Per individuare le funzioni e inserirle, fin dall’inizio, nel bilancio di previsione per il 1998 si è fatto ricorso a quelle adottate dalla sperimentazione condotta dalla Corte dei Conti. Nelle previsioni 1999/2000 questa classificazione trova una più compiuta articolazione perché adottando un criterio di avvicinamento al sistema di
classificazione comunitaria dei conti SEC 95201 (Sistema di contabilità
economica europea), la spesa viene ripartita sui tre livelli di aggregazione previsti cui viene aggiunto un ulteriore livello relativo alle “missioni istituzionali” necessario per l’avvio di un sistema di analisi dei costi. Anche nei bilanci 1999 e 2000 l’analisi per funzioni
obiettivo non è stata compitamente realizzata e, pertanto, è inserita
solo come documento conoscitivo, fuori dall’approvazione parlamentare in quanto priva di indicazione di stanziamenti.
È ancora presente, invece, la classificazione funzionale per sezioni secondo la precedente normativa. La difficoltà di inserire in bilancio la ripartizione delle spese per funzioni obiettivo deriva dal fatto che queste spesso superano e attraversano i confini delle varie unità
previsionali di base e gli stessi Ministeri e, di conseguenza, non
corrispondono alle classificazione delle responsabilità.
Per quanto riguarda il risanamento di bilancio in una prospettiva comparata è superfluo ricordare che gli obiettivi di cui parliamo sono impegni solenni presi con il passaggio alla fase finale dell’UEM. Sarebbe infatti ingenuo pensare che il progetto di Maastricht possa essersi risolto il 2 maggio 1998 con una vittoria definitiva: a ricordare infatti che si prospetta un nuovo ciclo è l’impegno del patto di
stabilità che determina un sistema di controlli della BCE202. Almeno
due condizionamenti possono incidere sull’efficacia del risanamento,
201 L. VERZICHELLI, op. cit., p.262 202
87 presenti in modo trasversale in Europa, non sembrano tuttavia essere sminuiti dalle capacità di un governo forte: il primo è rappresentato dal problematico equilibrio tra Banca Centrale e ministeri economici, mentre il secondo è dovuto alla crescente subordinazione delle politiche fiscali interne agli andamenti dell’economia globale. I riflessi dei mercati e la stabilità monetaria sembrano influire in modo più marcato anche in paesi che un tempo dominavano lo scenario comunitario. Nonostante le diverse situazioni di partenza e le maggiori capacità di Governo di alcuni Stati sembra che la prospettiva per questo settore di policy making rimanga in Europa quella della
convergenza203. Nessun paese infatti si salva da una prospettiva di
attento monitoraggio della spesa pubblica: sotto questo profilo l’Italia rimane oggetto di raccomandazioni e sospetti. Il problema centrale rimane fuori e dentro l’Europa, tornare a un governo della finanza
pubblica efficace, che tenga sotto controllo i saldi204.
In linea con gli impegni sottoscritti di Maastricht e Amsterdam il governo del bilancio si è creato uno spazio nuovo, più visibile e responsabile rispetto al passato ma non ha ancora stabilito un’agenda di interventi concreti per superare una fase di risanamento che sembra infinita. La gestione tecnocratica delle politiche di bilancio e il declino della configurazione distributiva in cui esse tradizionalmente operano hanno posto che la decisione su una nuova direzione di marcia senza imprimerle una decisione. Alla fine di questo periodo, che è durato più di cinque anni, la Ragioneria Generale dello Stato, per l’anno finanziario 2000, ha deciso di presentare al Parlamento il “Budget dello Stato per l’anno 2000” articolato secondo le seguenti quattro componenti:
203 L. VERZICHELLI, op. cit., p.264 204
88
a) costi delle Amministrazioni Centrali attraverso una
rappresentazione contestuale delle due letture per natura e per amministrazione;
b) spese per il funzionamento degli organi dello Stato che comprende i costi previsti per gli organi costituzionali, di rilevanza costituzionale e per gli altri organi istituzionali dello Stato dotati di autonomia;
c) contributi dello Stato a favore di terzi, cioè le prestazioni senza corrispettivo dello Stato a favore di enti e di organismi decentrati di spesa e gli interventi di tipo sociale ed economico;
d) oneri per il finanziamento dello Stato che comprendono i costi derivanti dal ricorso a finanziamenti esterni;
Per la prima volta viene evidenziato in un reporting l’ammortamento dei beni patrimoniali delle amministrazioni centrali e viene operata la “riconciliazione” tra budget e bilancio finanziario dello Stato.
Il percorso finora svolto per illustrare la normativa che dai primi anni novanta a oggi ha rivoluzionato la pubblica amministrazione ci dà, almeno teoricamente, l’idea di un profondo cambiamento intervenuto che si riassume sinteticamente nel dire che si è passati da un’amministrazione per atti - che ha privilegiato l’osservanza delle regole e delle procedure, anche perché questo era il fine cui era
improntato il sistema dei controlli205 (di legittimità) a
un’amministrazione per risultati. Di conseguenza nell’ambito del processo di riforma della pubblica amministrazione, un ruolo rilevante
occupa la riorganizzazione dei controlli sia interni206. È necessario
esaminare il d. lgs. 286/99: ritenendo insufficiente il preesistente
205 L. VERZICHELLI, op. cit., p.266 206
89 ordinamento, che ha incentrato nel servizio di controllo interno il ruolo di controllore dell’amministrazione con una molteplicità di
compiti, l’art. 1 del d.lgs. 286207 ha definito un sistema coordinato di
207
L’articolo è così rubricato: “1. Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). 2. La progettazione d'insieme dei controlli interni rispetta i seguenti principi generali, obbligatori per i Ministeri, applicabili dalle regioni nell'ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche, fermo restando il principio di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, di qui in poi denominato "decreto n. 29": a) l'attività di valutazione e controllo strategico supporta l'attività di programmazione strategica e di indirizzo politico- amministrativo di cui agli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto n. 29. Essa è pertanto svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo. Le strutture stesse svolgono, di norma, anche l'attività di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle direttive emanate dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, in particolare dai Ministri, ai sensi del successivo articolo 8; b) il controllo di gestione e l'attività di valutazione dei dirigenti, fermo restando quanto previsto alla lettera a), sono svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell'unità organizzativa interessata; c) l'attività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma è svolta da strutture o soggetti diverse da quelle cui è demandato il controllo di gestione medesimo; d) le funzioni di cui alle precedenti lettere sono esercitate in modo integrato; e) è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico. 3. Gli enti locali e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del presente decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concernenti l'ordinamento finanziario e contabile. 4. Il presente decreto non si applica alla valutazione dell'attività didattica e di ricerca dei professori e ricercatori delle università, all'attività didattica del personale della scuola, all'attività di ricerca dei ricercatori e tecnologi degli enti di ricerca. 5. Ai sensi degli articoli 13, comma 1, e 24, comma 6, ultimo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, le disposizioni relative all'accesso ai documenti amministrativi non si applicano alle attività di valutazione e controllo strategico. Resta fermo il diritto all'accesso dei dirigenti di cui all'articolo 5, comma 3, ultimo periodo. 6. Gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di gestione, la
90 controlli interni, articolato su una pluralità di strutture con compiti diversi in relazione alle diverse finalità perseguite dal controllo:
a) l’esigenza di garantire la legittimità e la regolarità dell’azione
amministrativa;
b) la necessità del dirigente di conoscere, in tempo reale, gli esiti
della gestione nel corso del suo svolgimento, così da consentirgli di apportare le opportune correzioni per il conseguimento dei risultati;
c) la necessità dello stesso Ministro di conoscere l’andamento
della gestione sia per i fini programmatici che per rimodulare le scelte operate in caso di scostamento.
d) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.
Il primo tipo di controllo, che prevede la verifica della legalità dell’atto sotto il duplice profilo della conformità alla legislazione amministrativa e contabile, nulla innova rispetto al passato. Esso costituisce, però, un supporto informativo di ausilio agli altri controlli interni perché in grado di individuare, le linee di attività non
rispondenti ai parametri di efficienza, efficacia ed economicità208. Per
gli altri tre tipi di controllo le amministrazioni debbono avvalersi del sistema unico di contabilità analitica individuato nel medesimo articolo come strumento di supporto al sistema di controllo di gestione, di valutazione dei dirigenti e di controllo strategico. Il
valutazione dei dirigenti e il controllo strategico riferiscono sui risultati dell'attività svolta esclusivamente agli organi di vertice dell'amministrazione, ai soggetti, agli organi di indirizzo politico- amministrativo individuati dagli articoli seguenti, a fini di ottimizzazione della funzione amministrativa. In ordine ai fatti così segnalati, e la cui conoscenza consegua dall'esercizio delle relative funzioni di controllo o valutazione, non si configura l'obbligo di denuncia al quale si riferisce l'articolo 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20”;
Cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/99286dl.htm
208
91 controllo di gestione è finalizzato ad accertare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità della gestione per consentire interventi tempestivi di
modifica; esso è strumento di autocorrezione209. L’organizzazione del
controllo di gestione è affidata a ciascun Ministero: ogni dirigente titolare di centro di responsabilità ha interesse a organizzare, nell’ambito della propria struttura amministrativa, un controllo di gestione che attraverso il monitoraggio della spesa gli fornisca gli elementi per l’ottimizzazione della propria attività, dovendo poi rispondere del proprio operato al Ministro. Indispensabile per il controllo di gestione è la predisposizione del budget e della contabilità economica analitica, oltre che la definizione degli obiettivi gestionali e degli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità. Senza questi elementi non può esistere controllo oppure risulta del tutto avulso dal contesto reale e obiettivo della gestione. Posto un determinato obiettivo, oggetto questo dell’attività di programmazione operata ai vari livelli dell’amministrazione, il controllo di gestione mira a verificare il grado di raggiungimento al fine di intervenire tempestivamente sia sulle risorse impiegate, migliorandone la combinazione per una più efficiente utilizzazione, sia suggerendo modifiche degli stessi obiettivi qualora questi non siano
più conseguibili per ragioni amministrative, tecniche o normative210.
L’art. 6, comma 2, del d.lgs. 286/99211 stabilisce che gli uffici e i soggetti preposti all’attività di valutazione e controllo strategico
209
L. VERZICHELLI, op. cit., p.266
210
Ivi, p. 267
211
Così costituito: “1. L'attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi. 2. Gli uffici ed i soggetti preposti all'attività di valutazione e
92 riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico: Ciò potrebbe costituire un elemento di frattura tra organi di vertice amministrativo e politico se si considera che i dirigenti potrebbero essere spinti a formulare programmi generici, con obiettivi altrettanto indefiniti, evitando così di assumere una reale responsabilità di gestione e vanificando quindi tutto lo spirito della riforma. Si è visto come negli ultimi dieci anni, anche e soprattutto per effetto della volontà politica del Governo italiano di candidarsi all’ammissione alla moneta unica con il primo gruppo di Stati, sia stato necessario per l’ “azienda Italia” adottare una serie di interventi legislativi tesi alla razionalizzazione della pubblica amministrazione, alla riforma del bilancio dello Stato, all’introduzione del controllo di gestione e strategico, al fine di poter operare il tanto atteso risanamento della
finanza pubblica212. Abbiamo anche constatato come sia stato
determinante l’apporto dell’economia aziendale nel campo pubblico, con l’introduzione di concetti e metodologie la contabilità analitica economica, la programmazione, la pianificazione strategica,
controllo strategico riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico, con le relazioni di cui al comma 3, sulle risultanze delle analisi effettuate. Essi di norma supportano l'organo di indirizzo politico anche per la valutazione dei dirigenti che rispondono direttamente all'organo medesimo per il conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli. 3. Nelle amministrazioni dello Stato, i compiti di cui ai commi 1 e 2 sono affidati ad apposito ufficio, operante nell'ambito delle strutture di cui all'articolo 14, comma 2, del decreto n. 29, denominato servizio di controllo interno e dotato di adeguata autonomia operativa. La direzione dell'ufficio può essere dal Ministro affidata anche ad un organo collegiale, ferma restando la possibilità di ricorrere, anche per la direzione stessa, ad esperti estranei alla pubblica amministrazione, ai sensi del predetto articolo 14, comma 2, del decreto n. 29. I servizi di controllo interno operano in collegamento con gli uffici di statistica istituiti ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322. Essi redigono almeno annualmente una relazione sui risultati delle analisi effettuate, con proposte di miglioramento della funzionalità delle amministrazioni. Possono svolgere, anche su richiesta del Ministro, analisi su politiche e programmi specifici dell'amministrazione di appartenenza e fornire indicazioni e proposte sulla sistematica generale dei controlli interni nell'amministrazione”;
Cfr. http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/99286dl.htm
212
93 l’organizzazione della gestione per centri di costo, fino a pochi anni fa riservati alle sole imprese private. Tuttavia, allo stato attuale la riforma nel suo insieme sembra essere ben lungi dalla piena realizzazione dei due obiettivi fondamentali che l’hanno determinata: la razionalizzazione e la trasparenza dei dati di bilancio e la responsabilizzazione della dirigenza statale in ordine all’utilizzazione
delle risorse e al raggiungimento degli obiettivi prefissati213.
213
94
«Il termine Europa allude evidentemente all’unità di una vita, di un’azione, di un lavoro spirituale» [E. Husserl]