Le causali CIGS

Passando ora alle causali dell’intervento CIGS, va detto che esse rappresentano uno dei profili maggiormente toccati dalla riforma.

L’art. 21, d.lgs. n. 148/2015, prevede in proposito le tre fattispecie della riorganizzazione, della crisi aziendale e del CdS.

In perfetta corrispondenza alla finalità di riassegnare alla CIG il suo ruolo di strumento di gestione degli esuberi temporanei enunciata dal criterio direttivo di cui all’art. 1, c. 2, lett. a), l. n. 183 del 2014, viene eliminata qualsiasi ipotesi di intervento CIGS a fronte della cessazione dell’attività.

Già la riforma Fornero aveva avviato tale processo con la previsione ex art. 2, c. 70, l. n. 92/2012558, che aveva stabilito, a partire dal 1° gennaio

557 Nella medesima prospettiva le due fonti hanno anche proceduto ad una tipizzazione delle varie fattispecie che integrano le causali d’accesso alla CIGO, catalogate in base alla loro affinità; si tratta in particolare delle seguenti fattispecie, per ognuna delle quali è allegata alla circ. INPS n. 139 un fac-simile di relazione tecnica: 1) mancanza di lavoro o di commesse – crisi di mercato; 2) fine cantiere/fine lavoro, fine fase lavorativa, perizia di variante e suppletiva; 3) mancanza di materie prime o di componenti; 4) eventi meteo; 5) sciopero di un reparto o di un’altra azienda; 6) incendi, alluvioni, sisma, crolli, mancanza di energia elettrica, impraticabilità dei locali, anche per ordine di pubblica autorità, sospensione dell’attività per ordine di pubblica autorità per cause non imputabili all’azienda e/o ai lavoratori; 7) guasti ai macchinari e manutenzione straordinaria. Accanto alle fattispecie ammesse all’integrazione, vengono poi indicate quelle escluse, in quanto riconducibili a eventi imputabili al datore di lavoro, o nel caso di appalto, al committente; si tratta delle sospensioni/riduzioni per a) mancanza di fondi; b) chiusura per ferie; c) preparazione del campionario; d) infortunio o morte del titolare; e) sosta stagionale e inventario; f) mancanza di fondi dell’impresa committente.

558 V. art. 44, c. 11, d.lgs. n. 148/2015 che per il solo anno 2015 disponeva rifinanziamenti della CIGS concorsuale, nonché dettava precisazioni in ordine all’applicazione dell’intervento alle imprese sottoposte a sequestro, confisca e misure antimafia previsto ex art. 3, c. 5-bis, l. n. 223/1991; la lacuna lasciata dovrebbe essere colmata dalla delega istituita dall’art. 34, l. n. 161/2017, finalizzata ad introdurre disposizioni per le imprese sequestrate e confiscate sottoposte ad amministrazione giudiziaria in base alle discipline del codice antimafia (d.lgs. n. 159/2011), applicabili fino alla loro assegnazione «favorendo l’emersione del lavoro irregolare nonché il contrasto dell’intermediazione illecita e dello sfruttamento del lavoro e consentendo, ove necessario, l’accesso all’integrazione salariale e agli ammortizzatori sociali»; la delega precisa, poi,

132

2016, la cessazione dell’efficacia dell’art. 3, l. n. 223 del 1991, in materia di CIGS per fallimento ed altre procedure concorsuali559.

Coerentemente alla suddetta eliminazione della CIGS concorsuale, la nuova disciplina (lo si è già detto) elimina, anche se a decorrere dal 1° gennaio 2016560, l’intervento CIGS per crisi aziendale con cessazione dell’attività produttiva dell’azienda o di un ramo di essa561, pur se per il triennio 2016-2018, con una durata rispettivamente di 12, 9 e 6 mesi e previo accordo stipulato in sede governativa, è previsto l’intervento CIGS per le imprese cessate, quando sussistono concrete prospettive di rapida cessione dell’azienda e di un conseguente riassorbimento occupazionale562. Ancora, si ricorda, l’art. 20, c. 6, d.lgs. 148/2015 fa, invece, salva l’ipotesi relativa alle imprese assoggettate ad amministrazione straordinaria di cui all’art. 7, c. 10-ter, d.l. n. 14/1993, conv. in l. n. 236/1993, per cui la CIGS opera sino al termine dell’attività del commissario563. Lo stesso c. 6 dispone anche l’ultrattività degli interventi gestiti dall’INPGI, che ex art. che devono rimanere esclusi dai beneficiari i lavoratori coinvolti nelle attività illecite o comunque nelle relative indagini.

559 Invero, nelle more della sua definitiva abrogazione tale ipotesi di CIGS era stata estesa oltre i limiti formali per via amministrativa dalla circ. Min. lav. 5 ottobre 2015, n. 24, la quale aveva anche precisato che «successivamente al 31 dicembre 2015, nel caso in cui l’impresa sia sottoposta a procedura concorsuale con continuazione dell’esercizio d’impresa, ove sussistano i presupposti, la fattispecie potrà rientrare nell’ambito delle altre causali previste dal decreto n. 148/2015»; in tema cfr. M. Miscione, La Cassa integrazione dopo il Jobs Act, cit., 923 secondo cui «si ha già la sensazione che l’eccezione a carattere “transitorio”» di cui all’art. 21, c. 4, d.lgs. n. 148/2015 «sia un surrogato della vecchia Cassa integrazione per fallimento ex art. 3, legge n. 223/1991, ma la precisazione del Ministero crea “sospetti”, dato che il fallimento ed altre procedure concorsuali fanno presumere, con ovvia gradualità, la fine dell’impresa. Sarà necessario allora “un piano di risanamento” molto serio e un’ancor più seria raggiungibilità della finalizzazione “alla continuazione dell’attività aziendale e alla salvaguardia occupazionale”».

560 Per un giudizio di incompatibilità con la legge delega anche rispetto al differimento al 1° gennaio 2016 del venir meno della causale di intervento CIGS per crisi aziendale con cessazione dell’attività, v. C.A. Nicolini, La nuova disciplina della cassa integrazione guadagni, cit., 8-9, e M. Cinelli, C.A. Nicolini, L’attuazione del Jobs Act nei decreti di settembre – il nuovo assetto delle discipline degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto, in RIDL, 2015, III, 248-249,

561 V. art. 21, c. 1, lett. b), d.lgs. n. 148/2015.

562 V. d.m. n. 95075 del 25 marzo 2016, che, ai sensi dell’art. 21, c. 4, d.lgs. n. 148/2015, ha definito i criteri di applicazione di tale norma transitoria; su cui cfr. l’ampio commento di A. Pandolfo, La cassa integrazione guadagni per crisi aziendale, in R. Pessi, G. Sigillò Massara (a cura di), Ammortizzatori sociali e politiche attive per il lavoro. D.lgs. n. 22 del 4 marzo 2015 e nn. 148 e 150 del 22 settembre 2015, cit., 50.

563 V. circ. Min. Lav. n. 20 del 28 novembre 2017, che richiama le direttive applicative anteriori al d.lgs. n. 148/2015.

133

25-bis d.lgs. n. 148 prevedono come causa integrabile la «cessazione dell’attività aziendale, anche in costanza di fallimento»564.

A queste eccezioni, si aggiunge poi la recentissima norma di cui all’art. 44, d.l. n. 109/2018 (che, nel momento in cui si scrive, non è ancora stato convertito in legge)565, che in controtendenza con la ratio della riforma del 2015 reintroduce, anche se in via provvisoria e al ricorrere di particolari circostanze, l’ipotesi della causale CIGS per crisi aziendale determinante a cessazione dell’attività produttiva (v. infra).

Eliminata la CIGS a fronte di attività cessata, le causali di intervento sono ridotte a tre: riorganizzazione aziendale, crisi aziendale e CdS difensiva.

Anche in assenza di una disposizione analoga a quella che per la CIGO impone l’emanazione di un decreto ministeriale per la definizione dei criteri di esame delle domande di concessione566, il Ministero del lavoro ha adottato il d.m. 13 gennaio 2016, n. 94033567 recante i criteri per l’approvazione dei programmi di CIGS, con cui , peraltro, non si è però limitato a sostituire i decreti emanati nella vigenza della vecchia disciplina568 e a dettare criteri per la concessione della CIGS, ma ha anche introdotto una serie di limiti che vanno ben oltre il dettato normativo569.

In aggiunta, ad implementare i criteri dettati da tale decreto è intervenuta una circolare del Ministero del lavoro, la n. 27 dell’8 agosto

564 Rilevava, già prima dell’emanazione del testo definitivo, il difficile coordinamento di tale disposizione con la legge delega, E. Balletti, La riforma degli ammortizzatori sociali alla luce del disegno di legge delega 3 aprile 2014, n. 1428 Senato, in La politica del lavoro del Governo Renzi, Atto II, a cura di F. Carinci, Modena, 2014, 13 ss.; propendono per l’incompatibilità di detta ipotesi con la legge delega C A. Nicolini, op. ult. cit., 8-9; M. Cinelli, C.A. Nicolini, op. ult. cit., 248-249.

565 V. circ. Min. lav. n. 15 del 4 ottobre 2018, che individua i criteri per l’approvazione dei programmi di CIGS per crisi aziendale in favore di quelle imprese, anche in procedura concorsuale, che abbiano cessato la propria attività produttiva e non si siano ancora concluse le procedure per il licenziamento di tutti i lavoratori, o la stiano cessando.

566 V. art. 16, c. 2, d.lgs. n. 148/2015.

567 Sull’ attuazione della riforma degli ammortizzatori sociali e nello specifico sul d.m. n. 94033/2016, cfr. M. Cinelli, C.A. Nicolini, L’attuazione della riforma degli ammortizzatori sociali e l’avvio del FIS – depenalizzazione e previdenza – La svolta «ecologica» dell’assicurazione contro gli infortuni, in RIDL, 2016, III, 174.

568 V. art. 10, d.m. 13 gennaio 2016, n. 94033, che statuisce la cessazione dell’efficacia di tutti i precedenti decreti ministeriali che dettavano i criteri di concessione CIGS, quali i d.m.: 23 dicembre 1994, 22 luglio 2002, n. 31347; 20 agosto 2002, n. 31444; 20 agosto 2002, n. 31446; 20 agosto 2002, n. 31447; 18 dicembre 2002, n. 31826; 15 dicembre 2004, n. 35302; 10 luglio 2009, n. 46448; 27 giugno 2014, n. 82762; 10 ottobre 2014, n. 82145.

569 Così D. Garofalo, Il sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro, cit., 132 ss.

134

2016570, che pur è espressamente diretta ad impartire direttive agli organi ispettivi deputati, secondo il nuovo procedimento amministrativo, a verificare l’accertamento degli impegni aziendali assunti in sede di presentazione del programma di CIGS e dei presupposti per la concessione del pagamento diretto ai lavoratori della integrazione salariale571.

È, quindi, dalla lettura combinata della legge e dei provvedimenti amministrativi che risulta, ancora una volta, la disciplina complessiva delle causali CIGS.

Quanto alla riorganizzazione aziendale572, l’art. 21, c. 2, prevede l’adozione di un piano di interventi volto a fronteggiare le inefficienze della struttura gestionale o produttiva. Il programma deve contenere indicazioni sugli investimenti che si intendono realizzare e sull’eventuale attività di formazione dei lavoratori, da attuarsi al fine del recupero occupazionale del personale interessato dalle sospensioni o dalle riduzioni dell’orario di lavoro.

In merito, l’art. 1, d.m. n. 94033/2016, indica dettagliatamente le condizioni e i requisiti il cui ricorrere, contestuale, consente l’approvazione del programma (e che saranno, di conseguenza, oggetto di verifica in sede di accertamento ispettivo).

Gli investimenti previsti nel programma possono essere destinati ad impianti fissi e attrezzature direttamente impegnate nel processo produttivo, nonché ad attività di formazione e riqualificazione professionale volte al recupero e alla valorizzazione dei lavoratori. Un aspetto determinate è rappresentato dal valore degli investimenti ipotizzati con la presentazione della domanda, la cui misura, rapportata su base annua in relazione alla durata dell’intervento, deve essere superiore al valore medio degli investimenti, della stessa tipologia, effettuati nel biennio precedente573.

570 Su cui cfr. E. Massi, Cigs e contratto di solidarietà, in DPL, 2016, 2197 ss.

571 Secondo D. Garofalo, Il sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro, cit., 135 ss. tale circolare valorizza il ruolo della verifica ispettiva in ordine al corretto utilizzo della CIGS, non solo sotto il profilo squisitamente pubblicistico, ma anche in relazione al rapporto di lavoro del singolo dipendente coinvolto nella sospensione o riduzione dell’orario di lavoro, riproducendosi in qualche modo il fenomeno già sperimentato dalla l. n. 223/1991, della verifica sindacale ex ante in luogo di quella giudiziale ex post, in relazione alla riduzione di personale.

572 Nella quale possono ritenersi ricomprese anche le ipotesi di riconversione e ristrutturazione, così come era per l’abrogato art. 1, l. n. 223/1991, così v. circ. Min. lav. n. 24 del 5 ottobre 2015, § 4.1; D. Garofalo, La riforma della CIGS, in E. Balletti, D. Garofalo (a cura di), La riforma della Cassa Integrazione nel Jobs Act, cit., 81; C.A. Nicolini, Il riassetto delle discipline della cassa integrazione, cit., 39; contra E. Massi, Integrazione salariale: quanto mi costi?, in dottrinalavoro.it.

573 V. art 1, c. 1, lett c), d.m. n. 94033/2016, che specifica anche che l’ammontare degli investimenti previsti, correlati alle unità produttive interessate, comprende anche gli eventuali investimenti per la formazione o la riqualificazione, comprensivi dei contributi pubblici nazionali, regionali e comunitari.

135

Nel caso di attività di qualificazione o riqualificazione professionale si pone la delicata questione della correlazione tra sospensioni e formazione effettuata, soprattutto ove essa si svolga sul posto di lavoro. In tale circostanza il rischio è che vengano perpetrate condotte elusive simulando un percorso di formazione ove, di fatto, vi sia un impiego dei lavoratori nell’attività di ordinaria produzione. Per contrastare simili comportamenti, la circ. Min. lav. n. 27/2016 specifica alcuni parametri indicativi della “bontà” della formazione sul luogo di lavoro che implicano un accertamento della effettiva sospensione dei lavoratori dalla normale attività, della concreta attuazione delle sospensioni, del collegamento tra formazione, riorganizzazione e numero di lavoratori coinvolti574.

Ulteriore requisito è poi la sussistenza di un collegamento tra le sospensioni e l’entità ed i tempi del processo di riorganizzazione, di cui gli organi di controllo hanno facoltà di accertare l’effettiva ricorrenza anche mediante le dichiarazioni dei lavoratori, e quindi con possibilità di sindacare la legittimità della scelta dei lavoratori da sospendere.

Infine, il recupero occupazionale dei lavoratori coinvolti nel processo di riorganizzazione deve raggiungere almeno la misura del 70%575, da ritenersi comprensiva dei prestatori rientrati in servizio al termine dell’integrazione, di quelli riassorbiti in altre unità produttive o in altre aziende, ma anche di quelli la cui espulsione sia avvenuta attraverso una gestione non traumatica, e cioè a seguito di dimissioni, risoluzione consensuale o, anche, al termine di una procedura di mobilità conclusasi con il criterio della volontarietà (secondo quanto specificato espressamente per il solo CdS difensivo in relazione al quale è consentito il licenziamento collettivo «solo con la non opposizione dei lavoratori»)576. Gli ulteriori eventuali esuberi andranno comunque verificati alla luce del piano di gestione presentato dall’azienda al momento della richiesta di CIGS577.

Ex art. 21, c. 1, lett. b), la seconda causale per cui può essere richiesta la CIGS è quella della crisi aziendale, che ricomprende in sé due ipotesi: una relativa all’andamento negativo o involutivo dell’assetto economico-finanziario dell’impresa, l’altra concernente crisi aziendali dovute ad eventi improvvisi ed imprevisti578.

574 Così, se i lavoratori sono adibiti a mansioni e compiti diversi rispetto a quelli di ordinario impiego; se, pur svolgendo gli stessi compiti, vengono adibiti su macchinari ed attrezzature diverse; se il progetto formativo postula una parte teorica strettamente correlata ad una parte pratica; se i soggetti formatori presentano una idoneità specifica al compito; se, durante la formazione, vi sia una forma di tutoraggio da parte di lavoratori esperto su tali macchinari o di istruttori , allora le modalità di svolgimento della formazione possono ritenersi giustificata; in tema cfr. v. E. Massi, Cigs e contratto di solidarietà, cit., 2198.

575 V. d.m. n. 94033/2016, art. 1, c. 1, lett. f), per la riorganizzazione e c. 4 per il contratto di solidarietà difensivo.

576 Circ. Min. lav. n. 27/2016, § A.1.

577 Così E. Massi, Cigs e contratto di solidarietà, cit., 2199.

136

Oltre alla già citata eliminazione della crisi aziendale per cessazione dell’attività produttiva, il c. 3 del medesimo articolo elimina anche il requisito della particolare rilevanza sociale in relazione alla situazione occupazionale locale ed alla situazione produttiva del settore, che connotava la nozione di crisi aziendale dettata dalla disciplina pregressa579, così risultandone una, quanto meno, apparente estensione dell’ambito della causale, che tuttavia, già in passato, veniva interpretata secondo criteri elastici580.

Nel caso della crisi aziendale, il programma deve contenere un piano di risanamento volto a fronteggiare gli squilibri di natura produttiva, finanziaria, gestionale ovvero derivanti da condizionamenti esterni. Tale piano deve, altresì, indicare gli interventi correttivi da affrontare e gli obiettivi concretamente raggiungibili per garantire la continuazione dell’attività aziendale e la salvaguardia occupazionale581. Si richiede dunque all’impresa non solo un concreto intervento sui fattori della crisi, ma anche una sorta di prognosi sui miglioramenti della situazione aziendale in ragione di quanto programmato per il suo risanamento582.

Anche in questo caso, come per la causale della riorganizzazione, i criteri per l’approvazione dei programmi di crisi aziendale sono stati dettagliati dal d.m. n. 94033/2016 che ha previsto una serie di elementi la cui ricorrenza consente di verificare l’attuazione del piano di risanamento. Con riguardo alla prima delle tipologie di causale per crisi aziendale deve essere valutato se il datore di lavoro abbia rispettato i tempi e i contenuti del programma di risanamento mediante una verifica, da parte dell’organo ispettivo, in primo luogo degli indicatori economico-finanziari rappresentati da documenti di natura amministrativa, fiscale, contabile e commerciale, necessari per avere un quadro d’insieme sull’andamento aziendale (quali ad esempio il fatturato, il risultato operativo, il risultato d’impresa, indebitamento)583. Tale riscontro deve essere effettuato anche in rapporto al ridimensionamento o quanto meno alla stabilità dell’organico nell’ultimo biennio, oltre che all’assenza di nuove assunzioni, specie se assistite da agevolazioni contributive e/o finanziarie584. Ciò non significa che le nuove assunzioni siano in assoluto vietate ma, ove esse siano state effettuate, dovranno essere motivate e compatibili con l’intervento CIGS in atto.

Nonostante il paino di risanamento debba essere finalizzato a garantire la continuazione dell’attività e la salvaguardia occupazionale, esso non di rado è accompagnato da un piano di gestione degli esuberi, la cui coerenza rispetto al programma presentato costituisce altrettanto

579 V. art. 2, c. 5, lett. c), l. n. 675/1977 e d.m. Min. lav. n. 31826 del 18 dicembre 2002, come integrato dal d.m. n. 35302 del 15 dicembre 2004.

580 Cfr. C.A. Nicolini, Il riassetto delle discipline della cassa integrazione, cit., 40.

581 V. ancora art. 21, c. 3, d.lgs. n. 148/2015.

582 Così, A. Pandolfo, La cassa integrazione guadagni per crisi aziendale, cit., 50.

583 V. art. 2, c. 1, lett. a), d.m. n. 94033/2016.

137

oggetto di verifica da parte dell’organo ispettivo585. Quest’ultimo, non può entrare nel merito della scelta stessa, ma deve limitarsi a verificare se il programma di ridimensionamento degli organici sia concretamente avvenuto586.

Il programma appare, invece, meno articolato nel secondo caso di crisi aziendale, conseguente ad un evento improvviso e imprevisto, esterno alla gestione aziendale. Qui la valutazione riguarda l’effettiva sussistenza delle caratteristiche dell’evento che hanno determinato la richiesta e la successiva concessione della CIGS, nonché l’attuazione del piano di risanamento prospettato. Il ridimensionamento della struttura aziendale non è una caratteristica necessaria ed obbligatoria di questa causale: tuttavia, se è stata prevista, occorrerà verificarne l’attuazione587.

Più in generale non sono presi in considerazione i programmi di crisi aziendale presentati da imprese che abbiano iniziato l’attività produttiva nel biennio antecedente alla richiesta di CIGS, o che non abbiano effettivamente avviato l’attività produttiva, ovvero ancora che abbiano subito significative trasformazioni societarie nel biennio antecedente la richiesta di CIGS588.

Da ultimo la decretazione ministeriale si occupa dei criteri applicativi dell’intervento CIGS per l’indotto e cioè, per le imprese appaltatrici dei servizi di mensa e dei servizi di pulizia, nonché per le imprese artigiane con influsso gestionale prevalente. Per le imprese appaltatrici si richiede la stretta correlazione con la contrazione dell’attività del committente che ha fatto ricorso ad uno qualsiasi degli ammortizzatori ordinari o straordinari e si circoscrive l’intervento in loro favore alla durata dell’appalto589. Per le seconde (imprese artigiane), il trattamento CIGS è possibile soltanto nel caso in cui il committente che ha un influsso gestionale prevalente e abbia fatto ricorso ad ammortizzatori sociali ordinari o straordinari; per i dipendenti di tali imprese il trattamento può essere autorizzato limitatamente al periodo in cui vi sia stato ricorso ai trattamenti di sostegno da parte dell’impresa che esercita l’influsso prevalente590.

Il decreto tratta, infine, dell’intervento a favore dei partiti e movimenti politici591.

585 V. art. 2, c. 1, lett. c), d.m. n. 94033/2016 e circ. Min. lav. n. 27/2016, § A.2.

586 V. E. Massi, Cigs e contratto di solidarietà, cit., 2199-2200, che su tale aspetto evidenzia come il divieto di entrare nel merito si debba concretizzare in una astensione da parte del degli ispettori da qualsiasi valutazione che riguardi l’iter procedimentale per la quale il legislatore prevede, attraverso altri strumenti (ricorso giudiziale) la possibilità dell’impugnativa.

587 V. art. 2, c. 3, d.m. n. 94033/2016.

588 V. art. 2, c. 4, d.m. n. 94033/2016.

589 V. art. 5, d.m. n. 94033/2016.

590 V. art. 6, d.m. n. 94033/2016.

138

5. Gli incentivi alla solidarietà: il contratto di solidarietà