della spesa e non di controllo sulla stessa; per questo negli anni successivi alla sua formazione la spesa cresce a dismisura, al punto che, è finanziata con l’aumento del debito pubblico e non con l’aumento del prelievo fiscale, portando il rapporto debito pubblico/PIL a superare il 100%. Viene così approvata la legge n. 362 del 1988, con l’obbiettivo di riportare la finanziaria alle sue origini e
rendendo più rigorosa la copertura delle nuove leggi76. Con la 362
tutti gli strumenti previsti (legge finanziaria, disegno di legge del bilancio e bilancio pluriennale) fanno riferimento al Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, un atto politico con cui l’Esecutivo espone al Parlamento le linee fondamentali della manovra economico-finanziaria di medio termine (triennale) e che costituisce probabilmente la più rilevante innovazione introdotta con la nuova legge. La programmazione non si basa più sul bilancio pluriennale programmatico bensì sul D.P.E.F. che deve essere presentato al Parlamento entro il 15 maggio di ogni anno, temporalmente prima che lo stesso Governo predisponga tutti gli altri documenti. Questi ultimi acquistano così la funzione di tradurre in disposizioni legislative
i programmi e le coordinate di fondo contenuti nel D.P.E.F.77. Il
bilancio pluriennale è conservato con la funzione di convertire, per il triennio, in valori aggregati di bilancio gli andamenti programmati a legislazione vigente. L’esperienza acquisita induce a limitare il contenuto di legge sostanziale alle sole variazioni quantitative proiettate per il triennio con efficacia immediata, ovvero quale limite per le scelte successive; le correzioni normative necessarie rifluiscono, a loro volta, in disegni di legge ordinaria collegati alla manovra della
76
G. VEGAS, op. cit., p. 144
77
37 finanza pubblica. La sessione autunnale è riordinata (artt. 1 e 2) nell’esame del bilancio a legislazione vigente annuale e triennale, per isolare gli andamenti tendenziali, e, successivamente, della legge finanziaria e dei ddl. collegati, operando ciascuno di questi strumenti all’attuazione degli obiettivi indicati nel D.P.E.F. In questa sequenza la decisione sull’indebitamento segue quella sulle entrate disponibili a legislazione vigente, contenuta nella legge di bilancio e che risulta da
quest’ultima condizionata78. Attraverso fasi specializzate e connesse si
tende dunque ad assicurare una regola di coerenza complessiva delle scelte attraverso il Documento di Programmazione che viene, poi, tradotta in termini di bilancio con le leggi e la finanziaria e da quest’ultima trasmessa alla legislazione ordinaria tramite la determinazione preliminare delle risorse e la loro ripartizione nei fondi speciali. La legge 362 struttura la formazione delle leggi di spesa in tre procedimenti relativi:
alla quantificazione attendibile degli oneri;
al riscontro rigoroso delle risorse di copertura;
alla garanzia che la copertura dei fondi speciali sia
commisurata in coerenza con gli obiettivi programmati e, ad
ogni modo, non finanziata con deficit per la parte corrente79;
Si è stabilito che il Governo debba esplicitare per primo le proprie valutazioni, anche su testi di elaborazione parlamentare, per l’intreccio tra la sua responsabilità istituzionale nella formazione e applicazione delle leggi e il suo controllo, spesso esclusivo, dei dati di base necessari. Ma si è anche previsto che il Parlamento debba riscontrare a fondo tali valutazioni per la loro convalida o modifica,
78
DA EMPOLI – DE IONNA – VEGAS, op. cit., p. 237
79
38 assumendosi proprie responsabilità nel contraddittorio con il
Governo80.
Successivamente nel 1997, la legge n. 9481 (Legge Ciampi) modifica la
struttura di bilancio, per renderlo più facilmente leggibile: si riduce il voto parlamentare, accorpando il numero delle unità elementari del bilancio, che passano all’unità di base, cercando di semplificare le tabelle di bilancio e offrendo un riferimento più diretto
all’amministrazione competente82 (approfondiremo questo
argomento nel successivo capitolo). La legge n. 362/88 ha consentito di perseguire gli obiettivi di risanamento della finanza pubblica resi necessari dalla situazione economica e poi dal trattato di Maastricht. Superato il momento di rigidità decisionale e dopo aver deciso di includere l’Italia tra i paesi partecipanti alla moneta unica europea, anche la legislazione contabile si avvia verso una situazione più tranquilla. L’elemento di novità è costituito dal fatto che la copertura della “finanziaria” risulta ottenuta con risorse preordinate in provvedimenti collegati: questo fino alla legge 208 del 1999. Questa ha eliminato dalla sessione di bilancio un rapporto di pregiudizialità
tra le misure organizzate dal Governo83: si includono misure di
80 DA EMPOLI – DE IONNA – VEGAS, op. cit., p. 238
81 Con la Legge cambia, prima di tutto, la struttura del bilancio poiché si prevede la
ripartizione delle entrate in: titoli, a seconda che siano di natura tributaria, extra tributaria o che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o dall’accensione di prestiti; unità previsionali di base, stabilite in modo che a ciascuna attività corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa cui è affidata la relativa gestione; esse raggruppano aree omogenee di attività relative alle competenze istituzionali di ciascun Ministero; categorie, secondo la natura dei cespiti; capitoli, che non sono oggetto di approvazione parlamentare come in passato, distinguono le voci secondo il rispettivo oggetto (ai fini della rendicontazione);
cfr. http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/L-istituzione-della-ragioneria- generale-dello-stato.html
82 G. VEGAS, op. cit., p. 146 83
La Legge n. 208 del 1999 ha definito l'attuale assetto normativo introducendo alcune modifiche di rilievo al contenuto del DPEF e della legge finanziaria e rimodulando i termini di presentazione dei documenti di programmazione
39 sviluppo, nello specifico norme di spesa e di minore entrata e la conseguenza che ne deriva è una spesa superiore rispetto a quella
precedente84. Ci si rende conto però che serve un intervento
riformatore radicale, sistematico e di ampia portata, che si occupi sia delle amministrazioni centrali che delle di quelle locali: questo accade con l’emanazione della legge 196/2009, caratterizzata da una legge
quadro85 di contabilità e finanza pubblica, sul modello francese86
(LOLF). Essa rappresenta il più radicale intervento di riforma di bilancio dello Stato degli ultimi trent’anni: primo elemento di novità riguarda aver collocato profili di bilancio e contabili in un più ampio disegno di Governo unitario della finanza pubblica. È qui che si forma un punto di rottura con il passato: l’ambito si estendeva infatti a tutto il quadro delle amministrazioni pubbliche, superando anche la frammentazione caratterizzante il precedente quadro normativo.
economico-finanziaria. Con riguardo al DPEF si stabilisce che le previsioni tendenziali dei flussi di entrata e di spesa delle pubbliche amministrazioni devono essere indicate non più secondo il criterio delle "politiche invariate" ma a "legislazione vigente", cioè tenendo conto esclusivamente delle norme vigenti al momento della elaborazione del documento. Inoltre il documento di programmazione economica e finanziaria deve fare riferimento al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e non più al settore pubblico allargato;
cfr. http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/L-istituzione-della-ragioneria- generale-dello-stato.html
84 G. VEGAS, op. cit., p. 147 85
La legge quadro, dette anche legge cornice, nel diritto italiano, sono delle leggi della Repubblica italiana, aventi validità sull'intero territorio statale;
86 La riforma di bilancio in Francia è stata introdotta con legge organica del 1° agosto
2001, la c.d. LOLF (Loi organique aux lois de finances), approvata con il comune accordo di maggioranza e opposizione. Le nuove norme hanno modificato, tra l’altro, la struttura del bilancio dello Stato prevista dalla legge organica n. 59 del 1959. La legge è entrata pienamente in vigore il 1° gennaio 2006, dopo quattro anni di preparazione e sperimentazione del nuovo bilancio, che hanno visto l’istituzione di un Ministero ad hoc per la riforma del bilancio, successivamente accorpato con il Ministero per la riforma dello Stato, ed il coinvolgimento del Parlamento. Nel 2005, con una nuova legge organica (n. 2005-779 del 12 luglio 2005), sono state apportate modifiche alla disciplina della LOLF, sulla base delle esigenze applicative emerse nella fase di sperimentazione. Il bilancio per il 2006 è stata il primo ad essere interamente preparato, adottato ed attuato secondo le nuove regole ed ulteriori correttivi sono state introdotti nel bilancio per il 2007, a seguito delle questioni emerse durante il primo anno di attuazione;
cfr. http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/L-istituzione-della-ragioneria- generale-dello-stato.html
40 L’estensione della norma richiede che le amministrazioni stesse armonizzino i loro bilanci in funzione delle esigenze di
programmazione, gestione e rendiconto della finanza pubblica87.
Sempre nella prospettiva del rafforzamento degli strumenti di Governo è prevista l’istituzione di una banca dati delle amministrazioni pubbliche, per assicurare un controllo degli andamenti di finanza pubblica, per dare attuazione al federalismo fiscale, per disporre la base informativa di riferimento per attività di analisi e valutazione di spesa. Un’altra novità importante è riferita al ciclo della programmazione economico-finanziaria e di bilancio attraverso un programma triennale delle politiche, obiettivi e delle risorse, nonché una maggiore attenzione alle grandezze della struttura di bilancio. Per quanto riguarda in profilo temporale il ciclo della programmazione prende le mosse con la Decisione di finanza
pubblica88 (ex DPEF), la cui presentazione alle Camere slitta dal 30
giugno al 15 settembre: queste scelte sono finalizzate ad avvicinare la fase della definizione dei macro – obiettivi finanziari con quella dell’attuazione della manovra di finanza pubblica, per rispondere all’esigenza di costruire la manovra di bilancio in riferimento di
previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica89. La ridefinizione
del contenuto tipico degli strumenti del ciclo di bilancio risponde
87 A. PASSARO, op. cit., p. 70 88
Il Documento di Economia e Finanza (o DEF, originariamente Documento di programmazione economica finanziaria o DPEF), è un documento dove all’interno si inseriscono le politiche economiche e finanziarie selezionate, decise ed imposte dal soggetto emanatore (es. governo). Nella contabilità di Stato italiana, esso definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Va presentato dal Governo al Parlamento entro il 10 aprile di ogni anno. Non è una legge, anche se vincola politicamente le decisioni del Governo. Nel DEF si delineano gli scopi che il bilancio dello Stato pluriennale intende perseguire e si delimita l'ambito entro cui costruire il bilancio annuale. Scopo del DEF è quello di permettere al Parlamento di conoscere con anticipo le linee di politica economica e finanziaria del Governo; quest'ultimo è politicamente impegnato a redigere il successivo bilancio annuale secondo i criteri scaturenti dal dibattito parlamentare; cfr. http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/L-istituzione-della-ragioneria- generale-dello-stato.html
89
41 all’esigenza di rimediare a stranezze che emergono nel precedente sistema contabile, come l’uso sbagliato della Legge finanziaria dove finivano per essere inseriti provvedimenti di natura molto diversa tra
loro, non necessariamente collegati con il bilancio90. La riforma fa poi
registrare un arricchimento del contributo informativo del bilancio stesso, prevedendo nuovi documenti che completino gli stati di previsione e infine si accresce la funzione programmatica dei documenti di bilancio, posto che si chieda alle singole amministrazioni di definire le risorse per l’intero triennio di riferimento e non solamente per l’anno successivo. Viene così istituzionalizzata l’attività di analisi e valutazione della spesa per migliorare la qualità attraverso fattori di crescita e recupero di margini di manovra per allocare le
risorse91. È doveroso infine ricordare che la riforma non si esaurisce
nelle disposizioni contenute nel testo di Legge, ma si completa attraverso l’attuazione di Governo di ben sette deleghe: al fine di completare questo quadro di analisi va ricordata la Legge 39/2011. Questa legge adegua l’ordinamento contabile nazionale alle modifiche della governance economica europea: sotto il profilo temporale il ciclo della programmazione viene anticipato alla prima parte dell’anno, mentre sotto il profilo documentale e contenutistico la Decisione di finanza pubblica viene inglobata dal Documento di economia e finanza, che contiene l’aggiornamento del Programma di
stabilità92 (PS) e il Programma nazionale delle riforme93 (PNR). Oltre
90
A. PASSARO, op. cit., p. 71
91
Ivi, p. 72
92 Il Programma di stabilità consiste in un documento destinato sostanzialmente
all'Unione europea. Per questo motivo, esso viene redatto dal Governo e reso noto in sede europea, ma non costituisce oggetto di deliberazione parlamentare. Tuttavia, poiché il perseguimento degli obiettivi contenuti nel documento non è indifferente rispetto alle scelte di politica economica che il Parlamento è chiamato ad approvare, né è trascurabile al fine di comprendere la portata degli effetti delle decisioni di bilancio e individuare i nuovi obiettivi e i nuovi impegni che sono richiesti dalla partecipazione alla moneta unica, risulta indispensabile che il Parlamento possa essere chiamato a partecipare a queste scelte. Stante l'attuale sistema di rapporti esistenti all'interno dell'Unione europea, non sono, però, i
42 che attuare le modifiche disposte dall’Unione Europea, la L. 39/2011 è stata l’occasione per introdurre ulteriori misure che possono essere un rafforzamento della disciplina fiscale in materia di bilancio, in relazione anche ai risultati ottenuti con la L. 196/2009: questo aspetto
però verrà approfondito nel capitolo successivo94.
Parlamentari nazionali che assumono direttamente impegni con l'Unione, bensì i rispettivi Governi. Pertanto, è il Governo italiano che assume la responsabilità di sottoscrivere e perseguire gli obiettivi europei, ma poi per realizzarli è necessario adottare misure legislative e scelte di politica economica alla cui approvazione è chiamato il Parlamento. Pertanto, è indispensabile che il Parlamento possa condividere le scelte del Governo. Ovviamente, ove tali scelte coincidessero con quelle illustrate nel Documento di programmazione economico-finanziaria, non ci sarebbe motivo perché il Parlamento sia chiamato a prendere nuovamente posizione in materia;
cfr. http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/L-istituzione-della-ragioneria- generale-dello-stato.html
93 Il Programma Nazionale di Riforma (PNR) definisce annualmente gli interventi da
adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità delineati dalla Strategia "Europa 2020". In tale ambito sono indicati: lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti; gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività; le priorità del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nel Programma di stabilità; i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione. Il Programma nazionale di Riforma è il frutto di un lavoro collegiale, che vede la partecipazione di tutte le amministrazioni centrali e regionali, oltre che la consultazione delle forze politiche, delle autonomie territoriali, del CNEL, del Forum Giovani e, più in generale, delle Parti sociali; cfr. http://ssai.interno.it/download/allegati1/quaderni_16.pdf
94
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«I bilanci sono come i bikini: le parti più interessanti restano nascoste» [C. N. Parkinson]