparsi la normativa, a seguito della firma da parte dell’Italia del
Fiscal Compact105, coinvolgendo gli enti locali nel mantenimento del
bilancio, modificando anche gli artt. 117106 e 119 Costituzione107.
Alcuni principi sono rimasti fermi, mentre altri sono del tutto nuovi e rivoluzionari: ai principi consolidati (l’annualità del bilancio, l’approvazione parlamentare, l’iniziativa del Governo, i limiti all’esercizio provvisorio e la copertura finanziaria della spesa) si sono aggiunti altri principi (principio del pareggio di bilancio, fissazione di limiti all’indebitamento, inquadramento esplicito della legge di
104
Nel corso della seconda parte della XVI legislatura, in concomitanza con l'acuirsi delle tensioni sui debiti sovrani dell'area dell'Euro, è emersa a livello comunitario l'esigenza di prevedere negli ordinamenti nazionali ulteriori e più stringenti regole per il consolidamento fiscale e, in particolare, di introdurre, preferibilmente con norme di rango costituzionale, la "regola aurea" del pareggio di bilancio. Con legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 è stato pertanto introdotto nella Costituzione, in coerenza anche con quanto disposto da accordi internazionali quali il c.d. Fiscal compact, il principio dell'equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio; cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
105
Il Patto di bilancio europeo, formalmente Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria (conosciuto anche con l'anglicismo fiscal compact, letteralmente "patto di bilancio"), è un accordo approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri dell'Unione europea, per la precisione non è stato sottoscritto da Regno Unito, Croazia e Repubblica Ceca. È entrato in vigore il 1º gennaio 2013. Il patto contiene una serie di regole, chiamate "regole d'oro", che sono vincolanti nell'UE per il principio dell'equilibrio di bilancio;
cfr. https://it.wikipedia.org/wiki/Patto_di_bilancio_europeo
106 Per quanto riguarda l’art. 117 Cost. va evidenziato che le parole "armonizzazione
dei bilanci pubblici" sono state inserite dall'art. 3, comma 1 lett. A della L.Cost. 20 aprile 2012, n. 1. Ai sensi dell'art. 6 della stessa legge queste disposizioni si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014. Sulla spinta dell'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea tale riforma ha costituzionalizzato il principio di pareggio di bilancio. Esso coinvolge sia l'ente statale che quelli locali; cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
107
Relativamente all’art. 119 Cost. le parole, "nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea" sono state inserite dall'art. 4, comma 1, lett. a) della L.Cost. 20 aprile 2012, n. 1. Ai sensi dell'art. 6 della stessa legge queste disposizioni si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014. Con essa il legislatore ha costituzionalizzato il principio del pareggio di bilancio, ciò che si è imposto a causa dell'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea. Tale principio impone all'ordinamento, in ogni suo livello di governo, di garantire la parità tra entrate e spese; Ibidem
47 contabilità nella categoria delle leggi rinforzate e la trasformazione della legge di bilancio in legge con caratteristiche formali e sostanziali). Il cambiamento del legislatore è stato quello di passare da
una norma di procedura ad una norma di contenuto108: il testo non si
limita più a dettare regole da osservare fin dall’approvazione della legge di bilancio secondo una ripartizione di competenze tra Parlamento e Governo, ma sono principi che riguardano l’adempimento di vincoli europei che servono a conseguire un obiettivo concreto e predeterminato, cioè la sana gestione dei conti pubblici.
I principi costituzionali contenuti nel testo, dove il comma 4 dell’art. 81 ha fissato regole limitative alla nuova legislazione, va letto in relazione all’art. 53 Costituzione109 e ai limiti da esso imposti: questi due articoli combinati definiscono i principi generali in materia di scelte pubbliche, operati nella nostra Costituzione con un approccio moderno. Questo è il principio della capacità contributiva, cioè la contrapposizione degli interessi dei contribuenti e i destinatari della spesa pubblica. L’applicazione della normativa costituzionale non avviene però direttamente: in primo luogo la legge ha lo scopo di attuare la Costituzione per quanto riguarda la costruzione e la
108
G. VEGAS, op. cit., p. 56
109
L’articolo è così scritto: “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività”. I principi della c.d. costituzione fiscale, si applicano non solo ai cittadini ma a tutti coloro che si trovano sul territorio, anche se stranieri o privi della cittadinanza: è necessario guardare alla loro "capacità contributiva", cioè verificare se siano titolari di reddito perché solo in questo caso possono essere chiamati a concorrere alla spesa pubblica. Sulla base di questo parametro la stessa Corte Costituzionale è chiamata a sindacare la legittimità delle leggi ordinarie che impongono tributi. Oltre al generale principio della capacità contributiva, il costituente ha stabilito che il sistema fiscale deve basarsi su quello di proporzionalità, il quale implica che ciascuno sia chiamato a concorrere alla spesa pubblica in base alle proprie risorse, in modo che chi ha meno versi meno e chi ha di più versi più (appunto, progressivamente);
48 gestione del bilancio, secondariamente si occupa dei regolamenti parlamentari che costituiscono lo strumento per tradurre la volontà
politica in norme giuridiche110. Questo significa che la legge
parlamentare non può essere derogata se non in particolari condizioni da una legge di pari rango, a differenza di una legge ordinaria per la quale le modifiche possono essere attuate attraverso strumenti temporalmente successivi. La ragione di questa disciplina è semplice: se fosse possibile modificare le regole delle leggi di bilancio o delle leggi di spesa all’interno delle solite fonti si otterrebbe, come afferma Vegas: <<il risultato di modificare le regole del gioco mentre è in corso
la partita>>111. La possibilità di modificare le regole di formazione del
bilancio nel momento in cui viene redatto, creerebbe una situazione facilitata perché cambierebbero le regole che hanno valore attuativo e che presiedono alla formazione del bilancio medesimo e inoltre si potrebbe modificare l’accordo tra contribuenti e poteri politici, a vantaggio di quest’ultimi. Sulla questione è intervenuto il legislatore, arrivando a creare una nuova categoria “rafforzata” in materia di contabilità: il comma 6 del nuovo articolo 81 stabilisce che questa nuova categoria di norme è oggetto di una procedura parlamentare di approvazione diversa da quella ordinaria, perché si ha bisogno di una maggioranza più ampia di quella ordinaria per cercare di responsabilizzare il Parlamento e per rendere più difficili eventuali
modifiche del testo112. Come specificate dall’art. 5 della legge
costituzionale n. 1/2012113 può essere modificato con maggioranza
110
G. VEGAS, op. cit., p. 60
111
Ivi, p. 61
112
Ivi, p. 62
113
L’articolo in questione così recita: “1. La legge di cui all'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: a)le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; b)l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; c)il limite massimo degli scostamenti negativi
49 semplice, mentre la nuova disciplina vale per le altre parti. Quindi
all’interno della stessa legge è possibile assistere
contemporaneamente alla presenza di norme che hanno differenti
valore e resistenza alla forza di modifica o d’abrogazione114.
cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; d)la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro; e)l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; f)l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio; g)le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. 2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresì: a)il contenuto della legge di bilancio dello Stato; b)la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall'articolo 4 della presente legge costituzionale; c)le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. 3. La legge di cui ai commi 1 e 2 è approvata entro il 28 febbraio 2013. 4. Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni; cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
114
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