La grave crisi finanziaria che ha colpito l’economia mondiale a partire dal 2007, ha messo in evidenza la necessità di ripensare alle regole che presiedono al governo economico dell’Unione
europea214: tra il 2010 e il 2012 la Commissione Europea e il
Consiglio hanno adottato un insieme di provvedimenti di riforma
della governance europea215. Questa valutazione è stata fatta a
seguito del fallimento della PSC che non è stata in grado di indurre i governi a garantire l’adozione di una gestione oculata delle
finanze pubbliche216: questo ha limitato i margini per
l’implementazione di politiche anticicliche e ha amplificato gli effetti della crisi sulle grandezze di finanza pubblica, deteriorando la dinamica dei rapporti deficit/PIL e debito pubblico/PIL. Inoltre un altro aspetto della crisi riguarda la scarsa intensità degli
214
Nell’ambito della disciplina europea, per “saldo di bilancio” s’intende l’indebitamento netto del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, redatto dall’ISTAT sulla base delle regole del SEC 95 ed ispirato al principio di competenza economica; cfr. L. VERZICHELLI, op. cit., p. 275
215 H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p. 131; 216
95
strumenti di prevenzione e sorveglianza di squilibri
macroeconomici217: in alcuni paesi questi squilibri hanno
aumentato gli effetti della recessione, accresciuto le perdite di gettito per il bilancio pubblico e richiesto ulteriori interventi di sostegno al sistema economico, posti a carico delle già vacillanti finanze pubbliche. Il sistema non prevede meccanismi di intervento e gestione di situazioni di gravi crisi finanziarie di uno Stato membro: questa carenza è emersa in relazione alla crisi del debito sovrano della Grecia che ha determinato elementi di incertezza, oltre che accresciuto i tempi e gli interventi di
salvataggio218. Per questo motivo le istituzioni europee hanno
avviato nel corso del 2010 una sostanziale revisione di governance economica, che ha condotto alla istituzione del “semestre europeo” e alla predisposizione di sei proposte legislative (c. d. six pack) per accrescere la condivisione delle politiche nazionali economiche e di bilancio, introdurre meccanismi di sorveglianza macroeconomica e rafforzare e rendere più rigorosa la disciplina
del PSC219. In questo contesto si inserisce anche il “Patto euro
plus”, approvato dal Consiglio Europeo del 24/25 marzo 2011 per rafforzare il coordinamento ex ante delle politiche economiche nell’area euro: il patto impegna gli stati al recepimento dell’ordinamento nazionale delle regole di bilancio definite nel PSC e ciascun paese, mediante lo strumento giuridico nazionale ritenuto adeguato e il tipo di regola di bilancio ritenuta opportuna, dovrà recepire le regole di bilancio dell’UE e garantire il carattere vincolante e la riferibilità anche ai livelli di governo decentrati. Le proposte legislative approvate dal Parlamento europeo il 28
217 A. PASSARO, op. cit., p. 84 218 Ivi, p. 85
219
96 settembre 2011 sono state adottate in via definitiva dal Consiglio il 4 ottobre 2011: il semestre europeo costituisce uno degli strumenti sui quali basare la nuova governance economica dell’Unione Europea. Consiste in un ciclo di procedure, temporalmente definite che assicuri un coordinamento ex ante delle politiche di bilancio dei paesi UE220. L’obiettivo è quello di indurre i singoli governi nazionali a sottoporre alla Commissione i documenti programmatici di finanza pubblica, ai fini di una valutazione, in una fase antecedente a quella della loro approvazione. L’anno finanziario può così essere scomposto in due semestri:
1. Il primo finalizzato alla condivisione degli obiettivi di finanza pubblica e delle politiche economiche e di bilancio tra istituzioni europee e governi nazionali, anche con la previsione di un ampio livello di coinvolgimento delle assemblee;
2. Il secondo dove ogni Stato membro, tenuto conto delle raccomandazioni e delle decisioni del Consiglio e della Commissione, può dare concreta attuazione alle misure concordate in sede europea mediante il varo della manovra di finanza pubblica. Di conseguenza le legislazioni
nazionali dovranno adeguare la tempistica di
predisposizione dei documenti programmatici, in modo da
assicurarne la presentazione entro il mese di aprile221;
220 A. PASSARO, op. cit., p. 85 221
97 Nel caso dell’Italia ha comportato un’anticipazione della programmazione che la legge 196/2009 aveva inizialmente posticipato a settembre, nel primo semestre dell’anno. Inoltre, al fine di assicurare coerenza tra politiche strutturali ed obiettivi di finanza pubblica, la procedura in esame prevede che l’aggiornamento del programma di stabilità (PS) e il programma nazionale di riforma (PNR) siano inviati nel mese di aprile, insieme all’invio dei documenti
programmatici222.
Ogni anno le finanze pubbliche dei vari paesi vengono monitorate per valutare se i risultati dei rispettivi paesi conseguono gli obiettivi del Patto di Stabilità e sviluppo ed è previsto un meccanismo
sanzionatorio, nel caso di inadempimento223. Le vicende drammatiche
della primavera del 2010 con la crisi della Grecia hanno indotto i governi continentali e le autorità comunitarie a rivedere e rafforzare il Patto di Stabilità Europeo, facendo si che nascessero alcune direttive e regolamenti comunitari: six pack, fiscal compact e two pack. Questi cercano di evitare che nel prossimo futuro alcuni paesi della zona euro si ritrovino con il bilancio pubblico in rosso e con deficit e debito fuori controllo. I punti fondamentali sono:
Coerenza con i conti pubblici e con il patto di Stabilità e
Crescita e maggior coordinamento delle politiche fiscali degli stati membri;
Ampliamento e sorveglianza per prevenire e correggere gli
obiettivi di bilancio, con la predisposizione per alcuni paesi di misure sanzionatorie, come ad esempio la sospensione dell’erogazione dei fondi regionali europei o la limitazione del diritto di voto per gli Stati che infrangono il Patto di Stabilità e Crescita;
222 A. PASSARO, op. cit., p. 86 223
98
Valutazione preventiva a livello europeo delle manovre
finanziarie dei diversi paesi. Le manovre a tal fine vengono a tal fine analizzate e valutate dagli organi comunitari prima di essere presentate, discusse e valutate dai Parlamenti nazionali224;
Creazione di meccanismi permanenti di prevenzione delle crisi
economiche, a prescindere dalle situazioni urgenti;
Definizione di un percorso di rientro da deficit e debito, con la
fissazione di obiettivi quantitativi per entrambi: quanto al deficit, il tendenziale pareggio e, quanto al debito, la riduzione
progressiva entro i limiti del Patto di Stabilità225;
Quando si parla di “six pack” s’intende un accordo composto di cinque regolamenti e una direttiva, approvati nel corso del 2011 ed entrati in vigore il 13 dicembre 2011, che ha introdotto alcune importanti riforme dell’originario Patto di stabilità e crescita della governance europea. Si è trattato di importanti novità per la prevenzione e la
correzione degli squilibri di bilancio226. Queste disposizioni si
muovono lungo tre direzioni:
Rafforzamento della disciplina del PSC;
Introduzione di procedure di sorveglianza sugli squilibri
macroeconomici;
Definizione dei requisiti minimi dei sistemi di bilancio dei
singoli Paesi membri;
Nella prospettiva del rafforzamento del PSC si individuano tre regolamenti, che sono:
224 G. VEGAS, op. cit., p. 38 225 Ivi, p. 39
99
a) Il braccio preventivo227: il regolamento 1175/2011 modifica il
regolamento (CE) 1466/97, che è rubricato “per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche
economiche228”. Introduce, per effetto di emendamenti
approvati dal Parlamento europeo, un’apposita disciplina del semestre europeo alla sezione 1-bis, articolo 2-bis e ss, per il coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati
membri. Il nuovo art 2-bis229 del regolamento riconduce al
227
Ibidem
228
A. PASSARO, op. cit., p. 87
229
L’art. 2 è così rubricato: “1. Al fine di garantire un più stretto coordinamento delle politiche economiche e una convergenza duratura delle prestazioni economiche degli Stati membri, il Consiglio esercita la sorveglianza multilaterale come parte integrante del “Semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche”, in osservanza degli obiettivi e degli obblighi sanciti dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). 2. Il Semestre europeo comprende: a) l’elaborazione e la sorveglianza sull’attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione (indirizzi di massima per le politiche economiche), in conformità dell’articolo 121, paragrafo 2, TFUE; b) la formulazione e la verifica sull’attuazione degli orientamenti in materia di occupazione di cui gli Stati membri devono tenere conto in conformità dell’articolo 148, paragrafo 2, TFUE; c) la presentazione e la valutazione dei programmi di stabilità o dei programmi di convergenza degli Stati membri, ai sensi del presente regolamento; d) la presentazione e la valutazione dei programmi nazionali di riforma degli Stati membri a supporto della strategia dell’Unione per la crescita e l’occupazione, definiti in base alle linee guida di cui alle lettere a) e b) e alle indicazioni generali fornite agli Stati membri dalla Commissione e dal Consiglio europeo all’inizio del ciclo annuale di sorveglianza; e) la sorveglianza di bilancio volta a prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici eccessivi a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; 3. Nel corso del Semestre europeo, al fine di fornire tempestivamente consulenza integrata sulle politiche macrofinanziarie e macrostrutturali proposte, di norma il Consiglio, previa valutazione di detti programmi sulla base delle raccomandazioni della Commissione, fornisce indicazioni agli Stati membri utilizzando appieno gli strumenti giuridici disciplinati dagli articoli 121 e 148 TFUE nonché dal presente regolamento e dal regolamento (UE) n. 1176/2011. Nello sviluppare le proprie politiche economiche, occupazionali e di bilancio, e prima di adottare decisioni aventi una notevole incidenza sui propri bilanci per gli anni successivi, gli Stati membri tengono debitamente conto delle indicazioni loro rivolte. I progressi
100 semestre europeo, pur non indicando la precisa cadenza temporale stabilita dal Consiglio (ad eccezione dei termini di presentazione dei programmi di stabilità), gli strumenti di coordinamento e sorveglianza multilaterale sulle politiche economiche previsti dal Trattato sul funzionamento dell’UE- TFUE (peraltro già stati utilizzati a tale scopo nell’ambito del primo semestre europeo):
1. l'elaborazione e il controllo di attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione in conformità dell'articolo 121, paragrafo 2 del TFUE230;
compiuti sono monitorati dalla Commissione. La mancata adozione da parte di uno Stato membro di interventi conformi alle indicazioni ricevute, può dar luogo a: a) ulteriori raccomandazioni affinché siano adottate misure specifiche; b) un avvertimento da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 121, paragrafo 4, TFUE; c) misure a norma del presente regolamento, del regolamento (CE) n. 1467/97 o del regolamento (UE) n. 1176/2011. L’attuazione delle misure è soggetta ad un monitoraggio rafforzato da parte della Commissione e può comprendere missioni di sorveglianza ai sensi dell’articolo 11 del presente regolamento; 4. Il Parlamento europeo è debitamente coinvolto nel Semestre europeo per accrescere la trasparenza, la titolarità e la responsabilità delle decisioni adottate, in particolare mediante il dialogo economico condotto a norma dell’articolo 2-bis ter del presente regolamento. Il comitato economico e finanziario, il Comitato di politica economica, il Comitato per l’occupazione e il Comitato per la protezione sociale sono consultati nel quadro del Semestre europeo laddove opportuno. I portatori di interesse, in particolare le parti sociali, sono opportunamente coinvolte nel Semestre europeo sui principali temi programmatici, secondo le disposizioni del TFUE e degli ordinamenti giuridici e politici nazionali. Il presidente del Consiglio e la Commissione, secondo il disposto all’articolo 121 TFUE e, se del caso, il presidente dell’Eurogruppo, riferiscono annualmente al Parlamento europeo e al Consiglio europeo sui risultati della sorveglianza multilaterale. Queste relazioni dovrebbero formare un elemento del dialogo economico di cui all’articolo 2-bis ter del presente regolamento;” Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/?uri=celex%3A32011R1175
230
Così rubricato: “2. Il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, elabora un progetto di indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione, e ne riferisce le risultanze al Consiglio europeo. Il Consiglio europeo, deliberando sulla base di detta relazione del Consiglio, dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione. Sulla base di dette conclusioni, il Consiglio adotta una raccomandazione
101
2. la formulazione e l'esame dell'attuazione degli
orientamenti per le politiche in materia di occupazione di cui gli Stati membri devono tenere conto in conformità
dell'articolo 148, paragrafo 2 del TFUE231;
3. la presentazione (il cui termine viene fissato al 30 aprile) e la valutazione dei programmi di stabilità o di convergenza degli Stati membri;
4. la presentazione e la valutazione dei programmi nazionali di riforma degli Stati membri a supporto della strategia dell'Unione per la crescita e l'occupazione, definiti in base alle linee guida di cui alle precedenti lettere a) e b) e alle indicazioni generali fornite agli Stati membri dalla Commissione e dal Consiglio europeo all'inizio del ciclo annuale di sorveglianza;
5. la sorveglianza di bilancio volta a prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici eccessivi. La mancata adozione da parte di uno Stato di interventi conformi alle indicazioni ricevute dal Consiglio, secondo gli strumenti sopra indicati, può dar luogo a:
ulteriori raccomandazioni ad adottare misure specifiche;
che definisce i suddetti indirizzi di massima. Il Consiglio informa il Parlamento europeo in merito a tale raccomandazione”; cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT
231
Nello specifico rubricato: “Sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo, il Consiglio, su proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale, del Comitato delle regioni e del comitato per l'occupazione di cui all'articolo 150, elabora annualmente degli orientamenti di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione. Tali orientamenti sono coerenti con gli indirizzi di massima adottati a norma dell'articolo 121, paragrafo 2.”. cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT
102 un avvertimento della Commissione ai sensi dell’
articolo 121, paragrafo 4, del TFUE232;
misure sulla prevenzione e la correzione dei disavanzi o degli squilibri macroeconomici (previste dagli appositi regolamenti inclusi nel blocco in esame),
quando ne ricorrano le condizioni233.
L'attuazione delle misure previste nell’ambito del semestre è soggetta ad un monitoraggio rafforzato da parte della Commissione, anche attraverso missioni di sorveglianza negli Stati membri.
b) Il braccio correttivo234: interviene il regolamento (UE)
1177/2011, che modifica il regolamento (CE) 1467/97. In questo caso la norma è diretta a restituire centralità alla dinamica del debito pubblico, alla stregua del parametro
232
Il paragrafo è così esplicato: “Al fine di garantire un più stretto coordinamento delle politiche economiche e una convergenza duratura dei risultati economici degli Stati membri, il Consiglio, sulla base di relazioni presentate dalla Commissione, sorveglia l'evoluzione economica in ciascuno degli Stati membri e nell'Unione, nonché la coerenza delle politiche economiche con gli indirizzi di massima di cui al paragrafo 2 e procede regolarmente ad una valutazione globale. Ai fini di detta sorveglianza multilaterale, gli Stati membri trasmettono alla Commissione le informazioni concernenti le misure di rilievo da essi adottate nell'ambito della loro politica economica, nonché tutte le altre informazioni da essi ritenute necessarie. 4. Qualora si accerti‚ secondo la procedura prevista al paragrafo 3‚ che le politiche economiche di uno Stato membro non sono coerenti con gli indirizzi di massima di cui al paragrafo 2 o rischiano di compromettere il buon funzionamento dell'unione economica e monetaria‚ la Commissione può rivolgere un avvertimento allo Stato membro in questione. Il Consiglio‚ su raccomandazione della Commissione‚ può rivolgere allo Stato membro in questione le necessarie raccomandazioni. Il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere di rendere pubbliche le proprie raccomandazioni. Nel contesto del presente paragrafo, il Consiglio delibera senza tener conto del voto del membro del Consiglio che rappresenta lo Stato membro in questione *…+”; Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT
233 http://www.contabilita-pubblica.it/Archivio%2012/OCP/Lunghi12.pdf 234
103 dell’indebitamento netto nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi. È previsto che gli stati membri il cui rapporto debito/PIL sia superiore al 60% adottino misure idonee a consentirne la riduzione ad un “ritmo sufficiente”. Sotto il profilo quantitativo, accade quando il rapporto si riduce ad un ritmo del 5% annuo. Se questo criterio non viene rispettato non determina un’apertura automatica di una procedura d’infrazione di un paese perché si deve tenere conto di altri fattori di rischio. A questo scopo, si richiede,
quale parametro di riferimento, una diminuzione
dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in
media negli ultimi tre anni235;
c) Nuovi meccanismi sanzionatori: si hanno in caso di mancato rispetto del PSC, sia in fase preventiva che in fase correttiva. Con il regolamento 1173/2011 si vuole introdurre una disciplina dell’effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell’area euro, sia per la parte preventiva che per
quella correttiva236. La procedura sanzionatoria sarà basata sul
meccanismo della reverse majority (voto contrario), che prevede un’immediata applicazione della sanzione comminata dalla Commissione, salvo diversa votazione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Per quanto riguarda la parte preventiva, gli scostamenti da una politica di bilancio comporteranno l’obbligo di costituire un deposito fruttifero pari allo 0,2% del PIL, che sarà convertito in ammenda se non vengono osservate le raccomandazioni impartite ai fini di una
correzione237. L’introduzione di procedure di sorveglianza sugli
235 http://www.contabilita-pubblica.it/Archivio%2012/OCP/Lunghi12.pdf 236 A. PASSARO, op. cit., p. 88
237
104 squilibri macroeconomici si è resa necessaria in quanto la crisi economica e finanziaria ha evidenziato che la sola disciplina di bilancio non basta a garantire la stabilità del sistema economico: nel periodo precedente alla crisi, gli indicatori macroeconomici hanno mostrato delle dinamiche che hanno suggerito un peggioramento del quadro economico. Per questo motivo la Commissione ha presentato due proposte di regolamento per entrambi i meccanismi preventivi e conservativi, basandosi su quanto detto in materia di PSC: Regolamento (UE) 1176/2011: sulla prevenzione e la
correzione degli squilibri macroeconomici dispone che la Commissione effettui una valutazione periodica dei rischi derivanti dagli squilibri di uno stato membro. È una procedura nuova, per squilibri eccessivi che si affianca a quella dei disavanzi: deve basarsi su un set di indicatori (c. d. scoreboard), la cui individuazione è rinviata ad una fase successiva, tra cui potrebbero essere ricompresi il saldo
delle partite correnti della bilancia dei pagamenti238;
Direttiva 2011/85/UE: stabilisce le regole minime da rispettare dagli stati membri per quanto concerne la raccolta, redazione e trasmissione dei dati di bilancio. Si possono cosi inquadrare diverse richieste: sistemi contabili per garantire raccordi tra bilancio e contabilità nazionale più chiari; regole fiscali interne che siano coerenti con i vincoli di finanza pubblica europei; realizzazione di un programma in grado di assicurare proiezione pluriennale alla politica di bilancio annuale; rilevazioni estese di finanza pubblica per più soggetti per garantire una copertura completa delle amministrazioni pubbliche e sei
238
105 sottosettori delle stesse; adozione di procedure top-down per la predisposizione del bilancio pubblico. In questo contesto s’inserisce anche l’indicazione che le politiche di bilancio degli Stati membri siano sottoposte ad un
controllo efficace ed imparziale di autorità indipendenti239.
239
106