Per il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio e dell’adozione di regole fiscali più rigorose, si colloca la sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance, il cosiddetto “Fiscal Compact”, firmato da venticinque paesi il 2 marzo
2012 ed entrato in vigore il primo gennaio 2013.240. Bisogna ricordare
che i mesi precedenti alla firma del trattato sono stati tra i più complicati nella storia dell’euro e dell’Unione Europea: le economie di molti paesi, soprattutto quelli mediterranei, sono state messe in grande difficoltà dalla crisi. Costretti a indebitarsi per fare fronte alle loro spese nonostante le ridotte entrate fiscali, questi paesi non hanno potuto fare altro che offrire interessi sempre più alti agli investitori per ottenere denaro in prestito. La crescita verticale degli interessi unita alla crisi di produttività e ricchezza aveva portato esperti e analisti persino a dubitare, in alcuni casi, che quei debiti
potessero essere mai ripagati241. La Grecia effettivamente è stata
costretta a fare un parziale default, rinegoziando le condizioni del suo debito, e senza due prestiti internazionali da centinaia di miliardi di euro avrebbe dichiarato bancarotta; anche la Spagna, il Portogallo e Cipro hanno avuto bisogno dei soldi della comunità internazionale per tenersi in piedi. Una delle iniziative prese dai paesi dell’Unione Europea in quel periodo – non l’unica, ma certamente la più controversa – fu il Fiscal Compact, un trattato per stabilire norme e vincoli validi per tutti i paesi firmatari e intervenire in particolare sulla politica fiscale dei singoli paesi. Sia simbolicamente sia materialmente, ha comportato la cessione di una fetta della propria sovranità economica di ogni paese a un ente sovranazionale, l’Unione Europea. Il Fiscal Compact in questo senso non è stata una novità
240 A. PASSARO, op. cit., p. 90 241
107 assoluta, anzi: i suoi predecessori più importanti sono stati il Trattato di Maastricht, entrato in vigore l’1 novembre 1993, e il Patto di stabilità e crescita, sottoscritto nel 1997. Nel Trattato di Maastricht, fra le altre cose, sono contenuti i cinque criteri che ciascun paese avrebbe dovuto soddisfare per adottare l’euro, fra cui un rapporto fra deficit (cioè il disavanzo annuale di uno stato) e il prodotto interno lordo (PIL) non superiore al 3 per cento e un rapporto fra debito complessivo e PIL non superiore al 60 per cento. Nel Patto del 1997 l’Unione è dotata invece degli strumenti per inviare avvertimenti e applicare sanzioni agli Stati che non avessero rispettato i vincoli
imposti nel 1993242.
Il Fiscal Compact è stato un tema ricorrente del dibattito politico negli ultimi anni e probabilmente lo sarà ancora a lungo: formalmente si tratta di un accordo europeo che mira a rafforzare il pilastro economico dell’Unione economica e monetaria, attraverso una serie di regole che mirano a:
a) Potenziare la disciplina di bilancio;
b) Accrescere il coordinamento delle politiche economiche;
c) Migliorare la governance della zona euro243;
Fra le molte cose contenute nel trattato, le più importanti sono quattro:
l’inserimento del pareggio di bilancio (cioè un sostanziale equilibrio tra entrate e uscite) di ciascuno Stato in «disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale» (in Italia è stato inserito nella Costituzione con una modifica all’articolo 81 approvata nell’aprile del 2012);
242 http://www.ilpost.it/2014/04/17/fiscal-compact/ 243
108 il vincolo dello 0,5 di deficit “strutturale” – quindi non legato a
emergenze – rispetto al PIL;
l’obbligo di mantenere al massimo al 3 per cento il rapporto tra deficit e PIL, già previsto da Maastricht;
per i paesi con un rapporto tra debito e PIL superiore al 60 per cento previsto da Maastricht, l’obbligo di ridurre il rapporto di almeno 1/20esimo all’anno, per raggiungere quel rapporto considerato “sano” del 60 per cento. In Italia il debito pubblico ha sforato i 2000 miliardi di euro, intorno al 134 per cento del PIL. Per i paesi che sono appena rientrati sotto la soglia del 3 per cento nel rapporto tra deficit e PIL, come l’Italia, i controlli
su questo vincolo inizieranno nel 2016244.
Il patto di bilancio prescrive l’adozione negli stati membri attraverso una norma di rango costituzionale, di una regola che preveda il pareggio o l’avanzo di bilancio per il complesso delle amministrazioni pubbliche, oltre all’istituzione di meccanismi di correzione in caso di scostamento. Tale regola si considera rispettata se il saldo strutturale è pari all’OMT specifico per il paese, così come definito nel PSC, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del PIL, a prezzi di mercato245. È possibile allentare il vincolo quando il debito risulta significativamente inferiore alla soglia del 60% del PIL e, a contempo, risultino bassi i rischi di sostenibilità a lungo termine, nel qual caso il limite inferiore dell’OMT può arrivare fino ad un disavanzo strutturale annuo dell’1%: inoltre, sancita l’automaticità del meccanismo previsto nel caso di importanti deviazioni dal percorso di avvicinamento a questo, che dovrà includere l’obbligo, per lo stato coinvolto, di procedere all’adozione di misure correttive dei conti pubblici entro un
244 http://www.ilpost.it/2014/04/17/fiscal-compact/ 245
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definitivo lasso di tempo246. Sotto il profilo della sostenibilità del
debito pubblico viene confermata la previsione del regolamento (UE) 1177/2011 sul “braccio correttivo”, che impone ai paesi il cui debito
eccede il 60% del PIL di ridurlo ad un tasso medio di 1/20 per anno247.
Il fiscal compact ha però subito diverse critiche. Non tutti gli economisti (soprattutto di scuola keynesiana) concordano sui vincoli imposti dal patto di bilancio: nei momenti di difficoltà diminuisce infatti il gettito fiscale (per concomitante diminuzione del PIL) e aumentano alcune spese pubbliche tra cui i sussidi di disoccupazione. Questi ammortizzatori sociali fanno dunque aumentare il deficit pubblico, ma limitano la contrazione del reddito disponibile e quindi del potere di acquisto: si afferma che anche nei periodi di espansione dell'economia, un tetto rigido di spesa potrebbe danneggiare la crescita economica, perché gli incrementi degli investimenti a elevata remunerazione sarebbero ritenuti incostituzionali se non controbilanciati da riduzioni della spesa di pari importo. Infine si afferma che un tetto vincolante di spesa comporterebbe la necessità, in caso di spese di emergenza (per esempio in caso di disastri naturali), di tagliare altri capitoli del bilancio mettendo in pericolo il
finanziamento dei programmi non di emergenza248.
Sotto il profilo temporale è importante segnalare l’adozione di un pacchetto di due nuovi regolamenti, il cosiddetto two pack. Le nuove procedure si basano sull'articolo 136 del trattato sull'Unione
europea249, che consente agli Stati membri della zona euro di
246
A. PASSARO, op. cit., p. 91
247
Ivi, p. 92
248
https://it.wikipedia.org/wiki/Patto_di_bilancio_europeo
249 Cosi rubricato: “1. Per contribuire al buon funzionamento dell'unione economica
e monetaria e in conformità delle pertinenti disposizioni dei trattati, il Consiglio adotta, secondo la procedura pertinente tra quelle di cui agli articoli 121 e 126, con l'eccezione della procedura di cui all'articolo 126, paragrafo 14, misure concernenti
110 rafforzare il coordinamento e la sorveglianza delle politiche di bilancio per garantire la necessaria disciplina di bilancio nell'Unione
economica e monetaria250. La nuova normativa, pertanto, si applica
solo alla zona euro:
per il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per la propria stabilità finanziaria: si attribuisce alla Commissione il potere di adottare una decisione per assoggettare lo stato membro con gravi difficoltà, per quanto riguarda la stabilità finanziaria. L’obiettivo è quello, come dice Passaro, di << costringere lo stato che ricorra all’assistenza finanziaria di uno o più altri stati, del Fondo monetario
internazionale251 (FMI) o del Meccanismo europeo di
stabilità252, due istituzioni finanziarie internazionali finalizzate
gli Stati membri la cui moneta è l'euro, al fine di: a) rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio; b) elaborare, per quanto li riguarda, gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l'insieme dell'Unione, e garantirne la sorveglianza. 2. Solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri la cui moneta è l'euro prendono parte al voto sulle misure di cui al paragrafo 1. Per maggioranza qualificata di detti membri s'intende quella definita conformemente all'articolo 238, paragrafo 3,
lettera a)”. Cfr. http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT
250 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_it.htm 251
Il Fondo monetario internazionale (FMI) fu istituito nel 1945 a seguito degli accordi raggiunti con la Conferenza di Bretton Woods del 1944. È un’organizzazione a carattere universale, composta da 187 paesi membri che svolge: funzioni di sorveglianza per i singoli paesi e per il sistema economico globale, mettendone in risalto i fattori di vulnerabilità; funzioni di assistenza finanziaria attraverso la concessione di prestiti finalizzati ad attenuare gli squilibri nelle posizioni esterne dei paesi membri. Cfr. M. GIUSTI – E. BANI, Complementi di diritto dell’economia, Cedam, 2008, pp. 2-3
252
Il MES é uno degli strumenti di risoluzione delle crisi per i paesi della zona euro, allo scopo di fornire sostegno alla stabilità, attraverso assistenza finanziaria a favore degli stati membri che sono colpiti o minacciati da gravi problemi di finanziamento. È stato istituito attraverso un trattato, entrato in vigore il 27 settembre 2012 e ratificato da tutti e 17 gli stati membri della zona euro, con una dotazione capitale pari a 700 miliardi di euro. In quanto meccanismo permanete, assume i compiti
111 a scongiurare il ripetersi di gravi crisi economico finanziarie attraverso la stabilizzazione delle relazioni monetarie e finanziarie internazionali, a ristabilire una situazione economica sana e sostenibile, ripristinando pienamente la
capacità di autofinanziarsi sui mercati finanziari>>253. In questo
senso si elabora insieme alla Commissione un programma di aggiustamento macroeconomico, sottoposto all’approvazione del Consiglio a maggioranza qualificata, che integra e sostituisce i contenuti del programma di stabilità: contiene un’analisi dei rischi specifici che un determinato stato membro pone alla stabilità finanziaria dell’area euro al fine di ristabilire una situazione economica sana e sostenibile e volta a ripristinare la capacità dello stato membro interessato di
autofinanziarsi sui mercati finanziari254. Il programma è
sottoposto al controllo della Commissione che, su richiesta dello stato stesso, può fornire con i propri esperti assistenza tecnica, qualora si riscontrino problemi significativi dell’attuazione del programma o lo stato dimostri capacità amministrative insufficienti;
disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi degli stati dell’eurozona; si cerca di aprire la strada alla centralizzazione della politica di bilancio, oltre che della politica monetaria. Si dispone che gli stati membri adottino un calendario di bilancio comune, che prevede la seguente tempistica:
svolti dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e dal Meccanismo di
stabilizzazione finanziaria (MESF). Cfr.
https://it.wikipedia.org/wiki/Meccanismo_europeo_di_stabilit%C3%A0
253 A. PASSARO, op. cit., p. 92 254
112 o entro il 30 aprile di ogni anno, gli stati rendono pubblici, nell’ambito del semestre europeo, i “programmi nazionali
di bilancio a medio termine”255, il cui contenuto può essere
incorporato nel PNR;
o entro il 15 ottobre è prevista la trasmissione alla Commissione e all’Eurogruppo, del progetto di bilancio dell’amministrazione centrale per l’anno successivo e dei parametri principali dei progetti di bilancio degli altri sottosettori delle amministrazioni pubbliche;
o sul contenuto di questo progetto, la Commissione adotta un parere entro il 30 novembre;
o il progetto di bilancio è adottato dagli stati membri entro il 31 dicembre insieme all’aggiornamento dei principali
parametri di bilancio degli altri sottosettori della P. A.256;
Per quanto riguarda il profilo del monitoraggio dei conti pubblici, si stabilisce che deve essere affidato ad un “consiglio indipendente di bilancio”, dotato di autonomia funzionale nei confronti delle autorità di bilancio dello stato membro: questo ruolo sembra ricondursi nell’ambito delle competenze della Corte dei conti, evitando quindi l’istituzione di ulteriori autorità. Nel medesimo regolamento, s’introduce il “monitoraggio rafforzato” per gli stati membri sottoposti a procedura per disavanzi eccessivi è tenuto a presentare alla Commissione e al Consiglio un “programma di partenariato economico”, che indichi gli interventi e le riforme strutturali necessari per garantire una correzione effettiva e duratura del disavanzo eccessivo, attraverso la selezione di un certo numero di
255 A. PASSARO, op. cit., p. 94 256
113 priorità specifiche intese a promuovere la competitività e la crescita sostenibile, nonché a porre rimedio alle debolezze strutturali del
sistema economico257. Il trattato intergovernativo sulla stabilità, sul
coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e
monetaria, più noto come trattato sul patto di bilancio, è un accordo tra gli Stati membri della zona euro e altri otto Stati membri
dell'UE258. Pur non essendo integrato nel diritto dell'UE, il trattato
comprende l'impegno a incorporare entro cinque anni il suo contenuto nell'ordinamento giuridico dell'Unione europea. Il "two- pack" integra nel diritto dell'UE alcuni degli elementi del trattato sul patto di bilancio, tra cui l'obbligo per gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi di predisporre programmi di partenariato economico e l'obbligo di coordinare ex ante i piani di emissione del debito pubblico degli Stati membri. l "two-pack" è stato elaborato in modo da integrarsi armoniosamente nel patto di stabilità e crescita e completarlo. Nell'ambito del semestre europeo, gli Stati membri presentano ogni anno, a primavera, i loro piani di bilancio a medio termine (programmi di stabilità per gli Stati membri della zona euro e programmi di convergenza per gli altri). Per gli Stati membri della zona euro, il "two-pack" prevede anche la presentazione, in autunno, dei piani di bilancio per l'anno successivo. Prima dell'adozione del bilancio, la Commissione si pronuncia sulla conformità del progetto di bilancio con i requisiti del patto di stabilità e crescita e con le raccomandazioni specifiche per paese formulate nell'ambito del semestre europeo per quanto riguarda la politica di bilancio. Va sottolineato tuttavia che il "two-pack" non autorizza la Commissione a modificare i progetti di bilancio nazionali né impone agli Stati membri di attenersi rigorosamente al parere della
257 A. PASSARO, op. cit., p. 94 258
114 Commissione. Il valore aggiunto del processo consiste negli orientamenti diretti che introduce nella procedura di bilancio, fornendo quindi a tutte le parti coinvolte nel processo di bilancio nazionale le informazioni di cui hanno bisogno prima di adottare una
decisione sul bilancio259.
Gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi sono inoltre tenuti a riferire ulteriormente sulle misure adottate. Questi nuovi obblighi si aggiungono a quelli già previsti dal patto di stabilità e crescita, senza però sostituirli o sovrapporvisi. Queste informazioni complementari aumentano tuttavia la responsabilità della Commissione per quanto riguarda la formulazione tempestiva di orientamenti in merito a una violazione delle raccomandazioni formulate nel quadro della procedura per i disavanzi eccessivi, accrescono il ruolo preventivo dell'UE al riguardo e completano il rafforzamento dei meccanismi di controllo nella zona euro (sotto forma di sanzioni finanziarie progressive) introdotti con "il six-pack". Con queste nuove procedure per la presentazione di relazioni il "two- pack" rafforza il patto di stabilità e crescita dotando la Commissione di strumenti supplementari per formulare raccomandazioni. Se ad esempio la Commissione indica nel suo parere che un progetto di bilancio non è conforme agli obblighi del patto di stabilità e crescita e lo Stato membro in questione non provvede a correggerlo, questa segnalazione precoce della Commissione potrà essere utilizzata in un secondo tempo per decidere con cognizione di causa se assoggettare lo Stato membro a una procedura per i disavanzi eccessivi qualora il suo disavanzo o il suo debito non siano conformi alle norme del patto di stabilità e crescita260.
259 http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_it.htm 260
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