Sulla possibilità di vincolare le politiche fiscali dei Paesi aderenti non vi è un consenso unanime: secondo la teoria delle Aree Valutative Ottimali (AVO), la perdita del potere sulla politica monetaria e in particolare sullo strumento del tasso di cambio che richiede la flessibilità dei salari e della forza lavoro per affrontare gli shock simmetrici, che colpiscono cioè tutti i Paesi nello stesso modo e la necessità di centralizzare una parte significativa dei bilanci nazionali, in modo che i Paesi colpiti da shock asimmetrici, che riguardano quindi un solo paese, possano beneficiare di trasferimenti
automatici261. Si deve infine osservare che, a seguito delle analisi sui
vincoli di bilancio, le regole del PSC non sono esenti da critiche. Tra i profili più problematici vi è la considerazione che l’attuale disciplina del Patto di stabilità pone sullo stesso piano, ai fini della valutazione dell’equilibrio del bilancio, le spese correnti e quelle in conto capitale: entrambe devono trovare una copertura nel gettito tributario, anche se le seconde manifestano la loro utilità in un arco di tempo pluriennale, oltre a produrre rilevanti effetti sulla crescita
economica262. Al momento manca nell’ordinamento europeo un
giusto bilanciamento tra equilibrio dei conti e la necessità d’incentivare la spesa per investimenti pubblici: in questo senso si dovrebbe valutare la possibilità di introdurre elementi flessibili nella gestione del Patto, soprattutto in una fase storica caratterizzata da una costante situazione congiunturale negativa. Una proposta che in letteratura è chiamata golden rule, potrebbe essere quella di escludere, anche soltanto temporaneamente dal computo del saldo di bilancio le spese d’investimento al cui finanziamento sarebbe
261 H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p. 134 262
116
consentito in via eccezionale, il ricorso all’indebitamento263. È
importante però dire che nemmeno la golden rule è priva di riserve, per due motivi:
la copertura delle spese d’investimento mediante ricorso
all’indebitamento non è coerente con il vincolo del contenimento del debito pubblico;
va rilevato che spesso, l’attribuzione di una spesa alla parte
corrente o in conto capitale avviene in base a criteri non sempre coincidenti e omogenei. Per questo motivo l’esclusione delle spese d’investimento dal vincolo di bilancio si presta a comportamenti contabili strani, che hanno il fine d’incrementare il livello puramente nominalistico;
Recentemente le istituzioni europee hanno manifestato una parziale apertura in merito a queste questioni, anche se non sembra percorribile l’applicazione della golden rule pura: l’ipotesi alla quale si sta lavorando è quella d’introdurre nell’ambito del braccio preventivo del PSC una “clausola di investimento” che consentirebbe allo stato membro una deviazione temporanea dall’OMT a fronte del
sostenimento di alcune spese in conto capitale264. Al fine di evitare
uno scostamento permanente dal saldo di bilancio di equilibrio, l’esclusione di tali categorie di spesa sarebbe ammessa a condizione che gli stati membri assicurino comunque il rispetto del disavanzo della soglia del 3% del PIL e della regola sul debito pubblico, introdotta dal six pack. Si tratterebbe inoltre di una misura a carattere transitorio, collegata cioè alla particolare congiuntura economica che
263 A. PASSARO, op. cit., p. 94 264
117 sta interessando l’area euro e destinata a venir meno allo scenario amcroeconomico.ci si limita così a sottolineare che è importante l’apertura dell’Europa su una tematica dove ha tradizionalmente
prevalso un approccio “rigorista”265, auspicando che quest’apertura
non annulli nella sostanza gli effetti economici attesi dall’attuazione della misura266.
265 A. PASSARO, op. cit., p. 96 266
118
CONCLUSIONI
Dopo l’approvazione della legge n. 196/2009, di riforma della legge di contabilità, gli eventi a seguito della crisi finanziaria del primo decennio del secolo, hanno portato ad un rafforzamento dell’attività di coordinamento dell’Unione Europea che si è concretizzata nel rendere più rigorosi gli accordi e i controlli in materia di solidità di
bilanci pubblici267. la nuova legge di contabilità e di finanza pubblica n.
196 del 31 dicembre 2009 ha inteso razionalizzare e potenziare il complesso delle regole e delle procedure che presiedono il sistema delle decisioni di bilancio, aggiornandolo alla luce delle novità emerse in tema di governance economica europea e del nuovo assetto dei rapporti economici e finanziari tra lo Stato e le autonomie territorial
derivante dall'attuazione del federalismo fiscale268. Questa reca una
articolata riforma della contabilità e della finanza pubblica, che persegue molteplici finalità. Da una parte, definisce strumenti più funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio derivanti dall’ordinamento comunitario, disciplinando al contempo le attività di programmazione, monitoraggio e controllo della spesa. Dall’altra, adegua la disciplina contabile all’assetto dei rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti territoriali delineato dal Titolo V della parte seconda della Costituzione, per una ulteriore attuazione, sul versante degli strumenti e delle procedure finanziarie, del principio - già sancito nella legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale
(legge 42/2009269) - del concorso dei diversi livelli di governo
267
G. VEGAS, op. cit., p. 285
268
http://leg16.camera.it/465?area=8&tema=116&La+nuova+legge+di+contabilit%C 3%A0+e+finanza+pubblica
269La legge 5 maggio 2009 numero 42 si presenta quindi come il punto di arrivo di tutto questo tortuoso processo normativo. Il fondamento giuridico valoriale di questa legge è il principio della territorialità "ogni regione ha il diritto i gestire la
119 (centrale, regionale e locale) al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. La legge estende il perimetro delle norme quadro di contabilità - rispetto a quanto in precedenza previsto dalla abrogata legge 468/1978 - al complesso delle amministrazioni
ricchezza prodotta sul proprio territorio". Per le risorse non necessarie quindi ogni regione deve provvedere da se. Una manaia che si abbatte soprattutto sul meridione che per fornire i servizi deve aumentare le tasse. Di qui un altro principio che è quello di sussidiarietà che permette al potere pubblico di devolvere all'iniziativa privata parte delle competenze dei servizi. L'iniziativa pubblica deve essere addirittura solo sussidiaria a quella privata, dove essa fallisce, arrivando anche a dover motivare l'intervento (art. 118 Cost.). Una eccezione a questo sistema è per quelle prestazioni relative a diritti civili e sociali. L'art. 20 della legge 42/2009 infatti delega alla legge statale la disciplina della determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni. Tali finanziamenti per i LEP sono alimentati, secondo l'articolo 8 lettera d), da fondi nazionali e fondi di prelievo regionale aprendo anche questioni di natura Costituzionale dovendo essere servizi finanziati dallo Stato. Inoltre si prevedeva che per assicurare i LEP si facesse ricorso in futuro anche ad uno specifico fondo perequativo venendo a gravare sulla fiscalità generale e quindi ciò che è necessario o meno verrebbe deciso in base alla sostenibilità fiscale. La nuova legge poi non tiene conto del fabbisogno oggettivo di spesa ma si limita a far rifermimento alla capacità fiscale per abitante creando delle scompensanzioni tra le varie regioni. Altra perequazione si ha a livello locale dove l'articolo 13 prevede che le regioni devono stabilire due fondi uno per i comuni l'altro per le province e le città metropolitane. Fondi sostentati a loro volta dalla fiscalità generale. Le regioni per la spartizione dei fondi dovranno poi fare riferimento a delle mere stime del fabbisogno di infrastrutture dei singoli enti. Sostanzialmente si puo' vedere che il fondo perequativo a livello locale funziona non tanto in maniera verticale quanto in maniera orizzontale cioè sono le regioni più ricche ad "aiutare" le più povere e non lo Stato. Tra l'altro le stesse regioni possono ridurre al minimo le aliquote facendo chiaramente comprendere che le risorse statali sono solo residuali. Tra l'altro anche il sistema di premi fiscali per gli enti virtuosi hanno effetto di ripercuotersi anche sugli enti non virtuosi nonostante l'obiettivo fosse di punire i comuni poco diligenti. Quello che davvero emerge è che questo sistema creerà un sistema di relazione interistituzionali che porteranno ad aspre competizioni tra i governi territoriali. I cittadini delle aree povere saranno portati ad andare nelle aree ricche dove ci sono anche più servizi a poco prezzo (cd. free-riding). Ma quello che più fa paura è il sistema del modello di regionalismo asimmetrico (a due velocità) attuato dall'articolo 116 della Costituzione che permette alle regioni di avere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomi grazie alla loro forza contrattuale con lo Stato aumentando ancora di più la forbice di differenza tra le regioni. Per quanto riguarda gli interventi speciali previsti dal quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione è dedicato tutto il capo V della legge ma vi sono molte decurtazioni rispetto all'articolo 119; Cfr. https://it.wikiversity.org/wiki/La_legge_42/2009
120 pubbliche, sia intervenendo in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle Pubbliche Amministrazioni, sia dettando nuove norme in ordine alla procedure di definizione degli obiettivi di finanza pubblica. In tale prospettiva, stabilisce che tutte le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti
responsabilità270. Sugli strumenti e sulla tempistica della
programmazione ha peraltro inciso l'introduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nell’ambito del c.d. “Semestre europeo”, avviato a partire dal gennaio 2011, il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. La necessità di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle nuove regole adottate dall'Unione europea ha pertanto determinato un intervento legislativo modificativo della disciplina dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione economico finanziaria nazionale delineati dalla nuova legge di contabilità e finanza pubblica. In questa prospettiva la legge n. 39/2011 ha introdotto una serie di modifiche alla legge n. 196/2009 volte ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le
procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione europea271.
In seguito a questo Il Consiglio dei ministri ha approvato in via definitiva due decreti legislativi collegati alla delega prevista dalla legge n. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica). Il primo decreto legislativo (d.lgs. n. 90/2016) si pone l’obiettivo di migliorare la trasparenza del bilancio dello Stato e di favorirne la leggibilità. Esso
270http://leg16.camera.it/465?area=8&tema=116&La+nuova+legge+di+contabilit%C
3%A0+e+finanza+pubblica
271
121 prevede la razionalizzazione delle “missioni” e dei “programmi” in cui è articolato il bilancio e l’introduzione delle “azioni”, quali ulteriore
specificazione dei programmi di spesa272. Il provvedimento prevede
l’inserimento della spending review nel processo di bilancio. L’approccio della spesa storica viene infatti sostituito da quello che pone al centro la programmazione; saranno fissati obiettivi triennali di spesa per ciascun Ministero, coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica; su quella base le Amministrazioni potranno presentare le proprie proposte per la legge di bilancio e stabilità. Con il secondo
decreto legislativo (d.lgs. n. 93/2016) si provvede
al rafforzamento della funzione del bilancio di cassa. Il provvedimento dispone l’avvicinamento della fase dell’impegno di spesa a quella del pagamento e della fase dell’accertamento di entrata a quella della riscossione. In particolare, l’imputazione delle risorse in bilancio dovrà essere effettuata nell’anno in cui l’obbligazione assunta diventa esigibile. I dirigenti che gestiscono le risorse pubbliche, nell’ambito del bilancio dello Stato, dovranno preparare un cronoprogramma dei pagamenti che consentirà di programmare i flussi di cassa. Il contenuto dei due decreti è poi confluito nel disegno di legge 163/2016 che prevede l’introduzione, a decorrere dal 2017, di una legge di bilancio di natura sostanziale, destinata a unificare le attuali
leggi di stabilità e di bilancio273. La legge n.163 del 2016 si innesta nel
processo di costruzione delle nuove regole di bilancio avviato con la legge costituzionale n. 1 del 2012, che nell'introdurre nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio ne ha demandato ad una successiva legge di natura rinforzata (in quanto da approvarsi a maggioranza assoluta di ciascuna Camera) la disciplina delle
272http://www.rizzolieducation.it/riviste/nuove-regole-per-il-bilancio-dello-
stato/?refresh_ce-cp
273
122 necessarie modalità di attuazione e, tra queste, del contenuto della
legge di bilancio274. È stata quindi approvata la legge 24 dicembre
2012, n. 243, recante, per l'appunto, le disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, il cui articolo 15 definisce gli elementi essenziali che dovranno caratterizzare il contenuto della
nuova legge di bilancio275. Questa dovrà ora assumere un contenuto
profondamente diverso dalla disciplina che ne detta ora la vigente legge di contabilità n. 196 del 2009, in base alla quale essa doveva avere un contenuto solo formale (con la legge di bilancio non si possono stabilire nuovi tributi o nuove spese). In base al nuovo articolo 81 il bilancio potrà infatti avere anche contenuti sostanziali. Tale innovazione comporta significative conseguenze sul piano dei
contenuti di tale legge, consentendo il passaggio dal
consolidato schema normativo della manovra annuale di finanza pubblica fondato sulla predisposizione di due distinti provvedimenti – la legge di bilancio e la legge di stabilità – ad uno schema radicalmente diverso che vedrà la presentazione di un unico provvedimento – la legge di bilancio: questa, oltre alle poste contabili, potrà ora anche contenere disposizioni che integrano o modificano la legislazione di entrata o di spesa, incorporando in tal modo gli attuali contenuti della legge di stabilità. Mediante la legge n. 163/2016 in
esame la nuova legge di bilancio viene articolata in due
sezioni la prima delle quali, che assorbe in gran parte i contenuti dell'attuale legge di stabilità, reca esclusivamente le misure tese a realizzare gli obiettivi di finanza pubblica indicati nei documenti programmatici di bilancio, vale a dire il Documento di Economia e
Finanza (DEF) e la Nota di aggiornamento dello stesso276.
274 http://www.lestradedellinformazione.it/site/home.html 275 Ibidem
276276
123 La seconda sezione è invece dedicata alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e cassa e formate sulla base del criterio della legislazione vigente e delle proposte di rimodulazioni, da introdurre secondo le condizioni ed i limiti esposti nella proposta di legge. Viene mantenuta, ma arricchita di contenuti, la Nota tecnico-illustrativa da allegare al disegno di legge di bilancio, con funzione di raccordo, a fini conoscitivi, tra il provvedimento di bilancio e il conto economico delle pubbliche amministrazioni. A tal fine essa espone i contenuti e gli effetti sui saldi da parte della manovra, nonché i criteri utilizzati per la quantificazione degli effetti dei vari interventi, e dovrà essere aggiornata in relazione alle modifiche apportate dalle Camere al disegno di legge di bilancio nel corso dell'esame parlamentare. La legge n.163 sopradetta, inoltre, muta i tempi di presentazione dei documenti che compongono il ciclo di bilancio, rispetto a quanto ora disciplinato dall'articolo 7 della legge di contabilità. In particolare viene posposta al 27 settembre, rispetto alla attuale data del 20 settembre, il termine per la presentazione della Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, e viene altresì introdotto il termine del 20 ottobre (ora fissato al 15 ottobre) per la presentazione alle Camere del disegno di legge di
bilancio277. Vengono poi ampliati i contenuti del DEF, nel quale si
sistematizza la disciplina (di cui all'articolo 6 della legge n. 243/2012) che concerne l'ipotesi in cui il Governo, in caso di eventi eccezionali, intenda discostarsi dall'obiettivo programmatico o aggiornare il piano di rientro verso il medesimo, prevedendosi in tal caso che la relativa relazione debba essere presentata come annesso al DEF o come annesso alla Nota di aggiornamento. Viene inoltre previsto che in annesso al DEF sia presentata una relazione recante l'andamento nell'ultimo triennio degli indicatori di benessere equo e sostenibile
277
124 (BES), nonché le previsioni riguardo alla evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, e viene istituito presso l'Istat un
apposito Comitato278. Un ulteriore ampliamento dei contenuti,
rispetto a quanto ora prevede la legge n. 196/2009, concerne la relazione tecnica al disegno di legge di bilancio, che si prevede debba contenere, oltre alla quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell'ambito della prima sezione, anche i criteri principali utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di
entrata e di spesa contenute nella seconda sezione279. Il riferimento a
quest'ultima (vale dire la ex legge di bilancio) ha la finalità di consentire di valutare l'attendibilità dei criteri utilizzati per l'elaborazione delle previsioni di entrata e di spesa, che rappresentano la base su cui si innesta la parte dispositiva della manovra. La relazione dovrà altresì riportare indicazioni in ordine alla coerenza tra il saldo netto da finanziare programmatico e
l'indebitamento programmatico, contenuto nella Nota di
aggiornamento. Tali indicazioni sono richieste al fine del rispetto dell'equilibrio del bilancio, che in base alla legge n.243 del 2012 sopra citata risulta assicurato qualora il valore del saldo netto da finanziare o da impiegare sia coerente con gli obiettivi programmatici di finanza
pubblica280. Da segnalare infine, come il carattere sostanziale della
legge di bilancio non venga esteso alla legge di assestamento, alla
quale vengono affidate soltanto variazioni compensative
(limitatamente all'esercizio in corso) tra le dotazioni finanziarie, anche se appartenenti ad unità di voto diverse. Viene comunque arricchito il contenuto informativo di tale disegno di legge, prevedendosi che esso
278 http://www.camera.it/leg17/465?tema=la_nuova_legge_di_bilancio 279 http://www.camera.it/parlam/leggi/deleghe/97279dl.htm
280
125 sia corredato da una relazione tecnica in cui si dà conto della coerenza del valore del saldo netto da finanziare o da impiegare con gli obiettivi programmatici definiti dal Documento di economia e finanza, aggiornata all'atto del passaggio del provvedimento tra i due rami del Parlamento.
Per la spesa, le unità di voto parlamentare sono costituite dai “Programmi” quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi
definiti nell’ambito delle Missioni281. Le proposte di bilancio per gli
anni 2017-2019 dovranno quindi essere considerate dalle Amministrazioni proponenti in funzione delle predette aggregazioni. Il titolare del centro di responsabilità amministrativa potrà realizzare l’attività propositiva attraverso la “Nuova scheda proposte formazione 2017-2019” dedicata a ciascun programma, formata, come per il passato, da più schede costituenti un unico insieme. La novità principale è costituita dal fatto che il programma risulta articolato in azioni. Pertanto, solo in via eccezionale, se adeguatamente motivata, potranno essere proposte modifiche all’elenco dei Programmi e delle azioni già condiviso, compresa anche la semplice ridenominazione degli stessi, fermo restando la possibilità
di associare diversamente i capitoli alle azioni già individuate282.
281
http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/CIRCOLARI/2016/20/1- Nota_tecnica_n._1_bilancio_2017-2019.pdf
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