La formazione del bilancio di previsione comincia con la richiesta del Ministro dell’Economia ai Ministeri con poteri di spesa ai quali chiede di formulare il proprio stato di legislazione della spesa a legislazione
vigente, entro fine marzo131. Questi stati di previsione, formulati dalle
direzioni generali in cui esse si articolano e sulla base dei rispettivi obblighi di fornire servizi o attuare programmi prestabiliti nelle leggi in vigore, sono una base per una sorta di accordo tra Governo e il Ministro dell’Economia: anche se una parte delle previsioni riguarda spese obbligatorie, il movimento di queste spese può essere definito con una certa discrezionalità. Da qui ha inizio la scrittura del bilancio
annuale e pluriennale132 di previsione, a legislazione vigente. Il
bilancio pluriennale è un rendiconto dove hanno importanza le spese e le entrate in coerenza con le regole e gli obbiettivi del Documento di
Economia e Finanza133 (DEF), che si riferisce a periodi non superiori a
tre anni e che viene approvato con un articolo contenuto nel disegno di legge del bilancio annuale, che viene aggiornato annualmente. Il Governo deve presentare al Parlamento il contenuto del documento entro il dieci aprile e inviarlo alla Commissione Europea entro il trenta dello stesso mese: le previsioni sull’andamento di entrate e spese sono decise in merito all’andamento dell’economia e degli obbiettivi posti del Governo stesso e questo permette di valutare l’ipotesi di una
131
H. S. ROSEN – T. GAYER, Scienza delle finanze IV edizione, McGraw-Hill Education, 2014, p.143
132 Il bilancio pluriennale non costituisce un atto giuridico formale di autorizzazione
alla riscossione delle entrate e alla distribuzione delle spese che prevede, ma fa vedere un quadro triennale delle entrate e delle spese in coerenza con le previsioni
del DEF; cfr. http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Attivit--
i/Contabilit_e_finanza_pubblica/Archivio-d/Programma-/cosa-patto-di- stabilita.html
133 Documento che contiene il quadro macro economico, gli obbiettivi di finanza
pubblica e gli strumenti per raggiungerli. È un atto d’indirizzo politico, la cui struttura e parte del contenuto sono disciplinati dalla legge; cfr. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_it.htm
60
manovra correttiva e la sua direzione134. Il documento deve
quantificare gli obbiettivi per il disavanzo corrente135, per
l’indebitamento netto136 e quindi l’ammontare del fabbisogno
complessivo137 per ogni anno che comprende il bilancio pluriennale. È
approvato con risoluzione, perché non ha valore di legge ma è un atto d’indirizzo politico per l’attività governativa ed è diviso in tre parti:
Programma di Stabilità: l’introduzione al semestre europeo ha
reso necessario modificare la sessione di bilancio italiana, in maniera che i primi sei mesi dell’anno siano dedicati allo scambio d’informazioni degli andamenti macroeconomici e di finanza pubblica, mentre il secondo semestre è lasciato alla discussione in Parlamento e all’adozione della manovra. La discussione e l’approvazione del bilancio deve concludersi entro il trentuno
dicembre dell’anno138. La legge di Stabilità ha un contenuto
obbligatorio, uno eventuale e uno vietato, è divisa in una parte di testo in forma di articoli di legge e di alcune tabelle e deve specificare:
o Livello massimo del ricorso al mercato e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, con quanto stabilito dal DEF;
o Effetti derivanti dalla manovra sul saldo netto da finanziare, sull’indebitamento netto e sul fabbisogno della P. A., contenuto in un modello di riepilogo;
o Importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti della P. A.;
134 H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.145 135
Differenza tra entrate e spese correnti; cfr.
http://www.okpedia.it/economia_classica
136 Al netto delle operazioni finanziarie; Ibidem 137
Differenza tra il totale delle uscite e il totale delle entrate (comprese le partite finanziarie); Ibidem
138
61 o Quantificazione dei fondi speciali, cioè gli accantonamenti
per coprire nuove leggi di spesa;
o Finanziamento di leggi di spesa permanenti;
o Stanziamenti annui destinati al finanziamento delle leggi che dispongono spese in conto capitale a carattere pluriennale;
o Riduzione delle autorizzazioni legislative di spesa corrente
che si ritengano superflue139;
La legge di Stabilità inoltre può contenere le variazioni delle aliquote, detrazioni e deduzioni e altre misure che incidono sulla determinazione della singola imposta, ma non può introdurre nuove imposte o tasse; oltre a questo può contenere le norme per
l’attuazione del Patto di Stabilità Interno140. Essa non può avere:
norme di delega, perché è difficile stabilirne l’impatto finanziario e inoltre non può contenere norme a carattere ordinamentale, né interventi logistici o di settore. Quest’ultimo tipo di norme può essere collegato con la Legge di Stabilità se contenuti in appositi disegni di
legge che devono essere discussi entro il mese di gennaio141.
Analisi dei conti pubblici: le entrate e le spese della P. A. sono il frutto di procedimenti complessi che si svolgono in più fasi.
o Per quanto riguarda le entrate abbiamo: la fase dell’accertamento, dove l’Amministrazione acquisisce il
139
H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.148
140 Il Patto di Stabilità Interno (PSI) nasce dall'esigenza di convergenza delle
economie degli Stati membri della UE verso specifici parametri, comuni a tutti, e condivisi a livello europeo in seno al Patto di stabilità e crescita e specificamente nel trattato di Maastricht. L'indebitamento netto della Pubblica Amministrazione (P.A.) costituisce il parametro principale da controllare, ai fini del rispetto dei criteri di convergenza e la causa di formazione dello stock di debito; cfr. https://it.wikipedia.org/wiki/Patto_di_bilancio_europeo
141
Disegni di legge che contengono norme di carattere organizzatorio o ordinamentale o norme di delega che possono modificare ordinamenti o regolamenti della P. A.; Ibidem
62 diritto a riscuotere un credito e della riscossione dove il credito viene materialmente versato allo Stato. Da questa distinzione ne deriva un’ulteriore, in quanto tra accertamento e riscossione si ha un lasso di tempo che può collocare i due eventi in due esercizi diversi: da qui la differenza tra bilancio di competenza, dove sono registrate le entrate e le spese che si presume lo Stato debba riscuotere e il bilancio di cassa, dove sono registrate entrate e spese nella fase in cui si presume la riscossione e
il pagamento142;
o Per quanto riguarda le spese abbiamo la fase dell’impegno, dove la P. A. assume l’obbligo di pagare una determinata somma ad un determinato soggetto e la fase del pagamento, dove la somma viene effettivamente messa a disposizione. Può accadere che alcune spese non vengano effettivamente pagate durante quell’esercizio, nonostante siano impegnate: da qui la differenza tra residui attivi, cioè entrate e non riscosse e residui passivi, cioè spese impegnate e non pagate;
Il documento nel tempo ha subito il peso sempre maggiore dell’operatore pubblico nell’economia nazionale, l’esigenza del miglioramento di strumenti di conoscenza e di controllo politico – finanziario e l’inserimento dell’Italia nel contesto europeo. La novità è rappresentata dalla riforma del 1997: prima entrate e uscite erano elencate in singole voci chiamati capitoli, cioè l’unità elementare del bilancio che rappresentava il titolo giuridico della spesa o dell’entrata ed era dotato di risorse da spendere o da
acquisire in relazione ad una determinata attività143. La
ripartizione delle previsioni in capitoli non aveva rilevanza solo
142
H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.149
143
63 contabile ma anche giuridica, perché rappresentava l’obbligo che il potere esecutivo ha verso quello legislativo nel redigere il bilancio. Con la Riforma del 1997 è stato stabilito che i capitoli siano raggruppati in Unità Previsionali di Base (UPB) che costituiscono le unità di bilancio oggetto dell’approvazione
parlamentare144. La legge Ciampi ha introdotto criteri di
classificazione di tipo economico e funzionale coerenti con il
SEC95145 che ha agevolato l’inserimento dei conti pubblici nella
contabilità nazionale ed ha mantenuto la divisione dei titoli146. Il primo Titolo contiene le previsioni di spesa per il funzionamento della P. A., produzione di servizi e ridistribuzione del reddito; il secondo Titolo contiene le previsioni di spesa per investimenti diretti e non; il terzo le previsioni di spesa per il rimborso dei debiti e il quarto l’accessione prestiti. Per le entrate le categorie si riferiscono a risorse di natura simile mentre per le spese le categorie sono presentate in un quadro contabile, allegato allo stato di previsione della spesa da presentare al Ministro
dell’Economia147. Le spese di ciascuna funzione sono specificate in
quattro livelli di dettaglio, le prime tre che riguardano le
144 H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.151
145 Il sistema europeo dei conti nazionali e regionali (Sec95), indica,
nella macroeconomia, uno schema contabile utilizzato nella contabilità nazionale. La contabilità macroeconomica (o contabilità nazionale) si presenta sotto forma di un insieme coerente di conti che, proponendosi di descrivere quantitativamente, in termini monetari, l'attività economica, costituisce un supporto utile per lo studio delle caratteristiche strutturali e dinamiche di un sistema economico, rispondendo alle esigenze dell'analisi e della previsione oltre che a quelle della politica economica. L'insieme dei conti è retto da una serie di relazioni del tipo "identità". La denominazione di conto trae origine dal fatto che i membri di ciascuna relazione possono essere considerati come le sezioni di un conto che rileva entrate e uscite, ricavi e costi, secondo schemi che si richiamano ai metodi contabili delle imprese e, in particolare, al metodo della partita doppia. Lo scopo essenziale di un sistema di contabilità macroeconomica è quello di classificare la complessa attività economica, di sintetizzarla in un ristretto numero di categorie fondamentali e di esporla in un quadro organico d'insieme rappresentativo dei circuiti economici; cfr. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_it.htm
146
I Titoli rappresentano l’insieme delle operazioni d’entrata e di spesa: ciascuno comprende più categorie aventi la stessa natura; Ibidem
147
64 classificazioni del SEC95 e l’ultima lasciata all’autonoma definizione degli stati nazionali in relazione alla loro
organizzazione148.
Piano nazionale di riforme: nonostante l’oggetto del voto
parlamentare rimanga l’UPB nel corso degli ultimi anni la struttura del bilancio è cambiata, in quanto si passa dalla struttura organizzativa dell’Amministrazione all’essere basata sulle funzioni da svolgere e gli obbiettivi da raggiungere. Le funzioni principali e gli obbiettivi sono denominati Missioni: ciascuna Missione si
realizza attraverso Programmi, che rappresentano un
raggruppamento di attività che si svolgono all’interno del singolo
Ministero per conseguire gli obbiettivi prestabiliti149. A partire dal
1978 la legge di bilancio contiene quadri riassuntivi, detti saldi di
bilancio150, dove vengono esposti risultati differenziali: questi sono
molto rilevanti perché indicano in modo schematico il vincolo posto all’attività di prelievo e spesa e l’impatto che quest’attività può avere sul sistema economico. Bisogna illustrare i quattro risultati differenziali:
o Risparmio pubblico: risultato differenziale tra il totale delle entrate e delle spese correnti e in generale determina il contributo dello Stato alla formazione del risparmio nazionale;
o Saldo netto: è il risultato della differenza delle operazioni finali;
o Indebitamento: è il risultato differenziale tra entrate e spese finali, tolte le operazioni finanziarie. Questo mette in
148
H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.152
149 Ivi, p. 153 150
Nella legge di stabilità il saldo di bilancio è la differenza tra il totale delle coperture (maggiori entrate e minori spese) e il totale degli oneri (minori entrate e maggiori spese); cfr. http://www.okpedia.it/economia_classica
65 risalto il saldo positivo o negativo con cui si chiudono le operazioni di bilancio di natura economica;
o Ricorso al mercato: risultato tra il totale delle entrate finali
e delle spese complessive151;
Nel corso dell’esercizio può essere necessario la variazione delle previsioni del bilancio: potrebbero verificarsi entrate maggiori e questo non comporta problemi perché le cifre hanno natura di previsione, o si devono sostenere maggiori spese di quelle che si erano presunte. Per questo motivo, dato che le autorizzazioni all’impegno e al pagamento delle spese iscritte nel bilancio preventivo sono obblighi giuridici dell’Esecutivo, è necessario che vi siano
procedure appropriate152. Può succedere che nel corso dell’anno si
approvino leggi che introducono nuove o maggiori spese che non sono coperte nel fondo speciale, per le quali va indicata la copertura con riduzioni di spese o con nuove entrate: c’è bisogno di un aggiornamento delle previsioni iniziali contenute nel bilancio approvato a dicembre e questo accade a giugno con l’assestamento del bilancio e la presentazione del bilancio assestato contenente le
previsioni finali relative all’esercizio in corso153. Con l’assestamento
non è possibile variare i saldi ai quali il Governo e il Parlamento sono vincolati e che risultano in termini di competenza nel bilancio
approvato154. La gestione è competenza del Ministro dell’Economia e
delle Finanze e del Dipartimento del Tesoro: il primo procura le entrate che servono a finanziare la spesa pubblica e gestisce i beni del patrimonio dello Stato, anche se poi si divide in agenzie operative. La
151 H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.153 152
Ivi, p. 154
153
Documento presentato dal Governo al Parlamento a giugno che contiene un aggiornamento organico delle previsioni registrate nel bilancio approvato a dicembre dell’anno precedente; cfr. http://www.mef.gov.it/documenti- pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/
154
66 Tesoreria invece svolge la sua funzione tramite due gestioni: la prima è quella di bilancio che comprende pagamenti e riscossioni relative alle operazioni autorizzate dal bilancio dello Stato, mentre la seconda è la gestione dei conti aperti presso la Tesoreria stessa, dove affluisce la liquidità degli stessi. Questo aspetto ha consentito allo Stato di
ridurre il ricorso al credito a breve termine155 (detto debito fluttuante)
per far fronte a esigenze temporanee, generate dai diversi periodi di incassi e pagamenti. L’assetto di un’unica tesoreria ha consentito di avere un controllo più serrato sulla spesa degli enti, contribuendo al riassestamento dei conti pubblici richiesti dall’Unione Monetaria
Europea156. Il bilancio approvato dal Parlamento diviene esecutivo dal
primo gennaio dell’anno successivo e la sua esecuzione spetta ai Ministeri competenti, entro i limiti delle assegnazioni iscritte nel bilancio. La gestione dello stesso è sottoposta a controlli: un controllo Parlamentare che ha carattere politico e che si esercita con l’approvazione del rendiconto generale dello Stato e un controllo di
natura diversa esercitato dalla Corte dei Conti157. Quest’ultimo ha
carattere giurisdizionale per atti di spesa e di entrata dell’Amministrazione: la Corte non entra però nel merito dei provvedimenti amministrativi ma ne giudica solo la legittimità,
esercitando il controllo preventivamente sugli atti di spesa158.
155
È costituito da prestiti a breve scadenza emessi per far fronte a momentanee deficienze di cassa. Il termine deriva appunto dal fatto che il suo ammontare varia continuamente nel corso dell'esercizio finanziario. Il debito fluttuante è una forma di finanziamento a breve del deficit pubblico coperto con l'emissione di BOT . Il debito fluttuante non si protrae oltre i dodici mesi: pertanto, non compare in bilancio; cfr. http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc- finanza-pubblica/
156
H. S. ROSEN – T. GAYER, op. cit., p.155
157
La corte dei conti è un organo dello Stato, presente in vari ordinamenti giuridici, con funzioni di controllo o vigilanza in materia fiscale sulle entrate e spese
pubbliche all'interno del bilancio dello stato; cfr.
http://www.lestradedellinformazione.it/site/home.html
158
67 «L’Europa cerca, a ragione, di darsi una politica e una moneta comune» [A. Frossard]