Il nuovo testo dell’articolo 81, a differenza del precedente, è stato ampliato: prima era composto solamente di quattro commi, mentre attualmente ne contiene sei. In ogni caso, per una corretta lettura del nuovo testo costituzionale, è necessaria una combinazione con la
legge n. 243/2012115 che ne specifica la portata:
Comma uno: introduce il principio del pareggio di bilancio. La
norma però non contiene esattamente la parola “pareggio”, piuttosto fa riferimento all’”equilibrio tra le entrate e le spese di bilancio”: bisogna però domandarsi se vi è differenza tra il criterio del pareggio e quello dell’equilibrio. Anche se apparentemente sono locuzioni simili in realtà sono molto diverse: infatti questo
principio è spiegato nell’articolo 3 della legge 243/2012116 e si nota
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La legge n. 243/2012 introduce il vincolo dell’equilibrio dei bilanci esteso a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni e gli enti territoriali. L’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche corrisponde all’obiettivo di medio termine, cioè al valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sotto settori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell’obiettivo di medio termine. Rispetto
all’obiettivo programmatico del saldo strutturale sono
ammessi scostamenti esclusivamente in caso di eventi eccezionali, come i periodi di grave recessione economica relativi anche all’area dell’euro o all’intera Unione europea, e di eventi straordinari al di fuori del controllo dello Stato, comprese le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese. Al fine di assicurare la sostenibilità del debito pubblico la legge n. 243/2012 prevede che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio indichino degli obiettivi relativi al rapporto tra debito pubblico e prodotto interno coerenti con quanto disposto dall’ordinamento europeo. Viene previsto anche un limite al tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche, coerente con i vincoli stabiliti dalla normativa europea;
cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
116 Così rubricato: “1. Le amministrazioni pubbliche concorrono ad assicurare
l'equilibrio dei bilanci ai sensi dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione. 2. L'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di medio termine. 3. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell'obiettivo di medio termine ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi
51 come il pareggio sia riferito al bilancio dell’anno mentre l’equilibrio si collega ad un concetto più ampio, riferito all’obbiettivo di medio
termine che pone l’UE. In base all’art. 14117 della L. 243/2012,
l’equilibrio deve indicare il valore di questo saldo che deve essere attestato nel rendiconto: non deve risultare necessariamente zero, può essere superiore a condizione che si vada progressivamente riducendo nei successivi esercizi finanziari. L’articolo 3 precisa che l’equilibrio è raggiunto quando il saldo strutturale risulta migliore o pari rispetto all’obbiettivo di medio termine e assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obbiettivo stesso. Questo non riguarda il solo settore statale ma è ampliato a tutta l’amministrazione pubblica: nell’ipotesi in cui un settore abbia difficoltà per la realizzazione degli obbiettivi, è tenuto a sanare gli eventuali superamenti attraverso l’incremento delle sue
previsti dagli articoli 6 e 8. Nei medesimi documenti sono indicate le misure da adottare per conseguire gli obiettivi del saldo del conto consolidato. 4. Gli obiettivi di cui al comma 3 possono, in conformità all'ordinamento dell'Unione europea, tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche 5. L'equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato nel primo semestre dell'esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni: a) risulta almeno pari all'obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1; b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all'obiettivo di medio termine nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall'articolo 8, comma 1”; cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
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Così esplicato: “1. L'equilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare o da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di cui all'articolo 3, comma 3. 2. La legge di bilancio indica il valore di cui al comma 1 per ciascuno degli anni del triennio di riferimento. 3. I nuovi o maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio devono risultare compatibili con il rispetto dell'equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio stesso, determinato ai sensi dell'articolo 3 e del comma 1 del presente articolo. 4. Il rendiconto generale dello Stato indica il saldo netto da finanziare effettivamente conseguito nell'anno di riferimento e dà autonoma evidenza degli eventuali scostamenti rispetto al valore indicato dalla legge di bilancio ai sensi del comma 2. Nella relazione allegata al disegno di legge recante il rendiconto generale dello Stato sono evidenziate le ragioni dello scostamento rispetto al valore indicato dalla legge di bilancio, tenendo anche conto delle eventuali variazioni derivanti dall'applicazione delle procedure statistiche relative al calcolo del saldo strutturale previste dall'ordinamento dell'Unione europea”; Ibidem
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mansioni118. Si deve poi tenere conto delle fasi del ciclo
economico, perché non si può ignorare che nello stesso periodo possono accadere fatti che ostacolino la realizzazione e non fare determinate considerazioni renderebbe le manovre della finanza pubblica dei meri strumenti prociclici, obbligando a realizzare azioni che si riflettono in maniera negativa sullo sviluppo economico. Si può quindi dire che il pareggio costituisce un obbiettivo di carattere contabile, mentre l’equilibrio è un obbiettivo funzionale e la sua introduzione come principio deriva dall’esperienza degli anni più recenti: se infatti il pareggio costituisce un criterio che si adatta bene a un sistema economico che cresce, in periodi di crisi non si può trascurare il sostentamento dell’economia e quindi il ricorso ad un sistema più flessibile119. Oltre a definire il principio di pareggio/equilibrio, il comma determina anche la regola della sua effettività: la norma infatti precisa che “lo Stato assicura l’equilibrio” e questo comporta che lo Stato è competente e risponde direttamente nei confronti dell’Unione Europea. Di conseguenza i bilanci delle regioni e degli enti locali sono oggetto di armonizzazione dei bilanci pubblici e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli cui è sottoposto lo stato in ambito europeo. Per ciò che riguarda il dovere dello Stato di assicurare l’equilibrio si deve dire che non basta raggiungere l’equilibrio nella legge di bilancio sotto un profilo formale, ma è necessario che sia ottenuto a fine esercizio, a seguito di una procedura di verifica e controllo. Il Ministro dell’Economia ha il compito di monitorare le entrate e le uscite, oltre all’obbligo di riferire alle Camere nel caso in cui possa preveda e rilevi eventuali scostamenti: alle Camere è affidato il controllo concorrente sull’andamento di finanza pubblica, per
118
G. VEGAS, op. cit., p. 61
119
53 verificare il bilanciamento tra entrate e spese e la Legge 243 ha istituito un Ufficio parlamentare di bilancio che ha il compito di coadiuvare l’Organo;
Comma due: pone limiti molto rigidi riguardo l’indebitamento. In
passato era considerato uno strumento ordinario per il finanziamento della spesa pubblica e successivamente solo per investimenti e coperture finanziarie, nella normativa attuale è assolutamente vietato, salva l’ipotesi di far fronte a effetti negativi del ciclo economico e previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta. La norma è di un’importanza notevole: il divieto di ricorso all’indebitamento significa che non vi si può più ricorrere per le spese d’investimento e si deve trovare
finanziamento con entrate finali120. Il fine è quello di portare ad un
graduale abbassamento del livello del debito pubblico per rispettare l’accordo europeo: quest’ultimo prevede che gli Stati con un debito pubblico superiore al sessanta per cento devono graduatamente ridurre la distanza tra il loro debito e quello di riferimento per un valore annuo del cinque per cento;
Comma tre: prende il posto del comma 4 e riguarda le regole in
materia di copertura finanziaria. Ha l’obbiettivo di evitare i rischi di una finanza definita da Vegas <<allegra>>121 e questo perché la norma voluta da Einaudi, divide le leggi di spesa in buone e cattive122. La ratio è semplice: la gestione della cosa pubblica ha bisogno della solidità delle finanze statali. È opportuno che queste
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G. VEGAS, op. cit., p. 72
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Ivi, p. 73
122 Nella seduta del 24 ottobre 1946 della seconda Sottocommissione, fu Einaudi a
sollevare il problema dell’opportunità di limitare al Governo l’iniziativa in materia di spesa, negandola ai membri delle Camere; cfr. http://www.mef.gov.it/documenti- pubblicazioni/doc-finanza-pubblica
54 rimangano tali e di conseguenza che siano sanzionati i comportamenti in contrasto con quello che viene dettato dalla Costituzione. Infine si ricorda che la legge del 2012 ha introdotto una sola modifica, quella tesa a sostituire frase “indica i mezzi per farvi fronte” (alle nuove spese) con quella “provvede ai mezzi per far fronte” (ai nuovi oneri): questo significa che la copertura finanziaria si predispone per le nuove o maggiori spese e per le minori entrate, non limitandosi solo ad indicarle ma provvedendo
alla copertura stessa123;
Comma quarto: contiene tre principi fondamentali che sono:
o Riserva di legge: la Costituzione stabilisce che il bilancio e il rendiconto devono essere approvati con legge delle Camere. Il principio dell’approvazione legislativa sta a significare che non è ammessa la formazione di un bilancio non autorizzato (come avveniva per esempio nel regno delle Due Sicilie) e che il rilievo dell’atto deve trovare conferma nella legge formale, l’atto approvato con le caratteristiche del procedimento legislativo da parte delle Due Camere. Non è possibile derogare o declassare il principio legislativo124;
o Principio di annualità: corrisponde alla ragione dell’esistenza del bilancio. Esso è lo strumento con il quale si mettono a fronte entrate e spese e si deduce che trattandosi di fenomeni dinamici, perché si svolgono in un arco di tempo determinato e si deve definire quale sia l’intervallo temporale che deve esserci tra un bilancio e l’altro. Questo aspetto consente una valutazione realistica dei risultati dell’esercizio, disponendo dati tra loro
123
G. VEGAS, op. cit., p. 74
124
55 confrontabili. Se si adottasse un riferimento temporale più ristretto non sarebbe una soluzione pratica: infatti non è possibile una sincronizzazione perfetta, perché le entrate e le spese non sono realizzate nello stesso effettivo momento. Le entrate fiscali più rilevanti sono percepite in diversi periodi o in determinati mesi dell’anno (per esempio le pensioni o gli stipendi) oppure quando è necessario farlo, come nel caso di pagamenti che derivano da contratti125;
o Principio dell’iniziativa legislativa governativa necessaria: è il potere di presentare alle Camere un disegno di legge. Nel caso del bilancio è un potere esclusivo del Governo e quindi non può essere affidata ai parlamentari, alle Regioni, al Cnel o alla popolazione. Questa imposizione deriva da una circostanza oggettiva, cioè che il Governo è soggetto delegato alla gestione del bilancio ed è il solo soggetto che conosce con esattezza le necessità di spesa delle amministrazioni e le reali possibilità delle entrate: se l’iniziativa legislativa fosse libera, come nel caso di altri progetti di legge ordinaria, non sarebbe certo facile avere una precisa cognizione del livello di affidabilità del contenuto di essa e sarebbe inoltre difficile per un parlamentare documentarsi in maniera adeguata sulle
esigenze di spesa di ogni singola amministrazione126;
Comma cinque: disciplina l’esercizio provvisorio che si verifica
quando il Parlamento non è in grado di approvare il bilancio entro il 31 dicembre. Questo documento fornisce l’autorizzazione legislativa, per impedire di vedere congelata l’attività
125
G. VEGAS, op. cit., p. 76
126
56 amministrativa dopo il 1° gennaio, nel caso in cui il bilancio non sia approvato tempestivamente: per questo motivo la nostra Costituzione prevede che, in attesa dell’approvazione definitiva del bilancio, si possa procedere con la gestione provvisoria delle
finanze pubbliche127. Ci sono però due limiti da rispettare:
o Il primo riguarda la durata della gestione, che non può eccedere i quattro mesi e deve essere stabilita con legge. Questo significa che è il Parlamento a dover essere in grado di approvare la legge che autorizzi l’esercizio provvisorio: si deve infatti ricordare che si può disporre un esercizio provvisorio di quattro mesi o più esercizi provvisori con più leggi;
o Il secondo è in relazione al primo, perché il Governo si trova ad avere un potere limitato per la gestione del bilancio. Esso può impegnare somme e riscuotere entrate con riferimento al progetto di bilancio presentato al Parlamento e non in riferimento a quello precedente, senza compromettere le ragioni che scaturirebbero da un’eventuale modifica al progetto presentato. Le entrate quindi si possono riscuotere sulla base del calendario, le spese non possono essere impegnate se non con riferimento a quelle che si dovrebbero effettuare mese per mese, fatte salve le spese obbligatorie non passibili d’impegni o pagamenti frazionati, per evitare che si possa spendere tutta la somma destinata all’intero esercizio già ad inizio anno128;
Comma sei: prevede una procedura ad hoc per la definizione del
contenuto della legge di bilancio e dei criteri necessari ad
127
G. VEGAS, op. cit., p. 78
128
57 assicurarne il pareggio. Questo comma è specificato nell’art. 5
della legge costituzionale n. 1/2012129: il previgente comma 3 del
precedente articolo 81 fissava il principio della formalità della legge di bilancio e veniva approvato contestualmente ad una legge di regolazione dei conti di carattere sostanziale, la legge finanziaria dal 1978 al 2009 e la legge di stabilità dal 2010 al 2015. Il bilancio è una legge diversa dalle altre, caratterizzata dal fatto che è
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Così rubricato: “1. La legge di cui all'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, disciplina, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: a) le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; b) l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; c) il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del presente comma corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; d) la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano di rientro; e) l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; f) l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio; g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. 2. La legge di cui al comma 1 disciplina altresì: a) il contenuto della legge di bilancio dello Stato; b) la facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto
comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato
dall'articolo 4 della presente legge costituzionale; c) le modalità attraverso le quali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. 3. La legge di cui ai commi 1 e 2 è approvata entro il 28 febbraio 2013. 4. Le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni”; cfr. http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica
58 approvata dal Parlamento per poi essere successivamente promulgata dal Presidente della Repubblica con la tipica forma dell’atto legislativo: non riveste però le caratteristiche di un atto di legge sostanziale perché non modifica l’ordinamento giuridico vigente, non potendo aumentare o diminuire né diritti patrimoniali né pretese fiscali. Questo perché è un atto tipico della politica economica del Governo e deve avere le determinate caratteristiche formali dell’atto legislativo, limitandosi però a costituire un atto autorizzativo, con la funzione di rappresentare una sorta di elenco dei diritti e dei doveri dei contribuenti e dei destinatari della spesa pubblica. Se il bilancio appartenesse alla categoria della legislazione ordinaria, anziché disporre un quadro certo di entrate e spese a una determinata data avremmo un riferimento mobile e sostanzialmente inaffidabile, dovuto all’aggiunta di una variazione in positivo o in negativo, che
presume la modifica di diritti o doveri patrimoniali di terzi130.
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