Casi di studio

Il team ANSEA ha prodotto una rassegna di casi studio di procedure SEA (VAS) ed ANSEA, che qui riportiamo solo a titolo di esempio, senza entrare nel loro dettaglio:

- Caso di studio TAU – Pianificazione urbanistica a Puerto de la Cruz (Tenerife, Isole Canarie)

- Caso di studio SEI – Strategie di cooperazione bilaterale per lo sviluppo svedese

- Caso di studio IIUE – Pianificazione del territorio in Ijburg (Paesi Bassi) - Caso di studio ERM – Piano di gestione della line di costa di Humber

Stuary (Regno Unito)

- Caso di studio UPM – Imboschimento dei terreni agricoli (Spagna)

- Caso di studio FFCT – Piano di espansione della rete elettrica pubblica (Portogallo)

- Caso di studio WI – Pianificazione federale delle infrastrutture per il trasporto (Germania)

- Caso di studio TAU – Pianificazione eolica a Castilla e Leòn (Spagna) - Caso di studio TAU – Linee guida per la pianificazione territoriale di

Valladolid e dintorni (Spagna)

Di seguito viene invece prodotta una breve sintesi di esempi ritenuti particolarmente significativi per l’applicazione della VAS.

4.1.3.1 Caso di studio FEEM – Piano regionale di gestione dei rifiuti della Liguria (Italia)

Mentre gli strumenti di pianificazione precedentemente in vigore prendevano in considerazione la materia dei rifiuti con un angolo visuale ben individuato (lo smaltimento, la raccolta differenziata dei rifiuti), il nuovo Piano si occupa della gestione dei rifiuti, ovvero l’intero ciclo, dalla produzione al recupero, che attraversa il materiale qualificato come rifiuto, individuando, per ciascuna delle singole fasi, problematiche ed ipotesi di soluzione. Il Piano nasce, quindi, come uno strumento a disposizione di Comuni e Province, responsabili delle scelte tecnologiche e localizzative, per assolvere ai propri compiti tramite processi decisionali trasparenti e ricostruibili a posteriori, in quanto sviluppati con un corredo di informazioni oggettive ed accessibili a chiunque, nviro sulla base di una valutazione preventiva degli effetti derivanti dalle varie scelte possibili.

Lo strumento individuato per dare contenuto alla funzione di integrazione delle varie fasi costituenti il “sistema rifiuti” individuata dal legislatore, è stato

quello della prefigurazione di diversi scenari di gestione dei rifiuti, da intendersi come proposte di impostazione del sistema per la Liguria, contenenti ipotesi su piano tecnologico, organizzativo, gestionale e socio- economico. Le ipotesi sono formulate tenendo conto dell’obiettivo di garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo criteri di efficienza ed economicità all’interno degli Ambiti Territoriali Ottimali che, sono stati individuati nelle quattro Province liguri, in base all’ omogeneità delle caratteristiche socio economiche e geografiche.

4.1.3.2 Applicazione della procedura ANSEA

1. Screening: è stato scelto questo metodo perché permette alle autorità locali di effettuare le loro mansioni con processi decisionali trasparenti e liberi, grazie alla collaborazione con il pubblico ed alle procedure obiettive di valutazione che sono aperte ai contributi esterni. In particolare, poiché gli interventi presentano obiettivi a lungo termine, è stato introdotto un sistema di controllo sulle azioni regolate dal programma, gran parte delle quali sono devolute alle Province.

2. Scoping: Il quadro legislativo di riferimento vede in primo luogo il Quinto programma di azione ambientale della Comunità Europea approvato nel 1993, confermato nelle sue linee fondamentali anche dal Sesto programma (2001-2010), che ha promosso l’integrazione delle funzioni ambientali nei diversi ambiti politici di programmazione, oltre ad introdurre il concetto di responsabilità comune quando ci si occupa di questioni ambientali. Secondo questi principi, l’Unione Europea ha prodotto diverse direttive sulla gestione dei rifiuti, i più importanti dei quali sono: n° 75/442 (la prima sui rifiuti), n° 91/156 (modifica ed arricchisce la precedente: è l’atto più importante), n° 91/689 (sui rifiuti pericolosi), n° 94/62 (sugli imballaggi) ed infine la Risoluzione del Consiglio del 24 febbraio 1997 su una strategia comunitaria di gestione dei rifiuti.

A livello nazionale, lo strumento di riferimento fondamentale è il Decreto legislativo n° 22/1997 (Decreto Ronchi), che ha introdotto una nuova filosofia nel settore dei rifiuti, sostituendo la logica dell’emergenza con un

metodo sistematico che affronta nel suo complesso il ciclo dei rifiuti, dalla riduzione al riciclaggio fino al riutilizzo.

Scendendo alla scala regionale, l’atto fondamentale è la Legge Regionale n° 18 del 21/06/1999, che ratifica il conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia.

3. Identificazione dei Procedural Criteria: Il Piano di Gestione dei Rifiuti è stato adottato dal consiglio regionale, sottoposto ad una procedura di consultazione pubblica, rivisto in base alle osservazioni presentate, presentato per l’approvazione al Comitato per la VIA, quindi definitivamente approvato dal Consiglio regionale.

Il piano è suddiviso in quattro sezioni: descrittiva, strategica, programmatica, legislativa. Nella principale, quella strategica, è stata realizzata l’”analisi degli scenari”, considerata come lo strumento di valutazione più adatto per diversi sistemi di gestione dei rifiuti. Ogni scenario è stato elaborato in base a criteri di efficienza, risparmio, tecnologia, organizzazione ed aspetti gestionali e socio-economici. L’analisi è effettuata con l’ausilio di una matrice di impatti che evidenzia gli effetti sull’ambiente, sul sistema infrastrutturale e sul sistema socio- economico.Sono stati valutati i costi di investimento ed operativi per ogni soluzione. Comunque, il punto fondamentale delle analisi degli scenari è la sostenibilità ambientale in rapporto con gli obiettivi, le strategie e le azioni di programma. È fondamentale notare che tale analisi di scenario adotta una metodologia trasparente per assicurare sia la replicabilità che la consapevolezza del pubblico.

4. Descrizione della Struttura DMP: I punti decisionali del programma sono i seguenti:

- Dichiarazione di intenti - Prima bozza di programma - Partecipazione pubblica - Rassegna delle osservazioni

- Valutazione del Comitato per la VIA - Osservazioni della Conferenza Permanente - Gruppo di pianificazione

- Seconda bozza di programma

- Valutazione della Commissione Consiliare - Approvazione del Consiglio regionale

5. Individuazione e Valutazione delle Decision Windows: Sono state analizzate e valutate tutte le fasi del processo decisionale, rispetto ai criteri procedurali, riportandole su di una tabella e paragonandole con i risultati di un procedimento “ideale”.

6. Conclusioni Principali e Risultati: In, generale, si può affermare che le primissime fasi del progetto hanno rappresentato le decision windows più importanti ed hanno determinato il risultato finale. Inoltre, le attività di controllo sono risultate fondamentali per assicurare un appropriato compimento del programma.

Poiché l’amministrazione ha stabilito di sostituire la prevista “Dichiarazione di intenti”, che avrebbe visto la partecipazione di tutti gli attori principali, con una stesura preliminare del programma, , il momento decisionale cruciale di tutto il processo è diventato la partecipazione pubblica dopo l’approvazione del programma. È evidente che quando le pressioni politiche influenzano il DMP in tale maniera, la coerenza e l’efficacia ella procedura può risultare compromessa. D’altra parte, le pressioni politiche hanno anche impedito di considerare gli scenari integrati con i risultati aggregati che ne conseguivano. Gli enti locali hanno rifiutato di aggregare i risultati in un indice, sostenendo il loro diritto a definire autonomamente scenari alternativi e stabilire le priorità.

Il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti è stato uno dei primi in Italia ad avvalersi della VAS, quindi i suoi risultati non sono ancora valutabili. Il metodo ANSEA è risultato essere utile nell’identificare e valutare durante il processo gli elementi chiave da considerare in una valutazione ambientale. Tuttavia, l’esercitazione che è stata condotta nel corso di questo progetto è fondamentalmente un’analisi in itinere e ex-post, mentre il potenziale del metodo ANSEA, quale strumento ex-ante, deve ancora essere sufficientemente testato.

4.1.3.3 La VAS in Slovenia

L’Environmental Protection Act, adottato nel 1993, ha introdotto l’approccio della valutazione ambientale strategica nel quadro della pianificazione territoriale slovena, anche se il concetto di VAS è presente in Slovenia sin dai primi anni ’70.

Il processo VAS è qui distinto in 6 fasi:

1. Screening, cioè il processo decisionale volto a verificare la necessità di effettuare la VAS per un PPP. Lo screening può essere effettuato in maniera puramente amministrativa, sulla base di una lista di PPP per i quali la VAS è obbligatoria, o mediante una decisione caso per caso, assunta seguendo un approccio consultivo.

2. Bozza di studio VAS, cioè la documentazione degli aspetti ambientali di un PPP in forma idonea a far parte della procedura amministrativa della VAS. Lo studio VAS è preparato da un proponente del PPP, o da un’istituzione incaricata di effettuare tale studio a favore del proponente del PPP. La completezza e comprensività dello studio VAS per un certo PPP in questa fase può variare considerevolmente,

3. Scoping, cioè definizione dell’ambito e del livello di approfondimento delle analisi da condurre all’interno della VAS. Lo scoping è considerato un passo fondamentale nella procedura complessiva della VAS, ed i requisiti specifici riguardanti lo scopo ed il contenuto degli studi VAS devono essere chiaramente individuati ed adottati. Lo scoping è richiesto ed effettuato dal responsabile dell’amministrazione ambientale. Questa autorità può essere assistita da istituzioni che hanno acquisito una specifica esperienza professionale. Nello scoping, tutte le parti interessate ed il pubblico partecipano attivamente. In base alla natura dello scoping, possono essere invitati anche altri esperti esterni, come revisori imparziali.

4. Completamento dello studio VAS, cioè revisione e miglioramento dell’analisi degli aspetti ambientali del PPP svolto al punto 2. Questa fase deve essere svolta in forma consultiva, nel quadro di una revisione imparziale dello studio VAS. Importante è il confronto fra alternative, con il potenziale obiettivo di produrne ulteriori. Un altro importante

compito è il costante dibattito fra gli esperti coinvolti in merito ai risultati delle matrici di interazione che costituiscono il riepilogo delle valutazione degli impatti. Si prevede che questa particolare fase possa consentire di apportare miglioramenti allo studio VAS. Sono previste raccomandazioni nel quadro della revisione imparziale. Un rapporto di revisione imparziale accompagna la versione finale dello studio VAS. 5. Documentazione della procedura VAS, con conclusioni riguardanti le

analisi ambientali e l’accettabilità di un PPP; 6. Decisione sull’accettabilità di un PPP.

4.1.3.4 La VAS in Croazia: il caso di Omišalj

L’Ufficio UNESCO di Venezia – Ufficio Regionale per la Scienza in Europa, già da tempo si sta occupando dei temi dello sviluppo sostenibile e della valutazione dello stesso. In particolare, all’interno del progetto internazionale denominato «Urban development and Freshwater Resources: Small Costal Cities» ha inserito alcuni casi studio emblematici nell’area adriatica, caratterizzati da forti contraddizione, ovvero dalla compresenza di una grande qualità delle risorse naturali locali, da processi diffusi di urbanizzazione e da una industrializzazione pesante. Questo progetto, avviato allo scopo di promuovere uno sviluppo rispettoso dei criteri della sostenibilità, si interessa delle trasformazioni urbane e della gestione delle risorse ambientali di alcune piccole città costiere localizzate nel bacino del Mediterraneo, con casi pilota in Marocco (Essaouira), Tunisia (Anvir), Libano (Saida), Italia (Taglio di Po) e Croazia (Omišalj).

Il mandato dell’UNESCO nell’ambito del sunnominato progetto e delle iniziative promosse dall’Ufficio UNESCO di Venezia a favore del Comune di Omišalj (Krk, Croazia), è stato quello di sperimentare la pianificazione dello sviluppo sostenibile, al fine di definire modalità ripetibili di azioni le quali, una volta consolidate, verranno promosse in ambito internazionale ed implementate in altre realtà.

Il lavoro svolto è stato quello di sperimentare l’applicabilità dei principi dello sviluppo sostenibile alla pianificazione urbanistica e territoriale, e la

possibilità di calcolare la sostenibilità (che, come deve essere messo in luce anche dalla Valutazione Ambientale Strategica, non rappresenta una soglia, bensì un trend) attraverso la definizione di bilanci ambientali.

Il caso di Omišalj è stato preso in considerazione per la compresenza contraddittoria di una elevata qualità delle risorse naturali locali, e di grandi degradi generati dall’urbanizzazione ed industrializzazione degli ultimi decenni. La domanda, di cui le stesse amministrazioni locali e regionali si sono fatte portavoce, è di essere aiutati a definire un modello di sviluppo ecologicamente compatibile, economicamente durevole e partecipato, e di essere aiutati ad elaborare metodologie valutative in grado di dire se questo processo di sviluppo sta migliorando o peggiorando la qualità della vita.

4.1.3.4.1 Stato della Ricerca

L’esperienze condotta, per quasi due anni a partire da ottobre 1998, ha cercato di stimolare la partecipazione pubblica attraverso la consultazione e la discussione della comunità locale attorno ai progetti pilota. È stato elaborato un modello di analisi e valutazione ambientale del rapporto qualità/degradi dello stato di fatto di Omišalj, mediante indicatori, al fine di suggerire politiche di azioni sul territorio (atto pianificatorio) capaci di attuare uno sviluppo che fosse ambientalmente compatibile ed economicamente durevole e rispettoso delle specificità locali. La componente paesaggistica è stata scelta come elemento centrale dello studio.

Il modello applicato si è configurato come una valutazione ex ante di sostenibilità, capace in questo modo di suggerire le linee guida ed i criteri per lo sviluppo futuro. Questo tipo di valutazione, rispetto a quelle effettuate ex post, si rappresenta come uno strumento più efficace in quanto capace di internalizzare la valutazione nella pianificazione, migliorando quest’ultima. Attraverso una valutazione di tipo matriciale, si è quindi tentato una quantificazione del rapporto qualità/degrado per ogni ambito considerato, essendo l’incremento della qualità (ecologica e sociale) un elemento centrale nell’idea di sviluppo sostenibile (“garantire la crescita economica con un costante incremento della qualità ambientale complessiva”).

La semplificazione della complessità ambientale operata in questo modo ha consentito, infine, di approdare ad un modello operativo in grado di supportare la decisione pubblica suggerendo azioni a intraprendere sul territorio (ossia politiche) coerenti con il quadro emerso.

4.1.3.4.2 Fasi del Processo

Le fasi prevalenti del modello sperimentato ad Omišalj, Croazia, erano le seguenti:

1. Analisi preliminare: Il gruppo di lavoro intende identificare, in linea di massima, le principali problematiche ambientali che si pongono nell’area in oggetto, nonché gli attori – o gruppi strutturati di attori – sociali coinvolti nella loro diNarnica. Questo anche allo scopo di poter individuare in tempo utile gli esperti da associare al gruppo di lavoro, nonché avviare azioni di formazione e informazione della popolazione locale (da parte della pubblica amministrazione, di centri di ricerca, di gruppi culturali locali, ecc.), al fine di garantire:

- il raggiungimento di un livello sufficientemente avanzato di conoscenza dell’ambiente in oggetto;

- una partecipazione effettiva della popolazione locale nella definizione

degli obiettivi del piano stesso, cosi come nell’individuazione dei progetti che ne garantiranno l’attuazione, e la loro eventuale gestione.

2. Diagnosi ambientale: L’approccio promosso si fonda su una serie di analisi

territoriali, inizialmente a carattere globale, successivamente più specifiche e, eventualmente, mono-tematiche, che devono contribuire alla messa in evidenza di situazioni problematiche (vulnerabilità o sensibilità) dal punto di vista ambientale, ma anche di opportunità territoriali (potenzialità). Due sono gli errori da evitare in questa fase: il primo di non sviluppare a sufficienza la conoscenza delle variabili ambientali più importanti (soffermandosi, ad esempio, ai tradizionali dati socio-economici); il secondo di dilatare eccessivamente l’apparato analitico (con analisi di grande dettaglio, ma spesso non comprensibili per la comunità locale). È necessario che la pubblica amministrazione assuma in questo processo un

ruolo trainante, organizzando in modo appropriato, ad esempio, il contributo degli esperti negli incontri con la popolazione.

3. Piano: Vengono presentati alla comunità locale alcuni scenari di sviluppo.

Il confronto con la popolazione, quindi, non dovrebbe avvenire in relazione ad un solo piano di sviluppo (per quanto sostenibile), quanto su diverse opzioni che possono rappresentare, nel tempo e nello spazio, livelli diversi di trasformazione del territorio. Lo scambio di opinioni tra popolazione, pubblica amministrazione ed esperti, cercherà di individuare quale sia la via migliore (dal punto di vista temporale, economico, sociale, ecc.) per raggiungere un certo tipo di sviluppo sostenibile, tenendo conto dei risultati delle analisi svolte nell’ambito delle fasi precedenti.

4. Gestione: È necessario che il rapporto con la partecipazione pubblica non venga interrotto, per permettere di verificare l’effettiva attuazione degli interventi. Con scadenze programmate, la comunità locale può essere interrogata per capire se i progetti si stanno realizzando nei tempi e nei modi dovuti, se necessitano di cambiamenti (proposti dal proponente del progetto, dalla popolazione o dall’amministrazione), se vanno addirittura fermati (a causa di errori di progettazione o di analisi e valutazione). E’ questa la fase in cui si sviluppa nella comunità locale la cultura del controllo e della compartecipazione alla soluzione di eventuali problemi, che non potevano essere previsti nella fasi precedenti.

4.1.3.5 Un caso di VAS in Francia: le “zone speciali” per l’attività estrattiva nello Yvelines

In Francia, il Ministero dell’Industria identifica le aree per la ricerca mineraria, che individua ampie “zone speciali” per la possibile esplorazione. La creazione di tali zone speciali non implica l’autorizzazione allo sfruttamento, che è invece rilasciata dal Ministero e dal Prefetto.

Nel caso dell’Yvelines, dipartimento della Regione Ile-de-France a sud-ovest di Parigi (zona agricola), tali zone sono state create per rispondere alla crescente domanda di materiali marnosi e calcareo-argillosi per l’industria del cemento, per l’intensa attività edificatoria e l’insufficiente disponibilità locale

delle materie prime necessarie. Una volta delimitate tali zone, è il momento di elaborare uno schema strutturale per pianificare i futuri progetti di sfruttamento.

Dopo l’individuazione delle zone, segue la procedura per il permesso di sfruttamento, il “permesso esclusivo della cava”, che include la valutazione ambientale, soggetto, come visto, ad autorizzazione ministeriale e dipartimentale. Il permesso è valido per dieci anni e si riferisce ad un’area circoscritta delle “zone speciali”, è rinnovabile e prevede una VIA obbligatoria con partecipazione pubblica.

4.1.3.5.1 La Procedura di Valutazione Ambientale

La Procedura ed il Contesto VAS: Il progetto di creazione delle zone speciali per la ricerca e l’attività estrattiva, composto di sei studi sugli aspetti economici ed ambientali dell’attività prevista, viene sottoposto alle osservazioni pubbliche per due mesi. Successivamente, il Consiglio di Stato esprime il suo parere sul progetto e sui risultati della pubblica inchiesta, confrontando e valutando vantaggi e svantaggi sia nell’interesse pubblico sia in quello dei privati.

L’identificazione e la valutazione delle possibili zone sono condotte in due fasi:

- individuazione di 6 possibili zone secondo criteri geografici, economici, tecnici ed ambientali.. Per stabilire le dimensioni delle “zone speciali”, si considerano tre parametri: le riserve delle materie prime utilizzabili, i principali vincoli tecnici all’estrazione e la protezione dell’ambiente (distanza di sicurezza, boschi, paesaggio, ecologia);

- scelta di due zone fra le precedenti sei. Parte delle zone selezionate non saranno mai sfruttate.

1. I Principali Obiettivi Ambientali: In questa fase, non è possibile definire con precisione le misure di mitigazione per lo sfruttamento. Tuttavia, si può adottare una certa precauzione nell’identificazione delle zone.

2. Scopi: Gli impatti dipendono dai vincoli presenti, in questo caso: - qualità delle risorse geologiche;

- valore ecologico dell’ambiente; - valore del paesaggio;

- risorse agricole; - silvicoltura;

- sensibilità al rumore in zone residenziali; - possibilità d’accesso e trasporto.

È stato inoltre valutato l’impatto sul paesaggio e sull’ecologia; non è stato considerato l’effetto sulle acque sotterranee, poiché le zone si trovano al di sopra della falda freatica e non presentano corsi d’acqua superficiali.

3. Disponibilità di Dati ed Informazioni: I dati necessari sono stati ottenuti da diversi organismi e sono stati aggiornati tramite una campagna di foto aeree.

4. Metodo:

- Uso degli indicatori: ad esempio, per l’ecologia, gli ettari di foresta, per il rumore la densità di abitazioni a diverse distanze, il volume di terreno spostato ecc.;

- Metodi e modelli di previsione degli impatti: la valutazione si è basata fondamentalmente su metodi esistenti, i cui risultati sono stati integrati in un GIS.

5. Presentazione dei Risultati: I risultati dello studio sono stati presentati in un report principale, accompagnato da studi di dettaglio ed atlanti con mappe illustrative.

6. Informazioni fornite nei Documenti di VAS: I documenti presentano i risultati di studi tecnici ed economici, lo studio geologico e la valutazione ambientale.

7. Tempo e Durata: Lo studio è durato tre anni, durante i quali sono stati sviluppati e testati diversi metodi e strumenti di valutazione.

4.1.3.5.2 Misure sulla Consultazione e Partecipazione del Pubblico

Il Ministro dell’Industria ha ordinato al Prefetto di condurre la consultazione con la comunità locale. Quindi è stata avviata la procedura di partecipazione pubblica e la consultazione inter-ministeriale, dopodiché il Ministro ha preso la sua decisione. La durata di tale procedura è variabile, con un minimo di due

mesi per la legislazione francese. Durante questo periodo, il pubblico può presentare domande e suggerimenti.